内容摘要： 叶利钦时期俄罗斯在中央与地方关系方面积累了许多问题，普京执政以来有步骤地对联邦制进行了改革，加强中央对地方的控制。普京的联邦制改革取得了重要成果，同时也使联邦制发生了质的变化。

关键词：俄罗斯，联邦制，改革，叶利钦，普京

作者简介：

       【内容提要】 叶利钦时期俄罗斯在中央与地方关系方面积累了许多问题，普京执政以来有步骤地对联邦制进行了改革，加强中央对地方的控制。普京的联邦制改革取得了重要成果，同时也使联邦制发生了质的变化。近年来地方精英成分的变化更显普京联邦制改革的重要性，而这种联邦制改革的趋势是中央集权前提下的中央与地方分权制度:地方分权将主要体现在经济方面，即给地方以更多的经济自主权，为地方经济发展创造更大的活动空间;而在政治方面，由于联邦中央特别是总统掌握了对地方立法的监督权，对地方行政长官的任免权而使得集权倾向更为突出。
　　【关键词】 俄罗斯 联邦制 改革 叶利钦 普京
　　【作者简介】 潘德礼，1954年生，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员。（北京100007）

　　普京执政后为实现其恢复经济、振兴俄罗斯，重塑俄罗斯的大国形象的战略目标，对叶利钦时期遗留下来的问题进行了清理，采取一系列强有力的措施强化国家政权，其中动作最大的要数对国家垂直权力体系，即俄罗斯联邦制的改造。这种联邦制改造的总趋势是中央集权，其效果是明显的地方权力自行其是的倾向得到了控制、地方精英被"驯服"、车臣等民族分离主义受到了遏制。与此同时，如何使联邦制发挥积极作用，促进地方政治经济问题的解决仍然是长期影响俄罗斯发展的重大问题。毫无疑问，中央与地方关系问题将始终是影响俄罗斯政治稳定和经济发展的关键因素。
　　

一 叶利钦时期的俄罗斯联邦制

　　作为一种复合制国家结构形式，联邦制为当今世界上22个国家所采用，世界总人口的40%，即20多亿人生活在联邦制国家里[1]。俄罗斯联邦也是其中之一。然而，与其他联邦制国家相比，俄罗斯的联邦制有其特殊性，这首先表现为它的联邦主体最多--有89个联邦主体，而这些联邦主体的的结构形式又十分复杂，分为共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治专区六种类型。
　　更为突出的是，俄罗斯联邦制形成的时间不长，它始于苏联剧变和解体这一特殊的历史过程，在很大程度上是对苏联时期高度集权有名无实的联邦体制的反动和颠覆，并因此而不可避免地走向另一个极端--地方权力过大、中央与地方关系处于混乱无序状态。当时，在"自由"、"民主"旗号下联合起来的俄罗斯"民主派"正忙于同掌握着苏联联盟中央权力的苏共进行夺权斗争。为了对联盟中央施加压力，已夺得俄罗斯领导权的叶利钦向其管辖下的俄罗斯各联邦主体许诺:联邦主体"需要多少主权，就可以得到多少主权"。这客观上刺激了俄罗斯联邦内一些地区民族分裂主义、地方分立主义倾向的发展，使俄罗斯国家体制的形成过程困难重重。
　　苏联解体后，俄罗斯独立初期激烈的政治斗争更使国家体制遭遇严峻的挑战。趁国家上层忙于对抗、斗争，出现"权力真空"之机，许多地方当局开始公开与联邦中央政府争权，出现了两种倾向:其一，一些共和国试图走脱离俄罗斯而"独立"的分离主义道路，主要表现在鞑靼斯坦、车臣等共和国;其二，一些以俄罗斯人为主体的州、边疆区不满自己与其他共和国"不平等"的地位，自行宣布"升格"为共和国，出现了所谓"共和国化"进程。俄罗斯也面临着"解体"的潜在威胁，然而与苏联有所不同，俄罗斯的少数民族的分布相对比较分散，占全国总人口18.5%的少数民族分布在占国土面积53.3%的广阔地区。而且，俄罗斯联邦的各共和国、自治州、自治专区等少数民族自治单位虽然也是以所谓主体民族命名的，但在绝大多数这种自治单位里俄罗斯族居民占据了绝对多数或相对多数，只有北奥塞梯、图瓦、车臣、楚瓦什四个共和国，科米-彼尔米亚克一个自治专区当地民族超过本民族自治单位居民的一半。这样的民族构成状况以及潜在的分离主义民族主体在经济上比较落后、政治上比俄罗斯其他地区更缺乏民主，从而客观上阻止了俄罗斯重蹈苏联解体的覆辙。
　　在1992～1993年俄罗斯两大权力机关严重对立、激烈对抗期间，莫斯科忙于国家上层争斗，无暇顾及地方事务，斗争双方甚至试图借助地方势力向对手施加压力。中央政权受到削弱，陷入混乱造?quot;权力真空"，作为集权主义的对立面，地方分立主义迅速膨胀起来。
　　为阻止民族分裂主义和地方分立主义倾向的进一步发展，消除民族分裂主义隐患，安抚地方精英，叶利钦时期联邦中央采取了与各联邦主体签署条约的方式化解矛盾。联邦条约成为在国家体制方面对宪法的补充，最终俄罗斯以"条约-宪法"式联邦形式确立了联邦国家体制。它由1992年3月31日俄罗斯联邦总统与当时88个联邦主体中除车臣和鞑靼斯坦两个共和国之外的86个联邦主体签署的联邦条约，以及1993年12月12日经全民公决通过的《俄罗斯联邦宪法》所构成。《俄罗斯联邦宪法》第一条第一款宣称:"俄罗斯联邦--俄罗斯是共和制的民主联邦法制国家。" [2]同时规定:"俄罗斯联邦由共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治州、民族自治区等俄罗斯联邦平等的主体组成。""共和国（国家）拥有自己的宪法和法律。边疆区、州、联邦直辖市、自治州、民族自治区拥有自己的章程和法律。""俄罗斯联邦的联邦体制建立在俄罗斯联邦国家完整、国家权力体系一致、俄罗斯联邦国家权力机关和俄罗斯联邦主体国家权力机关之间划分管辖对象和分权、俄罗斯联邦各族人民平等与自决的基础上。""在同联邦国家权力机关的相互关系方面，俄罗斯联邦各主体一律平等。" [3] 此后，为解决联邦制问题，以联邦中央与鞑靼斯坦签署分权条约为开端，又启动了联邦国家权力机关与联邦主体国家权力机关签署划分管辖对象和职权条约这样一种机制，联邦中央开始分别与各联邦主体签署这种分权条约 [4]。
　　在整个叶利钦执政时期，除了维护国家统一、打击民族分离主义势力这一重要任务之外，在中央与地方关系方面反映出来的问题还包括民族关系问题（俄罗斯族与少数民族之间关系、当地不同少数民族之间关系），地区社会经济发展不平衡问题，以及联邦中央与地方精英之间的关系问题。民族问题和地区发展不平衡问题是长期存在，需要不断加以解决的问题。如前所述，由于俄罗斯联邦民族构成方面不同于苏联的特点，加之俄罗斯在解决民族问题方面的努力而使民族问题有所缓和。而关系全局的关键，显然是联邦中央与地方精英之间的关系问题，即中央政府对地方行政长官的领导问题。
　　叶利钦执政期间，俄罗斯政治斗争持续不断，各派政治力量势均力敌，奉行激进改革政策的总统、政府一直面临着来自俄共等反对派的强大功势。为了政治斗争的需要，叶利钦对地方精英和企业精英（寡头）采取了宽容、安抚、拉拢的策略，以换取他们对其统治的支持。这在1996年6～7月第二次俄罗斯总统选举前后表现得尤其明显。
　　到"叶利钦时代"后期，作为"高明"的政治家，叶利钦始终牢牢地控制控制着政权，娴熟地驾驭着复杂的政治斗争局势，但他对"地方精英"的控制能力却日渐衰弱。俄罗斯地方精英、各路"诸侯"开始形成气候。最突出的是谋求"独立"、实际脱离中央控制的车臣共和国、沙米耶夫集团控制的"独立王国"鞑靼斯坦。由俄罗斯人掌权的地方集团也开始尽可能地谋求"独立自主"、自行其是。有莫斯科市的卢日科夫集团、滨海边疆区的纳兹格拉坚科集团、斯维尔德洛夫斯克的爱德华·罗塞尔集团、涅姆佐夫控制的下诺夫哥罗德集团、上院（联邦委员会）议长斯特罗耶夫治下的奥廖尔集团，等等。所有地方利益集团以各自的方式进行着当地的改革实验，其路数有所不同，但有一点却是共同的:最大限度地摆脱中央的控制。在此背景下，不同地区的地方势力自发地组成了不少"自愿结合的"跨地区组织，陆续出现了由联邦主体组成的地区联合会，例如以圣彼得堡为龙头老大的"西北联合会"，以莫斯科为中心的"中部地区联合会"，围绕着奥廖尔州和沃洛涅日州形成的"黑土带联合会"，"北高加索共和国、边疆区、州联合会"，"大伏尔加河流域联合会"，"乌拉尔地区联合会"，"西伯利亚协议跨地区联合会"以及"远东联合会"等等。这种自发的联合趋势有加强地区经济合作的积极意义，同时又为"地方精英"的"独立自主"提供了可能性，其发展势头一旦失控，便会偏离联邦中央规定的轨道，这不能不使中央政府忧心忡忡。
　　显而易见，叶利钦时期俄罗斯的政治体制是以总统与各种利益集团之间"自由妥协"为基础的，企业精英、地方精英等各种利益集团在政治、经济上支持总统和政府，以此换取了对资源的控制和处理地方事务的自主权。
　　尤其是，经过地方与中央讨价还价，最终迫使总统同意了地方行政长官由当地选民直接选举产生，使地方行政长官获得了权力来源?quot;合法性"，进一步巩固了自己的地位，使中央政府无法有效地控制他们 [5]。这样一来，地方行政长官一旦当选，即使他们作出与中央政策不符、甚至违反联邦宪法和法律的决定，即使他们毫无政绩可言，把当地经济搞得一团糟，联邦总统和中央政府也无法撤换他们。
　　总之，叶利钦时期形成的联邦体制存在着明显的缺陷，其具体表现为:
　　第一，许多地方权力机关藐视联邦宪法和法律，截至1999年在89个联邦主体地方立法机关制定的地方法律中约有1/3违反了联邦法律 [6]， 对联邦统一的政治法律空间构成威胁。针对俄罗斯许多地方法律违反联邦宪法的状况，普京指出:"重要问题在于所通过的法律是否符合宪法。目前俄罗斯有1000多部联邦法，共和国、边疆区、州及自治区的法律也有数千部。这些法律并不完全符合我上面所提到的标准。如果司法部、检察院及其他司法机关仍像现在这样，对这一问题重视不够的话，那么，许多可以引起疑义的法律或从俄罗斯宪法角度来说根本无权通过的法律就会成为一个具有法律和政治意义的危机问题。这个问题将直接影响到国家宪法的安全、联邦中央本身的行为能力和管理国家的能力以及俄罗斯领土的完整性"[7]。
　　第二，看似民主的地方行政长官直接选举，其实问题很多。地方选民的积极性普遍不高，各联邦主体的法定投票率都很低，一般为25%。仅以滨海边疆区为例，该边疆区共有登记选民150万人。在2001年6月边疆区行政长官的选举中，参加投票的人数为223410人，低于登记选民总数的15%。没有达到当地法律所规定的25%的投票率，而且在参加投票的选民中，10%的人投了反对票，但在经商方面颇有建树的谢尔盖·达里金在第二轮选举中仍以低于登记选民总数15%的投票选民数中的40.17%的选票当选 [8]。在民族地区的选举问题更为突出，选举中地方领导人的个人素质与才能明显让位于民族属性，而实质上常常是地方家族势力之间的争夺。显然，经过这种普选产生的地方负责人，实际上仅得到当地少数居民的支持。一些地方领导人与当地媒体、当地寡头甚至犯罪组织相互勾结，愚弄选民，操纵选举。收买选票，营私舞弊的现象时有发生。这?quot;民主"选举显然并没有真正体现民意。而选举产生的地方行政长官在处理当地事务中独断专行，不受或很少受到联邦中央、地方立法机关的制约，形成一个个权力中心，甚至"独立王国"，联邦中央政令不畅。
　　第三，不同党派之间在地区层面也展开激烈的权力争夺，政治斗争影响到地区的稳定，导致俄罗斯地方政权呈现?quot;红区"（俄共势力范围）、"白区"（"政权党"势力范围）、"灰"区（第三力量势力范围）等多种色彩共生并存的政治局面。地方精英集团之间的政治斗争时有发生，围绕着经济利益的争斗更是频繁发生，影响了地方的政治稳定和社会经济发展，对此联邦中央无能为力。其中突出事例是，1997～1998年远东滨海边疆区行政长官纳兹格拉坚科与滨海边疆区首府符拉迪沃斯托克（海参崴）市长切列普科夫之间爆发激烈的争权斗争，叶利钦总统曾派第一副总理涅姆佐夫到当地协调解决问题未果。

二 普京的联邦制改革

　　普京在当选俄罗斯总统之前便对俄罗斯曲折的发展道路进行了深入思考，对叶利钦时期国家政权机关软弱无力的状况十分不满。他认为，"目前俄罗斯复兴和蓬勃发展的关键就在于国家政治领域。俄罗斯需要一个强有力的国家政权体系，也应该拥有这样一个政权体系 [9]。"显然，普京最关注的是国家政权是否有效能，政令能否上通下达。"在俄罗斯建立强大的国家政权，即是指建立一个民主、法制、有行为能力的联邦国家 [10]。"完善联邦制关系，是主要内容之一。因为，联邦体制方面的问题最大，"我们建立了一些权力的'孤岛'和某些权力的'小岛'，但没有在这些权力孤岛之间架设任何桥梁 [11]。""应当承认，俄罗斯的联邦关系不健全也不发达。地区自主权常常被解释为准许分裂国家。我们一直在谈论联邦和加强联邦，已经谈论许多年了。但是应当承认，我们还不是完全彻底的联邦制国家。我想强调一点，我们有的和建立起来的是一个权力分散的国家 [12]。"
　　普京接替叶利钦正式就任俄罗斯总统后，迅即开始了一整套以加强国家权力为核心的政治体制调整、改革，而首先便是对国家垂直权力体系，即俄罗斯的联邦制的调整。2000年5月13日和18日，普京连续颁布了关于在俄罗斯按地域原则成立七个联邦区及任命驻联邦区全权代表的总统令，89个联邦主体被全部划归这七个联邦区，总统通过向联邦区派驻全权代表的方式直接管理联邦区内事务。与此同时，普京向联邦议会提交了一整套有关改革联邦体制的法律草案，包括:《联邦委员会组成原则修正法案》，《俄罗斯联邦主体国家立法与执行权力机关基本原则的修改与补充法案》，《俄罗斯联邦地方自治设置原则的修正法案》。
　　这些法案在现行宪法的范围内对以往联邦关系方面约定俗成的做法进行了较大规模的调整，其中的主要变化是:
　　（一）联邦委员会成员将不再由各联邦主体行政长官和立法机关的领导人兼任，而改由各联邦主体行政机关和立法机关的代表组成。
　　（二）当联邦主体的法律或法规违反联邦宪法或联邦有关法律时，联邦总统有权将该联邦主体法律提交相关法院审理。对在规定期限内拒不执行法院裁决的联邦主体立法机关，国家杜马可以根据总统提出的法律动议，宣布其解散，并限其在一定期限内重新举行选举。
　　（三）当联邦主体行政长官触犯了刑法，或其发布的命令违反了联邦宪法或联邦有关法律时，根据俄罗斯联邦总检察长的提议或相关法院的决定，联邦总统有权按照规定程序解除其行政长官的职务。
　　（四）联邦主体政权机关领导人有权按照规定程序解除地方自治机关领导人的职务。
　　普京总统的目的十分明确，即削弱地方领导人的实权，改变中央对地方事务进行管理的失控局面，将管理国家各级权力机关的主动权掌握在联邦中央尤其是总统的手中，消除大量地方法规严重违反联邦宪法和联邦法律的现象，为建立一套有效的国家垂直权力体系奠定必要的法律基础。这3个法案曾遭到联邦委员会的强烈反对。在国家杜马多数代表的支持下，这3个法案最终顺利通过。
　　为安抚地方领导人，根据部分地方行政长官的提议，2000年9月1日普京总统发布了组建联邦国务委员会的总统令，规定国务委员会属于总统下设的咨政机构，成员主要由联邦主体的行政负责人组成，其主要任务是协助总统解决中央权力机关与各联邦主体权力机关之间的矛盾，并对重要的联邦法律和总统令草案、国家建设和巩固联邦制原则及国家主要人事政策等问题进行讨论。
2000年开始的联邦制改革还只是普京整个联邦制改革的第一步，2004年9月1日在北奥塞梯共和国别斯兰市发生了造成重大人员伤亡的人质事件。在采取一系列措施应付恐怖主义袭击的同时，普京开始了联邦制改革的第二步，也是最重要的一步。这就是改变地方行政长官产生方式，取消地方行政长官的直接选举，代之以由联邦总统提名，地方议会批准 [13]。显然，这一重要举措并不是对别斯兰人质事件的反应，而是联邦制改革酝酿已久的重要步骤，别斯兰人质事件只不过是为普京提供了出台一系列政治体制改革措施的契机。与2000年的联邦制改革措施相比，这次是更涉及地方精英的切身利益，但并未像2000年那样受到联邦委员会和地方领导人的不满和强烈反对。
　　普京时期的联邦制改革具有一些显著的特点:
　　第一，普京彻底改变了叶利钦时期中央向地方领导人让步换取地方精英支持、保持国家统一和政局稳定的治国方略。他明确指出:"90年代初，为了讨好，中央给了地方许多东西。这是有意采取的政策，尽管也有部分被迫的成分，但它帮助俄罗斯领导人达到了当时的主要目的……然而，某些联邦主体政权很快就开始考验中央政权的牢固性，但立刻就得到了回应……地方自治机构也开始为自己要权限，这次主要是联邦主体的权限。现在，各级权力机构都染上这种毛病。根除这一恶性循环是我们神圣的共同义务 [14]。"普京的联邦制改革核心显然就是"削藩"--加强联邦中央的权力，将地方领导人的职权范围严格限定在管理当地地方事务上，并接受联邦中央的监督。同时，改变联邦委员会组成法，使联邦委员会朝着建成职业化的国家立法机构方向发展。
　　第二，对待议会上下两院--联邦委员会和国家杜马的态度与叶利钦时期明显不同。叶利钦是利用上院来制约下院，而普京则是团结、依靠下院，集中力量解决国家垂直权力体系方面的问题 以及上院本身存在的问题。这显然是由于俄罗斯政治力量对比发生了有利于总统和政府的变化，普京得到国家杜马中绝大多数议会党团的支持，可以着力解决联邦体制问题。叶利钦时期在中央与地方关系上的最大失误就是未建立和健全中央统一的协调机制，导致地方权力的肆意膨胀，中央政令下达不畅，难以形成全国统一的经济与法律空间。联邦中央多次推行的社会、经济改革计划均因地方贯彻不力而中途夭折。俄罗斯社会要求改变这种现状的呼声越来越高。普京推行的联邦体制改革得到社会广泛支持。国家杜马多数党团在整顿国家秩序方面与普京政府积极合作，这与叶利钦时期形成鲜明对照。
　　第三，在联邦制改革的步骤和方法上颇有章法，行动周密、措施得当，实现了原则性和灵活性的高度统一，取得显著的阶段性成果。与叶利钦时期联邦中央对地方事务放手不管或者确切些说是想管也缺少手段，特别是对地方精英一味迁就、放纵的做法不同，普京不再被"民主"束缚手脚，而以核心为总统集权的"可控民主"作为对包括联邦制在内的政治体制进行调整、改革的着眼点，以恢复并强化法律秩序的严肃性为目标，以行政权力为动力，通过法律手段实现?quot;削藩"。其具体内容是:（1）以总统令的方式宣布设置联邦区和任命驻联邦区全权代表，使联邦中央拥有了对地方当局进行控制的行政管理机制，成为普京管理国家和推行其他联邦制改革措施的直接保障。（2）将裁定地方领导人、地方议会违宪行为的权力收归联邦中央所有，建立了联邦中央约束地方精英的法律干预机制。（3）通过《联邦委员会组成原则修正法案》将地方领导人的影响力限制在处理地方事务上，削弱了地方精英干预、影响联邦中央的能力，同时使议会上院--联邦委员会成为真正意义上的立法机关。以上几方面的措施是普京在其第一个总统任期开始时的2000年推出的。（4）普京在其第二总统任期开始不久，以2004年9月别斯兰事件为契机推出了改变地方行政长官产生方式的改革措施，从而最终触及到中央与地方关系方面最核心的问题，事实上掌握了地方行政长官的任免权。而掌握了"地方大员"的任免权，也就为中央集权奠定了坚实的基础。
　　经过普京第一个总统任期内对俄罗斯联邦制的调整、改造，俄罗斯的联邦制已经发生明显的变化。"过去俄罗斯个别地区实际上不受俄联邦法律的制约，我们消除了这种绝对无法接受的局面。现在对于俄罗斯联邦的所有地区来说，俄罗斯宪法和联邦法律至高无上已成为生活的准则 [15]。"而普京第二总统任期推出的改变地方行政长官产生方式的改革措施，进一步强化了联邦中央对地方权力的控制，对地方精英形成强有力的威慑作用和实际影响力。
　　通过第二次车臣战争，沉重打击了车臣非法武装，在车臣经全民公决通过了维护联邦统一的车臣宪法，选举产生了车臣总统，在车臣境内恢复了法制。尽管车臣非法武装的活动仍然十分猖獗，恐怖袭击时有发生--2002年10月莫斯科轴承厂文化宫人质事件，2004年2月6日莫斯科地铁列车爆炸案，同年5月9日车臣总统卡德罗夫在车臣首府格罗兹尼遭炸弹袭击身亡，8月底莫斯科发生两架飞机空中连环爆炸和一起地铁站爆炸案，9月初北奥塞梯共和国别斯兰市第一学校人质事件等，尽管车臣问题的最终解决尚需时日，然而，毕竟阻止了车臣民族分裂主义势头，保持了国家的统一和领土完整。

三 联邦制改造方向--中央集权
前提下的中央与地方分权制度

　　普京的联邦制改革并不是没有争议的，2000年普京出台成立七个联邦区、任命总统驻联邦区全权代表以及修改联邦委员会组成原则等改革措施时，曾遭遇地方领导人和议会上院--联邦委员会的批评和抵制，自由派政党和政治家也对普京"破坏民主"、"违反联邦制原则"的做法表示不满。时任国家杜马议员的著名金融寡头鲍里斯·别列佐夫斯基于5月31日发表致普京总统的公开信[16]，对普京的联邦制改革措施品头论足、大加指责，随后于同年7月辞去国家杜马议员资格以 示抗议。普京执政以来包括联邦制改革在内的一系列调整、改革政策得到社会大多数的拥护和支持，却一直受到来自左翼共产党人和右翼自由派的批评，尽管这种批评在逐渐弱化。
　　普京联邦制改革的批评者们的主要观点还是围绕着自由民主原则、宪法原则和联邦制原则展开对普京政策调整的攻击。在他们看来，这些基本原则具体体现为:无论是平行权力体系还是垂直权力体系的三权分立;地方政权自行决定当地的具体事务;地方领导人经选举产生、代表当地选民的意志并对当地选民负责，"经选举产生的'坏的'领导人也优于自上而下任命的'好'的领导人，因为任命制在原则上是错误的" [17]。
　　显然，普京的联邦制改革的方向并不是加强所谓的民主，而是要实现管理，因此才一步步地改变了叶利钦时期建立起来的、积累了许多问题的联邦体制。
　　首先，"条约-宪法"式联邦形式作为从单一制国家向联邦制国家发展过渡时期的体制，到普京执政后随着一系列联邦制改造措施的实施，逐渐丧失了存在的必要性。2001～2002年大多数联邦条约已停止发挥效力。
其次，先是通过设立联邦区、派驻总统全权代表的方式协调或者说控制联邦主体，接着将地方行政长官的罢免权收归中央和总统，最后终于建立或者说恢复了（类似苏联时期那种）地方行政长官的任命制。
　　按照联邦制的传统定义，与单一制国家由中央政府掌握国家一切大权，而将一部分权力委托地方政府行使所不同，联邦制国家中央政府的权力是地方政府所让予并以宪法规定者为限，宪法未明确规定的以及未禁止各联邦主体行使之权力仍保留于各联邦主体 [18]。显而易见，经过普京改革的俄罗斯联邦制在很大程度上已经发生了质的变化，开始向着中央集权的方向发展。在这种中央集权背景下，权力的来源发生了变化，中央与地方分权制度的原则也发生了根本改变:不再是地方"需要多少权力，就可以拥有多少权力"，而是中央给地方多少权力，地方拿多少权力。可以预计的是，今后俄罗斯地方将在很大程度上听命于中央、受控于中央。如何掌握集权与分权的度，将是影响俄罗斯地方发展的关键所在。
　　普京的联邦制改革目的显然是强化国家政权，改变叶利钦时期政令不通、地方精英各行其是的状况，然而，"不能把В.普京的中央集权改革仅仅看作是对后叶利钦时期地方权力政治中特有的导致离心倾向加剧的俄罗斯国家体制危机状况的反应。它更多地具有进化性质，并首先符合俄罗斯资本主义发展的现阶段 [19]。"这首先表现在要为地方经济发展创造必要的条件，因为近几年来，随着俄罗斯私营经济成分的不断发展、壮大，"资本在地区间的转移活跃起来，开始了新的财产重新分配的浪潮，而寡头变成了真正全国规模的'玩家'。资本在地区间转移的活跃摧毁了被视为地方精英影响力基础的封闭的世袭的地区经济[20]。"这种状况预示着新一轮地方精英更替的过程将不可避免地以财富为依据，而普京在这时通过联邦制改革改变地方领导人产生方式显然用意深刻，符合他执政以来限制、打击寡头的一贯方针。
　　既然联邦制是一种管理体系，那么对于中央与地方关系来说最核心的还是中央精英与地方精英的关系问题，也就是干部政策问题。因为无论是中央集权还是地方分权，对生活在各地的普通老百姓来说并无多大意义，而对于地方精英 [21]来说则大不一样了，这关系到他们的切身利益。
　　随着苏联解体后俄罗斯十几年社会政治经济的发展、变化，俄罗斯地方精英也在逐渐"进化"。与以往包括地方精英在内的俄罗斯政治精英大多来自原苏共、共青团系统以及各级管理层，带有较明显的政治色彩相比，现在的政治精英的来源已经发生并还在发生着重大变化。
　　近几年来，随着俄罗斯社会经济的发展，出身于商界的政治精英大幅度增加?quot;在普京执政的前两年，在政治精英……的构成中来自商界的人的比重增长了6倍，达到11.3%，而1993年是1.6%" [22]。商界成功人士、企业家参与地方政治的主要途径是通过地方选举当选地方行政官员--现任州长中有9人以前曾在商界工作过[23]，或是当 选国家杜马议员或地方议会议员。无论是在联邦层面，还是在地方层面，经济界、商界人士政治影响力的增长对普京的联邦制改革将产生重要的影响。从普京执政以来俄罗斯政治领域内的诸多变化看，未来的地方分权将主要体现在经济方面，即给地方以更多的经济自主权，为地方经济发展创造更大的活动空间。而在政治方面，由于联邦中央特别是总统掌握了对地方立法的监督权，对地方行政长官的任免权而使得集权倾向更为突出。
　　此外，地域原则和民族原则相结合是俄罗斯联邦制重要特点之一，苏联和俄罗斯的历史经验教训促使当权者必须考虑逐步改变联邦主体的这种结构形式，从国家的长治久安、地方均衡发展、民族平等的角度看，这将是未来联邦关系改革的方向。其实，有关减少联邦主体的数量、组建大的联邦区甚至重新划分联邦主体的问题在俄罗斯已经争论了很多年，也曾提出过各种改革方案和建议，然而，改变联邦结构将直接面临着修宪问题，有相当的难度。普京执政以来在联邦制改革方面的成功将为未来调整、改变俄罗斯联邦结构问题创造条件。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（责任编辑 向祖文）

注释：

[1]B.B.克利马诺夫：《俄罗斯地方体制和地方发展》，莫斯科，《Едиториал УРСС》出版社2003年版，第50页。
[2]《俄罗斯联邦宪法》，见姜士林等主编《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，第825页。
[3]同上，第826页。
[4]第一个这样的条约是联邦中央1994年2月15日与鞑靼斯坦共和国签署的。1994年联邦中央共与3个联邦主体签署了分权条约，1995年与4个联邦主体，1996年与17个联邦主体，1997年与12个联邦主体，1998年与6个联邦主体分别签署了分权条约。1999年6月通过了《关于俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦主体国家权力机关划分管辖对象和职权的原则和程序》的联邦法律，并与其余46个联邦主体签署了分权条约。参见前引书《俄罗斯地方体制和地方发展》，第63页。
[5]俄罗斯联邦主体地方行政长官选举始于1991年，此后几经反复，到1996年下半年地方行政长官选举才全面展开。有关地方行政长官选举制的形成过程，参见潘德礼、许志新主编《俄罗斯十年：政治?经济?外交》，世界知识出版社2003年版，第139-146页。
[6][俄]《国家与法》1999年第4期。
[7][俄]弗拉基米尔?普京：《千年之交的俄罗斯》，载《普京文集》，中国社会科学出版社2002年中文版，第11页。
[8]http://www.primorsky.ru/administration.p-section-id=10
[9]前引书：《普京文集》，第10页。
[10]同上，第11页。
[11]同上，第90页。
[12]同上，第91
[13]2004年9月28日普京总统向国家杜马提交修改俄罗斯联邦主体领导人选举程序的法案。10月29日，俄罗斯国家杜马以365人赞成，64人反对，4人弃权的投票结果一读通过了该法案。法案规定，联邦总统应在联邦主体原领导人任期满前35天提出新的候选人。如果地方议会两次否定总统提出的候选人，总统可以解散地方议会。联邦主体最高领导人的任期不得超过5年。
[14]前引书：《普京文集》，第91页。
[15]2003年5月16日俄罗斯总统普京向俄罗斯联邦会议所作的国情咨文。
[16]参见《个人自由是民主社会的主要法规--国家杜马议员鲍里斯?别列佐夫斯基致俄罗斯联邦总统弗拉基米尔?普京的公开信》，载[俄]《生意人报》2000年5月31日。
[17]同上。
[18]参见《政治学辞典》，四川人民出版社1986年版，第574-575页。
[19]K.松里编辑：《弗拉基米尔?普京现象与俄罗斯地方：意外的胜利还是理所当然的胜利？》，莫斯科，《Материк》出版社2004年俄文版，第7页。
[20]同上。
[21]关于地方精英问题，参见О.В.加曼-戈卢特韦娜《俄罗斯地方精英：人员构成与进化趋势》，载[俄]《政治研究》2004年第2期、第3期。
[22]同上。
[23]同上。