内容摘要：　　2005 年，俄罗斯联邦体制中出现了一个重大变化，即从2005 年起联邦主体地方行政长官开始由地方直接选举改为总统提名、地方议会批准。这一变化从根本上改变了俄罗斯地方权力体系的组成原则：联邦主体地方行政长官由对地方选民负责变为直接对总统负责，联邦主体执行权力机关成为联邦执行权力机关的下属机构，中央与地方的

关键词：俄罗斯，联邦体制，非联邦化趋势，

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　　2005 年，俄罗斯联邦体制中出现了一个重大变化，即从2005 年起联邦主体地方行政长官开始由地方直接选举改为总统提名、地方议会批准。这一变化从根本上改变了俄罗斯地方权力体系的组成原则：联邦主体地方行政长官由对地方选民负责变为直接对总统负责，联邦主体执行权力机关成为联邦执行权力机关的下属机构，中央与地方的关系开始向“非联邦化”（单一制）方向发展。

一、改革地方权力机关组成方式

　　2004 年9 月别斯兰事件后，俄总统普京为提高国家权力机关的效率，提出了一项旨在取消联邦主体地方行政长官直选，改由总统提名、地方议会批准的法案，即《有关俄罗斯联邦主体立法 权力机关与执行权力机关组成原则修改法案》。2004 年12 月11 日，该法案获得俄罗斯国家杜马通过；2004 年12 月27 日，普京发布总统令，对提名地方行政长官人选的方式又做出了明确规定。根据这两个联邦法律与法令，俄地方行政长官将按照以下程序产生：

　　1.提名地方行政长官。在各联邦主体地方行政长官任期届满前90 天内，各联邦区总统代表以及该地方议会中占绝对多数议席的政党有权分别提出该联邦主体地方行政长官候选人名单；候选人名单经由总统办公厅转交俄总统，总统可以从中挑选一位候选人，也可以责成总统办公厅主任重新提出地方长官候选人名单。

　　2.地方议会批准地方行政长官。地方议会应在总统提出候选人人选后的14 天内对该人选进行讨论，如该候选人获得地方议会代表法定多数赞同后即被认为已获得任命，任期为5 年；如果总统提名的人选先后3 次被地方议会拒绝，则总统有权以总统命令的形式解散该地方议会，并宣布在规定期限内举行新的地方议会选举。

　　3.现任地方行政长官可以申请留任或提前辞职。经选举产生的现任地方行政长官在其任期结束前，可以向俄总统提出留任或提前辞职的请求。俄总统有权决定是否允许其留任（或辞职），并向地方议会提出他为新一届行政长官候选人的建议，如地方议会通过了对其提名，该行政长官 则可以继续留任，任期为5 年。

　　4.解除地方行政长官的方式。根据俄罗斯联邦主体立法权力机关与执行权力机关组成原则修改法，有两种方式可以解除地方长官的职务。一种是：“如果在失去了总统的信任或出现工作不当及受到司法机关起诉的情况下”，俄总统有权提前解除该地方行政长官的职务，并在14 天内提出新的人选。另一种是：地方议会可以向俄总统提出对地方长官的不信任案。总统可以解除该地方行政长官、提出新的候选人，也可以驳回地方议会提出的不信任案。

　　到 2004 年底，有关改革联邦主体地方权力机关组成方式的法律基础已经建立起来，联邦中央随即着手开始了具体的实施过程。到目前为止，按照新的地方行政长官产生方式，俄总统已经任命了60 位新的地方行政长官，其中绝大部分地方行政长官是被总统重新任命、获得留任的现任地方行政长官，只有个别地方行政长官是由总统提出的新人选。大量留任现任地方长官，一是说明普京并不想对现有的地方官员队伍进行大的调整，而只是在个别重要地区的地方行政长官职位上安插自己的亲信；二是可以在一定程度上拉拢地方政治势力，对沙米耶夫的任命就是普京希 望利用他的威望来稳定鞑靼局势；三也表明俄目前还缺乏完备的干部储备和相应的选拔地方长官的渠道。

二、俄罗斯联邦体制正在发生质的变化

　　改革俄罗斯联邦体制是普京从 2000 年担任总统以来追求的主要政治目标。以建立七大联邦区、改革议会上院组成方式为始，普京先后进行了一系列有利于加强联邦权力的重大政策调整，这包括：在中央和地方之间严格划分联邦预算和税收的比例，加大联邦财政的份额；停止叶利钦时期联邦中央与联邦主体签订双边协议的做法；恢复包括强力部门和政党体系在内的国家垂直权力体系的权威；积极干预联邦主体权力机关的组成和活动，直到2004 年12 月促成议会通过了有关总统直接任命地方行政长官的法律。该法的通过与具体实施完全改变了俄罗斯联邦体制的内容，俄罗斯联邦体制正在发生质的变化：

　　第一，俄总统通过提名地方行政长官人选、解散地方议会、随时解除地方长官职务等方式，对地方权力机关的组成拥有了绝对支配权。这违背了俄宪法第77 条第1 款规定的“联邦各主体独立确定地方权力体系”的基本原则，宪法中有关联邦与地方之间实行分权管理的联邦原则已经失去法律意义。

　　第二，俄罗斯的国家管理体制正在向单一制转变。地方行政长官由民选改由总统任命，表明地方行政长官的法律地位已经由对地方选民负责变为直接对总统负责，联邦主体执行权力机关也成为联邦执行权力机关的下属机构，这种国家政权体制结构在内容上与单一制国家没有任何区别。事实上的单一制在俄罗斯已经确立。

　　第三，取消了联邦体制中对地方利益的保障机制，联邦体制徒有虚名。被任命为地方行政长官后，为保住自己的职位、取得总统和联邦区总统全权代表的信任，地方行政长官必须要绝对服从中央指令，而由民选产生的地方议会权力非常有限，根木无法对地方行政部门实行监督。第四，激活了七大联邦区。驻七大联邦区的总统代表成为总统驻地方的“钦差大臣”，总统办公厅掌握了全国地方主要官员的生杀大权，其结果进一步加强了总统对地方的层层控制。以上分析表明，普京推行的联邦改革措施在很大程度上已经使中央与地方的关系向“非联邦化”──单一制的管理方式转化，即由联邦中央与地方分权变为联邦中央控制地方权力，地方权力机关失去独立管理地方事务的职权。