内容摘要： 俄罗斯联邦现任政府的机构改革，是指2004年3月上任的弗拉德科夫政府的机构改革。弗拉德科夫政府的机构改革，是普京总统咨文要求在2003～2004年内实施的行政体制改革，是俄罗斯联邦转型期行政体制改革的重要组成部分。它包括以下内容:联邦政府机构的改革，联邦部、局内部机构的改革，联邦政府协调和咨询机关的改革，联邦

关键词：俄罗斯联邦，联邦政府，弗拉德科夫，机构改革

作者简介：

       【内容提要】 俄罗斯联邦现任政府的机构改革，是指2004年3月上任的弗拉德科夫政府的机构改革。弗拉德科夫政府的机构改革，是普京总统咨文要求在2003～2004年内实施的行政体制改革，是俄罗斯联邦转型期行政体制改革的重要组成部分。它包括以下内容:联邦政府机构的改革，联邦部、局内部机构的改革，联邦政府协调和咨询机关的改革，联邦部、局区域性机关的改革以及联邦政府机关的改革等。本文拟对俄罗斯联邦现任政府机构改革的原因、内容和特点进行分析和探讨。
　　【关键词】 俄罗斯联邦 联邦政府 弗拉德科夫 机构改革
　　【作者简介】 刘向文，1943年生，郑州大学法学院教授、法学博士，郑州大学宪法与行政法研究中心主任。（郑州 450052）

　　从上个世纪70年代末80年代初开始，英、美、日等许多发达国家都卷入到了行政体制改革的浪潮中。作为转型期国家的俄罗斯联邦也不例外。它从上个世纪90年代开始，并在本世纪初普京就任总统以来大力推行了行政体制改革。俄转型期行政体制改革的一个重要内容，是联邦政府的机构改革。本文拟对俄罗斯联邦现任政府机构改革（以下简称弗拉德科夫政府的机构改革）的原因、主要内容和特点进行分析和探讨，以期为我国转型期的政府机构改革提供一种可以参考的范式和理论上的支持。

一 弗拉德科夫政府机构改革的原因

　　（一）实现俄战略目标。 2003年5月15日，普京在俄议会两院联席会议上发表了2003年度总统咨文 [1]。在总统咨文中，普京勾画了俄战略目标。他说，"在不远的将来，要让俄罗斯在世界上真正强大的、经济上先进的和有影响的国家中牢牢地占有一席之地"。具体地说，在政治领域，"俄罗斯应当是并将是具有发达市民社会和稳定民主的国家。俄罗斯将充分保障人权，保障公民权利和政治权利";在经济领域，"俄罗斯应当是并将是具备竞争能力的市场经济国家，财产权得到可靠保障的国家，经济方面的自由允许人们诚实工作、挣钱的国家。挣钱无需担惊受怕，而且不受限制";在国防领域，"俄罗斯将是一个具备强大的、现代化的、装备优良的快速反应武装力量的国家。这个国家拥有时刻准备保卫俄罗斯及其盟友，时刻准备保卫国家利益和公民利益的军队。"
　　目前，俄罗斯要想实现上述战略目标，还面临不少的困难和问题。普京在总统咨文中指出，对俄罗斯来说，"最严重的危险是人口下降、经济虚弱和国家机关效率低下"。关于国家机关效率低下的表现，普京总统列举3点:一是官僚们只想着以权谋私。普京指出，"俄罗斯的官僚们根本没有拟定和实现国家现实生活所急需决议的思想准备。相反，他们很会运用自己的职权捞取所谓的'行政年金'。"二是国家机关拥有过多的权限，不利于市场经济的发展。普京指出，"我们的官僚们知道，今天他们还拥有众多的权限。但是，他们手中的大量权限仍然与权力机关的性质不相符合。"三是国家机关人浮于事，现代管理人才奇缺。普京在总统咨文中指出，"尽管我们有大批官员，但是干部严重短缺。在各级权力机关，各种权力分支体系里，干部都严重短缺。我们缺少现代管理人才，缺少高效率的人。上述背景决定了我们要进行行政体制改革，这场行政体制改革对我们国家来说是生命攸关的。"
        俄转型期的行政体制改革有两大内容:（1）压缩国家职能。普京在总统咨文中指出:"我认为，不应当说服官僚们减小自己的胃口，而应当命令他们限制自己的胃口。应当彻底压缩国家职能"。"压缩国家职能，应当在政府委员会正要结束的摸清职能工作的基础上进行"。"压缩国家职能，应当与做出关于各级权力机关的权限划分、保障各级权力机关财政独立的决议结合起来进行"。（2）完善行政诉讼程序和司法机关。普京在总统咨文中指出，"同时，应当通过完善行政诉讼程序和司法机关，建立起真正有效地解决公民和国家之间纠纷的机制"。这就是说，俄转型期的行政体制改革第一阶段的工作，是进行联邦政府机构的改革;第二阶段的工作，是组建行政法院体系，规范国家公务员的行为和法律责任，完善国家和公民之间纠纷的解决机制，逐步实现依法行政。
　　（二）加速联邦政府机构改革的进程。 至于联邦政府机构在2003～2004年期间的改革措施，普京总统在2003年7月签署的总统令中做出了3个方面的规定。（1）在经济领域，限制国家机关对经营活动主体所实施经济活动的干预。其中包括终止过多的国家调整，发展经济领域的自我调整组织体系。（2）在政治领域，完成联邦执行权力机关和联邦主体执行权力机关划分权限的工作，使联邦执行权力机关区域性机关的工作活跃起来。（3）对联邦政府提出的要求是，取消各种联邦执行权力机关的重叠职能和权限，从组织上划分经济活动的调整、监督和检查职能，国家财产的管理职能，由国家机构向公民、法人提供服务的职能。
2004年2月24日以前在任的卡西亚诺夫政府，一再拖延普京总统要求进行的行政体制改革措施 [2]。为了不再拖延联邦政府机构改革的进程，争取在第四届总统任期内实现俄战略目标，普京总统于2004年2月24日，即3月14日总统选举日前20天，签署命令决定卡西亚诺夫政府辞职。 联邦政府机构改革的任务，就落在了新一届联邦政府--弗拉德科夫政府的肩上。

二 弗拉德科夫政府机构改革的主要内容

　　2004年弗拉德科夫政府机构改革的实践表明，这一改革包括联邦政府机构的改革，联邦部、局内部机构的改革，联邦政府协调和咨询机关的改革，联邦部、局区域性机关的改革，联邦政府机关 [3]的改革等内容。
　　（一）联邦政府机构的改革。 俄现行宪法规定，总统在政府辞职后的两周内，向国家杜马提出俄政府总理人选，国家杜马在一周内审议该政府总理人选并做出相应决定。2004年2月24日，依照宪法的上述规定，普京总统宣布卡西亚诺夫政府辞职。3月1日，普京在俄宪法规定的期限内，向国家杜马提出了弗拉德科夫政府总理人选。3月5日，国家杜马以352票赞成、58票反对、24票弃权同意普京提出的弗拉德科夫总理人选 [4]。
　　依照俄现行宪法的规定，俄政府由俄政府总理、政府副总理和联邦部长组成。这一规定杜绝了把国家委员会主席列入政府组成人员的可能性。同时，俄现行宪法还规定，改革联邦政府机构的建议权属于每届俄政府总理，而联邦政府机构改革的批准权属于俄总统。2004年3月4日，普京总统和弗拉德科夫商讨了联邦政府机构的改革问题。3月9日，普京总统签署了第314号《关于联邦执行权力机关体系和联邦执行权力机关结构的命令》 [5]。按照上述总统令的规定，弗拉德科夫政府的组成人员共计17人。其中，联邦政府总理1人、副总理1人，联邦部长15人（包括部长级政府机关领导人1人）。这就是说，与上一届卡西亚诺夫政府相比，弗拉德科夫政府精简了11个联邦部。
　　2004年5月7日，普京正式就任俄罗斯第四届总统。同日，普京签署弗拉德科夫政府在新政府组成前辞职的总统令，并向国家杜马提交了弗拉德科夫的新任政府总理人选。5月11日，国家杜马以356票赞成、72票反对、8票弃权批准了新任政府总理人选。5月20日，普京总统签署了第649号《关于联邦执行权力机关体系和联邦执行权力机关结构的命令》。按照该总统令的规定，弗拉德科夫政府的机构稍作变动。例如，增设了信息技术工艺流程和通讯部，增设了联邦税率和费率局、大地测量和绘图局、联邦水文气象和环境监测局、联邦国家统计局、联邦宇航局以及联邦生态监督、技术工艺监督和核能监督局，改组了一些联邦部下辖的联邦局、联邦监督局。2004年9月，普京签署总统令，在弗拉德科夫政府中增设了俄各地区发展部。2004年11月，普京又签署总统令，将弗拉德科夫政府中卫生保健和社会发展部下辖的联邦体育运动旅游局一分为二，设立了联邦体育运动局和联邦旅游局。
经过上述两次政府机构改革，弗拉德科夫政府的组成人员共计19人。其中，包括联邦政府总理1人、副总理1人、联邦部长17人（16个部长、1个部长级政府机关领导人）。除上述联邦部之外，弗拉德科夫政府还下辖15个独立的联邦局。
　　弗拉德科夫政府下辖的16个部 [6]分别是:联邦内务部* ，联邦民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部* ，联邦外交部* ，联邦国防部* ，联邦司法部* ，联邦卫生保健和社会发展部，联邦文化和大众思想交流工具部，联邦教育和科学部，联邦自然资源部，联邦工业和动力部，联邦农业部，联邦运输部，联邦信息技术工艺和通讯部，联邦财政部，联邦经济发展和贸易部及联邦各地区发展部。
　　弗拉德科夫政府直属的15个联邦局 [7] 分别是:联邦国家机要通讯局* ，联邦对外情报局* ，联邦安全局* ，联邦麻醉品和精神药物流通监督局* ，联邦警卫局* ，联邦总统专门规划局* ，联邦总统事务局* ，联邦反垄断局，联邦税率和费率局，联邦水文气象和环境监测局，联邦国家统计 局，联邦金融市场局，联邦生态、技术工艺和原子能监督局，联邦原子能局及联邦宇航局。
　　（二）联邦部、局内部机构的改革。 俄政府行政体制改革的具体设计者、时任俄政府机关领导人的季米特里·科扎克指出，行政体制改革的基本目的是使俄政府以及各联邦部、局提高工作效率 [8]。为了达到这一目的，俄罗斯首先对政府层面的机构进行改革，然后对各联邦部和联邦局的内部机构进行改革。
　　俄政府各联邦部和联邦局内部机构的改革，大致上分两个阶段进行。首先进行改革的，是由俄政府直接领导的联邦部和联邦局，即被称为民事部门的那些联邦部和联邦局。然后进行改革的才是由俄总统直接领导的、被称为"强力部门"和"护法部门"的那些联邦部和联邦局。
　　1.民事部门的改革与实践
　　由俄政府直接领导的联邦部和联邦局，在2004年一年里主要采取了下述4项改革措施:（1）清除各联邦部内的多余环节，其中包括清除多余的副职。2004年5月以前，俄政府直接领导9个联邦部 [9]。它们分别是:卫生保健和社会发展部，文化和大众思想交流工具部，教育和科学部，自然资源部，工业和动力部，农业部，运输部，财政部，经济发展和贸易部。上述9个联邦部的副部长人数当时为250人。2004年5月改革后，它们的副部长人数减少为18人。上述9个联邦部内的司局长人数，也由原来的250人减少为现在的100人。在每个司局里，副司局长的人数也只剩下2人 [10]。（2）提高各联邦局长的地位。联邦局，包括俄政府直属的联邦局和各联邦部下辖的联邦局。各局共有局长46人、副局长123人。在联邦政府的机构改革中，俄政府决定提高局长们的地位。局长地位提高的主要标志，是这些局长的地位要高于过去的副部长。例如，现在的联邦局是职责明确，实施垂直领导，并分享规范制定职能、规范适用职能和监督职能的体系。上述169名局长和副局长负责拟定政策和准备文件，同时又是执行所通过决议的主要负责人。而各部的两名副部长仅是其主管部门工作的协调人。（3）规定每个司局在编人员的起始人数。每个司局在编人员的起始人数为50人。至于每个司局在编人员的准确人数，由各司局长个人根据提高工作效率的需要来确定。但是，每个司局的在编人数一般为80～100人。（4）提高政府工作人员的工资。俄政府组成人员已商定了政府各类工作人员工资的大概参数，留待财政部具体拟定工资标准。目前，笔者已经查阅到了官员们提薪的具体数字（详见强力部门和护法部门的改革与实践）。
　　2.强力部门和护法部门的改革与实践
　　2004年4月19日，普京总统[11] 主持俄政府会议，首次讨论了政府强力部门和护法部门的改革。7月9日，普京分别签署了关于改组联邦安全局，民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部，外交部的总统令。7月19日，普京又签署了关于改组内务部的总统令。这些总统令精简了4部的编制，扩大了4部领导人的权限 [12]。（1）联邦安全局的改革与实践。2004年7月11日，普京签署了改组联邦安全局的总统令。依照该总统令的规定，联邦安全局是与新的民主形式相适应的新的国家特工机关。联邦安全局活动的宗旨是保护国家和公民的安全。其活动的原则是维护法律原则、非党原则、为整个国家的利益服务原则。依照该总统令的规定，联邦安全局的副局长由原来的12人（包括3名第一副局长）减少到现在的5人（包括1名第一副局长、1名第一副局长兼联邦安全局边防局局长）。总统令规定，联邦安全局的局长、第一副局长和副局长与其他联邦部的部长、第一副部长和副部长平级。总统令还扩大了联邦安全局及其局长的权限。例如，联邦安全局直接参加了上述总统令的准备工作，而且该总统令实际上采纳了联邦安全局领导人的所有建议。联邦安全局局长在通 过决议方面的权限也扩大了。例如，局长个人有权批准联邦安全局局务会议的人数和组成人员。联邦安全局局长还可以给予副局长们补充授权，以使他们对本局的其他机关拥有管理职能。现在，联邦安全局的副局长们在与政府其他联邦部和联邦局的相互关系中，在与立法权、司法权的相互关系中，拥有了更多的代表权限。与此相联系，联邦安全局各位领导人对其主管工作的状况将承担更大的责任。从联邦安全局的内部结构来看，改组后的联邦安全局撤销了此前一直存在的各直属司，实行联邦安全局的各直属局、司局、处三级体系。根据总统令拟定的各种组织工作的决议，大大提高了联邦安全局的工作效率，使其能与当代的复杂形势相适应，以便其能对安全威胁做出快速反应。根据总统令通过的各种决议，更明确地规定了联邦安全局各种结构性分支机构的权限与责任，简化了操作规程，加快了军事公务活动进程中准备、协商和批准管理决议的程序。（2）民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部的改革与实践。2004年7月11日，普京签署了关于改组民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部的总统令。依照该总统令的规定，民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部的副部长人数由原来的10人减少到现在的3人（包括1名第一副部长）。此外，民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部还设有两个副部长级的俄主任军事鉴定人、俄消防监督领域的主任国家鉴定人。依照总统令批准的民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部条例的规定，该部下设的司局由原来的24个减少到现在的20个。20个司局中，包括在本部各基本工作领域设立的10个司、8个局、两个直属处。与过去一样，改组后的民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部仍然对民防领域、消防领域和水域安全领域任务完成情况履行监督，并保护居民和各区域免受各种紧急情况的侵害。民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部中央管理机关的工作人员人数，由原来的1039人减少到现在的825人。其中，还包括国家消防局局机关的140人和民防部队的250名军人。至于民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部所属各级区域性机关的工作人员人数，被规定为26900人。上述改组使民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部的中央管理机关和地方管理机关最佳化，消除了重叠职能。上述改组使民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部成为一个统一的垂直领导体系，该部各级区域性机关的法律地位明显改变。结构精简了，该部工作人员的工资也相应地提高了。该部第一副部长尤里·沃罗毕耶夫指出，改组前部中央管理机关工作人员的月平均工资为8000卢布左右，改组后部中央管理机关工作人员的月平均工资为17000卢布。（3）内务部的改革与实践。2004年7月19日，普京签署了关于改组俄内务部的总统令。依照总统令的规定，内务部的副部长人数由原来的12人（包括副部长级秘书1人）减少为现在的3人（包括第一副部长阿列克赛德尔·切卡林上将）。改组后，部中央机关编制人员的最高限额为2970人，比改组前减少20%。精简的都是辅助性分支机构。依照上述总统令的规定，内务部中央机关实行司、局、处三级体系。内务部在改组之前，设立各总局、侦查委员会和内务部队。改组之后，内务部内取消各总局的建制而代之以设立15个司，同时保留侦查委员会和内务部队总司令部的建制。依照总统令的规定，改组后的内务部将扩大部长及其他领导人的权限。例如，部长个人可以决定，谁在某个司里工作，工作的职责范围是什么。与此相联系，部长及其他领导人的个人责任也加大了 [13]。2004年7月19日，普京签署了关于改组联邦移民局的总统令。依照该总统令的规定，联邦移民局的法律地位由俄政府直属局改变为俄内务部下辖的一个联邦局。联邦移民局设立副局长5人，其中包括1名第一副局长。联邦移民局实行局、处二级体系，局一级机构13个。联邦移民局及其各级区域性机关工作人员共18090人，其中包括内务机关工作人员12289人，联邦国家公务员3104人，工作人员2697人。联邦移民局中央机关编制人员的最高限额为398人，其中包括内务机关工作人员159人。（4）司法部的改革与实践。2004年4月1日，俄司法部长尤里·恰伊卡向普京总统汇报了司法部的改组情况。司法部设副部长两人。司 法部中央机关的司局由原来的26个减少到现在的9个，其中包括联邦刑罚执行局、联邦司法警察局和联邦登记局。司法部中央机关编制人员的最高限额也从原来的1700人减少到现在的506人，工作人员精简了2/3。司法部区域性机关的改革，主要是编制方面的改革。登记不动产的权限，仍然属于司法部的联邦登记局。
　　（三）联邦政府协调和咨询机关的改革。 为了就全国性的国家管理问题提出建议，为了履行俄政府的个别委托，或者为了拟定俄政府决议草案和审议就这些草案产生的分歧意见，俄政府通常成立自己的协调和咨询机关。这些协调和咨询机关，分别被称为政府委员会、跨部门委员会、委员会或会议。每一个协调和咨询机关的组成人员为20～30人。他们分别由俄政府总理、副总理、联邦部长领导。在上一届卡西亚诺夫政府的后期，曾成立了146个协调和咨询机关以及其他机构。弗拉德科夫政府上任后，大力精简了政府的协调和咨询机关。依照2004年4月16日俄政府通过的第215号决议，俄政府撤销了上述146个协调和咨询机关，决定成立15个政府协调和咨询机关。它们分别是:由俄政府总理弗拉德科夫担任主席的俄政府军事工业问题委员会，政府反知识产权领域违法行为委员会，俄政府直属海事委员会，俄政府直属商品竞争能力和企业家活动会议，政府经济集约化问题委员会，俄政府世界贸易组织问题和俄与经济合作发展组织协调行动问题委员会，联邦反恐怖活动委员会，俄运输系统综合发展问题政府委员会;由俄政府副总理阿·朱科夫担任主席的俄政府立法草案工作委员会;俄政府直属国际人道主义和技术援助问题委员会;由时任俄政府机关领导人的季·科扎克担任主席的政府行政改革委员会;由俄外交部长斯·拉夫罗夫担任主席的俄国际教育、科学、文化组织事务方面的委员会;由俄文化和大众思想交流工具部部长阿·索科洛夫担任主席的俄政府直属宗教联合组织问题委员会;由俄农业部长阿·格尔捷耶夫担任主席的俄政府农工渔综合体问题委员会 [14];由俄经济发展和贸易部长盖·格列夫担任主席的政府提高预算经费效率委员会。
　　（四）各联邦部、局区域性机关的改革。 俄现行宪法规定:"联邦执行权力机关为了行使其权限，可以建立自己的区域性机关，并任命相应的公职人员"。按照宪法的上述规定，联邦执行权力机关，主要是负责国防、安全、内务、司法、外交、紧急情况和消除自然灾害后果部以及俄政府直属的联邦反垄断局等，在各联邦主体内建立了自己的区域性机关。以前，在同一个联邦主体内建立的各联邦部、联邦局的区域性机关将近80个 [15]。
　　各联邦部、联邦局的区域性机关之间没有直接的横向联系。它们在解决地方性问题时，还需要通过各联邦部、联邦局的中央机关来协调行动。为了就近协调各联邦部、联邦局区域性机关的活动，提高其工作效率，《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表条例》规定，由总统驻联邦区全权代表协调本联邦区内各联邦执行权力机关区域性机关的工作。各联邦执行权力机关任命其区域性机关领导人时，需同总统驻该联邦区全权代表协商，而不再同所在联邦主体的领导人协商。
　　各联邦部或联邦局的区域性机关与其中央机关相距甚远，联系不便，从而对各区域性机关的工作造成相当大的困难。为了规范上述区域性机关的组织和活动原则，也为了解决联系不便的问题，减少区域性机关向其中央机关请示汇报的数量，弗拉德科夫政府在改革进程中陆续通过了各联邦部或联邦局的区域性机关条例，以规范它们的法律地位、权限、工作组织及活动原则。例如，2004年12月10日，《俄罗斯报》刊登了《联邦反垄断局区域性机关条例》。该条例在总则部分规定，联邦反垄断局的区域性机关对商品市场竞争领域和金融劳务市场保护竞争领域立法（反垄断立法）的遵守情况，对自然垄断主体的活动、广告等履行监督职能。区域性机关在自己的活动中，遵循俄宪法、联邦宪法性法律、联邦法律、俄总统和俄政府的文件、俄国际条约、联邦反垄断局条例、联邦反垄断局区域性机关条例以及联邦反垄断局的各种法律文件。区域性机关在一个或几个联邦主体的领土上实施活动时，应当同其他联邦执行权力机关的区域性机关协调行动。该条例在其权限部分，详细罗列了区域性机关的两大类权限（监督立法遵守 情况方面的19种权限和审理违法案件方面的17种权限）。该条例在其工作组织部分，既规定了区域性机关的工作组织，又罗列了区域性机关领导人的8种权限。该条例的附录部分还公布了联邦反垄断局各区域性机关的清单（包括区域性机关的全称、活动区域和法定地址）。同日，还刊登了联邦司法部下辖的联邦司法警察局区域性机关条例以及各区域性机关的清单。
　　需要特别指出的是，2004年9月北奥塞梯共和国别斯兰市第一学校人质事件爆发后，普京签署总统令批准成立南部联邦区各联邦执行权力机关活动协调委员会。该委员会的主席为俄总统驻南部联邦区的全权代表季米特里·科扎克，组成人员为民防事务、紧急情况和消除自然灾害后果部第一副部长尤里·沃罗毕耶夫，国防部第一副部长阿列克赛德尔·别洛乌索夫，经济发展和贸易部部长盖尔曼·格列夫，内务部副部长阿尔卡季·叶捷列夫，卫生保健和社会发展部副部长米哈伊尔·祖拉博夫，财政部部长阿列克谢·库德林，联邦安全局第一副局长谢尔盖·斯米尔诺夫，教育和科学部部长安德列·福尔先科。委员会的任务?quot;是在可预见的未来，在改善地区生活水平方面取得显著成果"。总统要求上述成员亲自参加委员会的工作，而不是将责任推给副部长和下属。总统还在协调一系列联邦民事部门、强力部门、护法部门的活动方面，授予委员会主席科扎克以广泛权限。应当指出的是，在此之前，从未成立过这类委员会。
　　（五）联邦政府机关的改革[16]。俄政府总理弗拉德科夫在谈到政府改组宗旨时指出，他不打算把改制和老生常谈的精简当作政府改组的宗旨。他的主要"思想是把工作重心从政府机关转移到各部"。过去都把政府机关称作"幕后内阁"，改组后的政府机关不能再代替各部。它是为了保障俄政府的活动、组织对各联邦部和联邦局执行其所通过决议情况的监督而成立的国家机关 [17]。因此，弗拉德科夫签署关于改组政府机关的命令，大大精简了政府机关 [18]。
2004年9月1日俄罗斯北奥塞梯共和国别斯兰市第一学校人质事件爆发后，普京签署总统令，任命谢尔盖·叶夫根尼耶维奇·纳雷什金为俄政府机关领导人 [19]。按照弗拉德科夫签署的俄政府令，政府机关的副职领导人由原来的8人减少到现在的2人。政府机关下设的司局也由原来的23个减少到现在的12个，政府机关工作人员精简240人。改组后的政府机关的结构如下:政府机关的正职领导人，政府机关的副职领导人，政府总理秘书处，政府副总理秘书处，政府机关领导人的秘书处，行政司，国家管理和地方自治司，大众思想交流工具、文化和教育司，国际合作司，部门发展司，地区监管司，社会发展和环境保护司，经济和财政司，法律司，诉讼和监督司以及政府事务管理司 [20]。

三 弗拉德科夫政府机构改革的特点

　　综观弗拉德科夫政府的机构改革，可以看出，它有下述7个主要特点:
　　（一）弗拉德科夫政府机构改革的宗旨是实现俄战略目标。 在2003年总统咨文中，普京勾画了俄战略目标，其中心思想是振兴俄罗斯，提升俄在国际社会的地位。但是，国家机关工作效率低下，是实现这一战略目标的重要障碍之一。因此，在2003～2004年期间，俄政府机构改革的主要内容就是压缩国家职权，划分国家职能，提高国家机关的工作效率。
　　（二）弗拉德科夫政府的机构改革在总统直接领导下进行。 弗拉德科夫政府的机构改革，是在普京总统的直接领导下进行的。其主要表现如下:
　　1.弗拉德科夫政府的机构改革方案经总统批准。 俄现行宪法第111条授予每届俄政府总理改革政府机构的建议权。其内容是:俄政府总理在被任命后的1周内，需向俄总统提交关于联邦执行权力机关体系和联邦执行权力机关结构的建议。接着，后者以总统令的形式批准联邦政府机构改革的方案。由于每届政府成立时国家局势不同，政府面临的主要任务不同，政府总理提出的改革建议不同，上下两届政府的机构就不尽相同。例 如，2004年3月6日，普京提出的弗拉德科夫政府总理人选被国家杜马批准。第二天，普京总统就与弗拉德科夫政府商讨了新政府的组织机构问题。3月9日，又颁布第314号总统令批准了联邦执行权力机关的体系和结构。2004年5月7日，普京正式就任第四届俄总统。当天，普京颁布关于新政府组成前原政府辞职的命令。5月12日，国家杜马批准了弗拉德科夫的政府总理人选。之后，普京总统和弗拉德科夫商讨新政府机构的改革问题，并签署了新的联邦执行权力机关体系和结构的总统令。
　　2.弗拉德科夫政府的机构改革由普京总统倡导进行。 2003年5月15日，普京在联邦议会两院联席会议上发表的总统咨文中，指出了包括政府机构改革在内的行政体制改革的必要性，并规定了行政体制改革的内容。2003年7月，普京又签署总统令，规定了2003～2004年期间应当首先采取的行政体制改革措施。其中，包括要求当时的卡西亚诺夫政府实施机构改革，取消政府机构的重叠职能和权限，从组织上划分经济活动的调整职能、监督和检查职能、国家财产的管理职能、国家机关向公民和法人提供服务的职能。但是，卡西亚诺夫政府一再拖延政府机构改革的进程，导致普京于2月24日突然宣布政府辞职。3月1日，普京提出弗拉德科夫的政府总理人选，倡导进行深思熟虑且大刀阔斧的联邦政府机构改革。按照3月9日总统令的规定，弗拉德科夫政府下设的联邦部，由卡西亚诺夫政府时期的25个精简为14个。其政府组成人员也由卡西亚诺夫政府时期的30人精简为17人。
　　3.有关法律草案由普京总统亲自提交。 为了确认联邦政府机构改革的成果，规范联邦政府的组织和活动原则，普京总统亲自向国家杜马提交了联邦宪法性法律《俄罗斯联邦政府法的修改补充法》的法律草案。
　　（三）在调查、整合联邦政府机构职能的基础上精简联邦政府机构。 为了进行联邦政府的机构改革，俄政府组建的政府行政体制改革委员会用整整半年时间去调查各联邦部、联邦局的现有职能。然后，在此基础上，研究分析了5000个国家机关职能中的4000多个职能。其中，大约1700多个职能被视为是多余的，或是重叠的，或是被要求压缩规模的。同时，该委员会对上述国家职能进行分类，判明其是协调职能，或是监督职能，或是管理职能，或是提供服务职能。上述职能分别由不同的联邦局实施，同一个联邦局不得同时拥有管理职能和监督职能。弗拉德科夫政府的机构，就是在深入调查、整合国家机关职能的基础上建立起来的。
　　（四）坚持联邦政府机构组织和活动的规范化。 弗拉德科夫政府机构改革的一个主要特点，就是坚持政府机构组织和活动的规范化。例如，通过了俄政府法的修改补充法，进一步完善俄政府的组织和活动原则;通过了俄政府议事规程，进一步完善俄政府议事、行使职权的法定步骤和方法;通过了各联邦部、联邦局的条例，以规范各联邦部、联邦局的法律地位、职权范围、工作组织和活动原则;通过了俄政府协调和咨询机关条例以及单个的协调和咨询机关条例（例如，《立法草案工作委员会条例》），通过了各联邦部或联邦局区域性机关条例，以规范上述协调和咨询机关、区域性机关的法律地位、职权范围、工作组织和活动原则。上述法律文件使联邦政府机构权责分明，既有利于提高联邦政府机构的工作效率，又有利于普通公民和法人监督政府机构的活动。
　　（五）扩大了联邦部的规模和权限。 弗拉德科夫政府下设的联邦部、联邦局的数量大大减少，但联邦部的规模扩大了。许多联邦部都下辖4～5个联邦局，其中一些原来还是俄政府的直属局。例如，联邦移民局就划归由内务部领导。各联邦部内实行联邦局-司-局-处四级结构，而在未设立联邦局的各联邦部内实行司-局-处三级结构。与扩大联邦部、联邦局的规模相适应，也扩大了联邦部、联邦局领导人的权限。苏联时期，各联邦部实行集体领导体制，而现在开始实行一长制 [21] 。与此相适应，领导人的责任也强化了。
　　（六）扩大了国家机关和企业之间的人事交流。 普京在2003年度总统咨文中曾经指出，国家机关内人浮于事，但现代化管理人才奇缺。为了解决这一问题，弗拉德科夫政府将许多国有企业、甚至私有企业高知名度的总裁、董事长、总经理任命为联邦局一级的领导人。这一做法的目的，是充分发挥他们在市场经济条件下的管理才干，增强俄罗斯商品市场的竞争能力，以培养一批现代化的管理人才。
　　（七）实施政务公开，树立亲民政府形象。 普京领导的弗拉德科夫政府积极推行政务分开，以树立亲民政府形象，营造公民社会的和谐氛围。推行政务分开的主要措施如下:（1）普京总统预先发出通告，欢迎公民以打电话、发电子邮件等形式向总统提出其最关心的问题，并在报纸、电视上予以答复。（2）联邦和联邦主体两级权力机关（立法、行政和司法机关）都建立了信息齐全的官方网站。（3）国家机关报《俄罗斯报》设立专页，通报总统及立法、行政、司法三种权力机关的活动信息。（4）各官方网站公布国家机关及其公职人员的电话号码，国家机关报也以专版篇幅公布总统驻各联邦区全权代表以及同级各种国家机关领导人的电话号码，以加强对各种国家机关和公职人员活动的监督，同时也便于真正了解民情，解决公民的困难。（5）制定颁布各联邦部、联邦局的条例，联邦政府协调和咨询机关条例以及单个的协调和咨询机关条例，各联邦部或联邦局的区域性机关条例，便于普通公民和法人监督各种行政机关及其公职人员的活动。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（责任编辑 向祖文）

注释：
[1] 2003年度普京总统咨文，载《俄罗斯报》2003年5月17日。
[2] 详见刘向文著《2003年俄罗斯联邦宪政与行政法治的发展报告》，载韩大元主编的《宪政与行政法治的发展报告》一书，中国人民大学出版社2005年版，第436～476页。
[3] 联邦政府机关，在我国往往被称为联邦政府办公厅。
[4] 米哈伊尔·叶菲莫维奇·弗拉德科夫1950年9月1日出生，1972年毕业于莫斯科机床工具学院，1981年毕业于全苏外贸学院，并获得经济学副博士学位，掌握英语和西班牙语两种外语。1999年5月曾被任命为俄商业部长，2000年5月被任命为俄安全会议第一副秘书，2001年3月被任命为俄联邦税务警察局局长，2003年5月被任命为俄在欧盟的常驻代表。弗拉德科夫简历，参见《俄罗斯报》网站和2004年3月6日《俄罗斯报》。
[5] 联邦执行权力机关体系，即我们常说的联邦政府机构。联邦执行权力机关的结构，即联邦部、联邦局的内部结构。该总统令就是我们所说的批准政府机构改革的总统令，载《俄罗斯报》2004年3月12日。
[6] 带*号的5个部，是由俄罗斯联邦总统直接领导的联邦部。其余11个由俄罗斯联邦政府领导。
[7] 带*号的7个联邦局，是由俄总统直接领导的联邦局。其余的8个联邦局，由俄政府领导。
[8] 在普京担任第三届俄总统期间，季·科扎克为总统办公厅副主任，属副总理级。他领导的秘书班子起草了俄行政体制改革和司法改革的众多法律草案。在普京总统竞选连任期间，他担任竞选总部领导人。普京就任第四届俄总统后，大力开展行政体制改革。科扎克虽降级为部长级的政府机关领导人，但他又是政府机构改革的具体设计人。因为政府仅设1名副总理，该人是由第四届国家杜马第一副主席改任为政府副总理的朱科夫。2004年9月北奥塞梯共和国别斯兰市第一学校人质事件发生后，季·科扎克被任命为俄总统驻南部联邦区全权代表。
[9] 由俄政府直接领导的另外两个部（信息技术工艺和通讯部、各地区发展部），是2004年5月和9月先后由普京签署总统令批准设立的。
[10] 参见常驻国家杜马记者的报道《使机关驯服》，载《俄罗斯报》2004年4月2日。
[11] 俄罗斯实行半总统制。总统为国家元首，不兼任政府首脑，但有权主持政府会议。此外，俄罗斯作为转型国家，赋予总统以更多的权限。例如，俄政府的强力部门和护法部门，由俄总统实施直接领导。俄政府仅对它们实施一般领导，如数字统计工作等。
[12] 参见《行政改革轮到了政府强力部门》，载《俄罗斯报》2004年7月15日。
[13] 参见俄总统令《俄罗斯联邦内务部问题》，载《俄罗斯报》2004年7月21日。
[14] 参见《关于调整由俄罗斯联邦政府组建的协调、咨询机关和其他机关与小组的决议》，载《俄罗斯报》2004年4月22日、4月30日。
[15] 参见《联邦执行权力机关区域性机关会议条例》的注释，载《俄罗斯报》1998年5月28日。
[16] 政府机关，在我国常被称为政府办公厅;政府机关领导人，在我国常被称为政府秘书长兼办公厅主任。
[17] 参见娜塔丽娅·伊万诺夫报道《米哈伊尔·弗拉德科夫改组政府机关》，载《俄罗斯报》2004年4月28日。
[18] 参见《俄罗斯联邦政府机关条例》，载《俄罗斯报》2004年6月8日。
[19] 谢尔盖·纳雷什金1954年出生于列宁格勒市，毕业于列宁格勒机械学院无线电机械专业。后来在彼得堡国际管理学院经济系专业取得第二学位。20世纪90年代初期，曾担任圣彼得堡市政府财经委员会的一个处长，得到普京和库德林的赏识。2004年，他被任命为总统经济局副局长。卡西亚诺夫政府辞职后，他被任命为科扎克领导的政府机关的副职领导人。
[20] 参见记者报道《俄罗斯联邦政府关于白宫改组的命令》，载《俄罗斯报》2004年4月28日。
[21] 参见《国防部实行一长制》，载《俄罗斯报》2004年11月18日。