内容摘要：　　近些年来，普京借反恐之机在国家权力体制改革方面出台了一系列重大举措，旨在加强国家权力的权威。由于俄罗斯在民族、宗教、经济、社会等方面一系列深层次的问题不是短期内能够解决的，同时国内外各种政治势力对俄改革的非议，都增加了普京借反恐进行国家权力体制改革的难度。

关键词：俄罗斯，反恐，国家权力体制改革

作者简介：

　　[内容提要] 近些年来，普京借反恐之机在国家权力体制改革方面出台了一系列重大举措，旨在加强国家权力的权威。由于俄罗斯在民族、宗教、经济、社会等方面一系列深层次的问题不是短期内能够解决的，同时国内外各种政治势力对俄改革的非议，都增加了普京借反恐进行国家权力体制改革的难度。

　　[关键词] 俄罗斯，反恐，国家权力体制改革

　　[作者] 中国现代国际关系研究院研究员。

　　[中图分类号] D73 [文献标识码] A [文章编号] 1006-6241(2005)02-0037-04

　　普京任总统后的头几年，采取了一系列加强国家政权的强硬措施：实施行政改革，打击官僚主义， 限制地方势力，控制自由媒体，制服寡头大亨等。这些措施虽取得了一定成效，但“不足以克服上个时代的惯性”。在反恐斗争中，普京通过对别斯兰人质事件的“观察和思索”认识到，俄目前的国家权力体制不适应社会发展水平，特别是不能应对突发的紧急事件。对此，普京出于反恐和国家长治久安的需要，把当前的反恐斗争视为“建立俄罗斯新政治模式的最佳时机”。[1]

一、国家权力体制改革的主要举措

　　普京在2004年9月14日政府扩大会议上说：“国家团结和统一是战胜恐怖主义的重要条件”，“中央政府与联邦各主体所在的地方政府”应该按 一个完整的、相互依存的整体来运作”。俄《独立报》指出，俄国家权力体制“新一轮改革计划”的核心任务就是，“巩固国家统一和建立危机应对管理体系”。[2]

　　（一）建立从中央到地方的垂直领导体系，遏制地方分离主义

　　普京在第一任初期也曾实施过加强垂直领导的措施：如在全俄建立7大联邦区，每个大区辖若干联邦主体，大区的总统全权代表由总统直接任命；改革联邦委员会（议会上院）的组成原则，地方的行政和立法机构各选派一名代表参加联邦委员会，地方行政长官和议长不再兼任上院议员；整顿联邦宪法秩序和纪律，统一全国的法律。但一些地 方的行政和立法首脑仍可以民选和维护选民利益为借口，屏蔽一方，搞分离主义。据报道，目前仍有一些联邦主体的行动“游离于联邦中央”之外，如鞑靼斯坦共和国、克拉斯诺达尔边疆区和达吉斯坦共和国“独自与外国签订国际条约，并组建安全力量”；雅库特共和国把英语作为正式用语；卡累利阿和北奥塞梯共和国等主体还制定了有权宣布紧急状态的法律。普京在一次国情咨文讲话中曾承认，中央与联邦主体签署的权力划分协议只是“停留在纸面上”，在42个签署这种协议的联邦主体中，有28个主体已“废除”了这种协议。

　　普京此次提出的改革构想是，俄联邦各主体的行政长官应由国家元首提名，并由地方的立法会议选举产生；与此同时，各联邦主体负责人也应对下辖的自治政府的组成施加更大的影响。普京还提出，在加强垂直行政体系的同时，也应强化垂直立法体系：即国家杜马选举实行比例选举制；成立几个全国性的、有广泛群众基础的政党，国家杜马和地方议会的议员将只按政党名单来选举，单席位选区和相应的无党派的自荐候选人将不复存在。俄媒体认为，新的立法机构的组成将确保亲普京的政权党“统一俄罗斯”在全国上下的立法机构中占主导地位（目前该党在国家杜马中占37%的议席）。普京构想的垂直领导体系实质上加强了国家的“单一制”和政府机制的一致性，可以防止“地方首脑把自己的意志强加给国家权力机关”，“避免民族头目和胆大妄为的寡头对联邦权力机关的讹诈”，“确保自上而下的各级政府采取统一行动”。[3]

　　（二）严惩民族分裂主义和宗教极端主义，维护国家统一

　　2004年8月底至9月初，俄连续发生4次恐怖袭击事件，特别是9月1日发生在北奥塞梯共和国的别斯兰人质事件导致331人遇难，700多人受伤，后果惨重。此次恐怖活动是俄罗斯民族分裂主义和宗教极端主义势力所为，这两股势力已成为影响俄国家统一和领土完整的严重祸患。

　　俄罗斯的民族矛盾由来已久。从16世纪中期至20世纪初，沙皇俄国历经370多年的扩张兼并，才逐步建立一个横跨欧亚两洲的俄罗斯帝国。沙俄推行残酷的民族压迫政策，把俄国变成“各族人民的监狱”。列宁逝世后，苏联推行大俄罗斯沙文主义的民族政策，又加深了少数民族对俄罗斯族的不满情绪。苏联解体后，有14个民族宣布建立独立国家。在俄罗斯联邦内部，一些民族闹分离和独立的斗争也此起彼伏。普京执政后为加强中央权力，维护国家统一，对地方和少数民族地区实行弹压政 策，表面上看，少数民族地区分离和独立的倾向比过去有所缓和，但这种倾向仍无处不在。特别是北高加索地区，民族矛盾尤为尖锐复杂。车臣反政府武装仍在疯狂挣扎；北奥塞梯人和印古什人的关系剑拔弩张；在卡拉恰伊-契尔克斯共和国，民族间的争斗一直不断；在达吉斯坦共和国，恐怖活动频频发生，犯罪率居高不下，阿瓦尔人与达尔金人的冲突一触即发。车臣、印古什等民族的恐怖分子选择北高加索北奥塞梯共和国制造恐怖袭击事件，其目的就是在民族纷争、局势脆弱的地区散布民族仇恨，挑起新一轮民族分裂活动，进而削弱俄罗斯。

　　俄罗斯宗教极端势力的根子源于国外。俄罗斯联邦信伊斯兰教的居民约1800万人，主要居住在俄中部伏尔加河流域和南部高加索地区。历史上，俄罗斯的伊斯兰教属正统的温和派，能与东正教一直和睦共处，从而维持了俄罗斯国家的稳定。但上世纪80年代后期，伊斯兰极端势力开始向世界穆斯林地区渗透和扩张，一批西亚和阿拉伯国家的穆斯林传教士纷纷来到北高加索车臣等共和国，积极宣传伊斯兰教极端派瓦哈比派教义（即原教旨主义），大力发展瓦哈比教派力量。此后，这股极端势力不断蔓延，逐渐成为在北高加索地区制造社会动荡和恐怖活动的祸害。在第一次车臣战争（1994-1996年）中，伊斯兰极端派思想为车臣分裂势力“争取民族独立的斗争”提供了“政治和宗教的依据”。1996年8月，俄车签订“哈萨维尤尔协定”后，车臣分裂势力在协议的掩护下，加紧推行宗教极端主义，把瓦哈比主义作为建设伊斯兰国家“统一的意识形态”。

　　第二次车臣战争爆发前后，他们又多次进行恐怖活动，仅1999年就制造了至少15起恐怖事件，造成338人死亡，550多人受伤。[4]2004年9月1日别斯兰人质事件也是车臣民族分裂势力和内外伊斯兰极端势力所为。

　　别斯兰人质事件后，俄当局表示，强力部门要 强化对车非法武装的围剿，不排除对俄内外的恐怖分子进行先发制人的打击。普京提出要在北高加索建立“特别委员会”。普京的亲信、政府办公厅主任科扎克将接替雅科夫列夫任俄总统驻南部联邦区全权代表，并兼任北高加索地区联邦特别委员会主席，全权处理与北高加索地区纷争有关的事件。普京还表示，要加快发展北高加索地区的经济，恢复民族事务部，搞好民族团结，维护民族和宗教和谐共处。

　　（三）提高各级国家权力机关施政效率，有效应对突发事件

　　别斯兰人质事件暴露出俄中央和地方的一些政权机构施政效率低，反恐不力，尤其是安全体系 存在“软肋”。苏联解体后，国家安全体系也随之瓦解。俄独立13年来，国家安全体系虽进行了重组和改革，但收效甚微。据俄媒体披露，俄罗斯安全体系的“软肋”主要表现在：1.人员素质差，不专业，常常是因为得宠于领导而进入安全部门；工作人员借职务之便收受贿赂；一些军警弃军从商，甚至与恐怖分子合作，经营地下军火买卖；驻车臣军队军心涣散，酗酒成风，影响执行军务，并导致发生意外事故。2.强力部门不协调一致，反恐效率低。普京坦言，俄对国内外恐怖袭击的危险性“估计不足”，“毫无准备”，不能做出“应有的反应”。2004年6月21日，面对恐怖分子袭击印古什共和国政府机构，该共和国内卫部队长时间按兵不动，只有保卫部门的警察孤军作战，致使伤亡惨重。同月，车臣非法武装头目马斯哈多夫曾扬言，要把恐怖战争扩大到全俄罗斯，而俄安全部门却熟视无睹，以至恐怖分子轻易地用卡车把枪支弹药运进别斯兰体育场。3.腐败盛行。俄国家杜马议员、联邦安全局退役上校古德科夫说：行贿可以通过关卡，得到所需要的文件，得到汽车，腐败搞垮了警察，对反恐产生了可怕的影响。俄总检察长乌斯季诺夫说，由于恐怖分子向航空公司工作人员行贿5000卢布，车臣两名女性自杀爆 炸者才得以登机，造成两起空难。[5]

　　因此，普京特别强调要对强力部门进行改革，“建立一个更为有效的安全体系”，“使护法机关在面临新威胁时，能够针对其严重程度及其规模采取有效的行动”。[6]

　　（四）全民动员，参与维护社会治安的管理

　　普京提出，要成立社会院，使之成为“对话的平台”，成为群众评价国家重大决议的场所。普京还支持“成立维护社会治安的自发性团体”，认为这种组织“不仅在搜集情报(获取居民举报犯罪信息等方面有所帮助，还能成为打击犯罪与反恐的有效力量”。[7]据报道，目前俄罗斯公众已奋起反恐。以演员 利瓦诺夫为首的一批人倡议成立全俄“俄罗斯—反恐”社会运动。

　　该运动拟将社会监督扩展到公共场所和公共交通方面，并倡仪成立“人民纠察队”，纠察队员有权免费乘坐公共交通工具，有权检查可疑人员的证件。该运动还将“负责监督地方的其他社会团体”，并向当局“报告团体中的违法现象”。

二、改革的难题和阻力

　　1999年底俄政府出兵车臣本想速战速决，彻底割掉车臣分裂主义的毒瘤，维护国家的领土完整和统一。别斯兰人质事件使俄当局认识到，车臣战争不但没有速决，反而使俄罗斯陷入了反恐战争的泥潭；同时又进一步醒悟到，除了“用所有合法方式” 维护俄罗斯的统一外，“更重要的是实现行政管理的统一”。[8]普京计划出台的国家权力体制改革举措，就是想从深层次上解决这一问题。普京提出的改革构想会得到大多数俄罗斯人的赞同和支持，但难以从根本上解决俄罗斯面临的民族矛盾和恐怖主义有关的一些难题，而且改革本身也会遇到一定阻力。

　　（一）俄车民族纠纷短期内难以了结。车臣同俄罗斯有近三个世纪的积怨。1772年沙俄南征过程中入侵车臣，1859年沙俄又历经近半个世纪的高加索战争，才把车臣并入帝国版图。1944年苏联政府以车臣人同德国法西斯合作、“集体背叛”为由，把车臣整个民族迫迁到中亚和哈萨克斯坦。据有关资料称，在迫迁过程中，有1.5万人被枪决，3万人被“劳改”，5万人被“劳教”，10万人死于“西伯利亚建设”。1957年车臣人被恢复名誉，并允许返回家园，但他们的故乡已被俄罗斯人、乌克兰人、北奥塞梯人、达吉斯坦人等民族占据。1994年和1999年，俄两次出兵车臣，导致车臣人死伤数万、难民数十万，在车臣人心中埋下了新的仇恨的种子。车臣反政府武装多年来以民族仇、宗教恨向车臣年青一代灌输仇俄教育，致使上千上万的青年男女成了前赴后继的“复仇者”。

　　（二）车臣非法武装已由地方叛乱发展成为国际恐怖主义链中的一环。车臣非法武装经过两次战争的沉重打击，元气大伤，俄联邦政府积极推进车臣政治重建进程使反政府武装在车臣民众中的支持率不断下降，逐渐陷于孤立。所剩下的为数不多的反政府武装无力与政府军对抗，于是逐渐建立起一个纵横交错且很隐蔽的“恐怖网络”，伺机进行恐怖袭击。加入这个网络的除北高加索和其他一些共和国的反政府武装人员外，还有来自一些阿拉伯国家的恐怖团伙。车臣恐怖分子基于形势的变化，已放弃了游击战，改而采取谋杀、自杀袭击、劫持人质 等恐怖手段。俄罗斯安全局负责人2004年10月29日在莫斯科说，超过80名自杀式袭击者已经完成了在境外接受的恐怖培训，他们正准备返回俄罗斯发动针对俄罗斯民众的恐怖袭击。车臣恐怖分子的活动表明，车臣已成为国际恐怖主义的一个策源地。

　　车臣恐怖组织还同国际恐怖组织相勾联。近年来，国际恐怖势力加紧向高加索地区渗透，为当地的恐怖组织提供活动经费和武器，企图使该地区成为国际伊斯兰极端势力和恐怖组织的又一个基地。世界伊斯兰极端势力同车臣反政府武装整合一起，其目的是把俄罗斯挤出高加索，建立大伊斯兰共和国。这种情况表明，俄罗斯不仅要对付车臣恐怖分子，而且还要对付同民族分裂主义和宗教极端主义融为一体的国际恐怖分子。普京指出，俄罗斯面临的“并非单个的恐怖袭击，而是多股恐怖分子的渗透”；“面临的是反俄的国际恐怖势力的直接武装干涉”。[9]这显然增加了俄反恐的难度。

　　（三）普京所构想的旨在反恐的行政改革措施受到国内一些势力的异议和反对。普京说，反恐需要“动员整个国家”，“团结民众”。但俄罗斯的现实情况并非如此，国内一部分有相当影响的政治力量、社会媒体和地方势力对俄当局的车臣政策颇有微词，对普京出台的旨在反恐的行政改革举措持批 评意见，有的甚至强烈反对。一些政治力量历来主张政治解决车臣问题，现在仍主张当局应与车臣非法武装头目谈判，最终政治解决车臣问题。“右翼力量联盟”领导人认为，俄发生的一系列悲剧事件是“车臣战争的直接后果”，“应当通过全民大辩论来决定在车臣问题上的战略”。“亚博卢”集团领导人认为，“连环恐怖事件证明，国家存在制度问题”，要求“与总统就安全问题、车臣和整个高加索政治进行直接公开的对话”。“祖国”和俄共等左翼政党把恐怖袭击归结为国内“政权危机”，要求解散政府和杜马，“彻底变更政权”。[10]

　　俄一些政治家对普京提出的激进改革表示异议。杜马俄共议员列舒利斯基认为，普京借口反恐，提出任命行政长官的新办法，杜马选举实行比例选举制，与反恐风马牛不相及。因杰姆基金会副主席、宪法专家克拉斯诺夫认为，普京提出的改革措施“违背了联邦制”，“包含着违宪的成分”；“恐怖组织是灵活多变的”，“在僵硬的垂直权力体系下，国家就像患了神经根炎，无法屈伸自如”。国家战略研究所所长别尔科夫斯基认为，总统的建议“会使政权机器瘫痪”，因为克里姆林宫任命的行政长官“难以指挥人民”，难以应对克里姆林宫料想不到的各种 “挑战，如恐怖威胁”；在目前形势下，“从联邦制向极权制过渡，无疑是政治自杀”。[11]这些政治歧见意味着，普京的改革措施在实施过程中有可能引发国内政治力量新一轮对抗，引起政局动荡。这势必会牵制国家的改革发展和反恐斗争。

　　除上述阻力外，俄还面临其他一些反恐难处。如车臣重建工作难度很大，特别是经济恢复进展不力，社会局势混乱。此外，美国和西方一些国家出于自己的目的，对反恐采取双重标准，不承认车臣“温和派”是恐怖组织，指责俄反恐是“侵犯人权”，有的甚至为非法武装头目提供政治避难，这一切都增加了俄反恐的难度。

　　注：

　　[1]俄《消息报》2004年9月14日。

　　[2]俄《消息报》2004年9月14日。

　　[3]俄《新闻时报》2004年9月14日。

　　[4]《全球民族问题大聚焦》，第56页，时事出版社，2001年。

　　[5]俄塔社2004年9月15日。

　　[6]俄新社2004年9月4日。

　　[7]俄新社2004年9月4日。

　　[8]俄《消息报》2004年9月14日。

　　[9]俄新社2004年9月4日。

　　[10]俄《独立报》2004年9月8日。

　　[11]莫斯科《新闻时报》2004年9月14日。

　　（本文完稿于2004年11月5日）