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适时合理调整生态保护红线
2021年12月06日 10:46 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:谢帮华 字号
2021年12月06日 10:46
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:谢帮华

内容摘要:由于生态保护红线划定过程中可能存在一定的失误,而且在划定之后,自然环境也有可能发生一定变化,因而需要适时对生态保护红线进行科学、合理调整。

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  生态保护红线是国土空间规划的重要组成部分。当前,我国1/4以上的国土面积已被纳入生态保护红线的范围,受到严格保护和可持续管理。生态保护红线评估、划定、勘界定标工作已经初步完成。但是,由于生态保护红线划定过程中可能存在一定的失误,而且在划定之后,自然环境也有可能发生一定变化,因而需要适时对生态保护红线进行科学、合理调整。

  生态保护红线调整的目标及原因

  生态保护红线由政府根据当地的生态资源禀赋,综合考虑自然生态本底和已有空间管理政策,应划尽划,应保尽保。一旦划定,红线具有规范严肃性、制度约束性,一般禁止调整,但在特别例外情况下可以进行个别和部分调整。有限的调整也应当遵循总量不减少、生命共同体保障更完整、生态格局有优化、与多种生态保护和城乡建设制度综合协调等原则,遵循严格程序。

  现实中红线调整主要基于两类原因。一是平衡生态环境保护、资源合理利用和城乡开发的关系;将生态保护和美丽乡村、美丽城市建设进行统合。一方面,调整需要对红线内已经发生的人为种植、一般建设活动、重大基础设施等规划项目建设活动的冲突矛盾进行处置;另一方面,要对未来冲突矛盾进行预防和准备。在城镇空间中,红线的评估和调整需要与城市用地比例的控制要求、生态城市绿地率、城市居民人均生态绿地面积指标要求相协调。在生态空间中,红线要锁定城市增长边界,实现全国碳氧平衡、生态系统功能协调。二是维护生态系统的完整性和连续性,将红线和自然保护地、林业资源控制区、水源保护地、生态极其敏感脆弱区、野生动植物栖息地和迁徙廊道等区域进行衔接,实现多方资源支持下的无缝管理与保护,增大生态服务功能的供给。

  生态保护红线调整的依据及范围

  生态保护红线的调整应当遵循科学依据,在法定的幅度与合理的空间中进行。红线的调整应当符合国土空间总体规划与定位,依据规划的基础数据开展。具体而言,国土空间规划制定的依据主要是资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价的生态数据。双评价综合评定水资源、土地资源、气候、生态、环境、灾害等生态保护要素,根据生态保护重要性、农业生产适宜性、承载规模进行评价,综合分析得出科学的农业生产、城镇建设的最大合理规模与适宜空间。红线的调整必须以双评价数据为依据。

  为了加强调整的可操作性,多地直接以立法形式对允许红线调整的项目进行了列举。例如,《武汉市基本生态控制线管理条例》第18条,规定了5大项、3大类允许新增建设的项目。除规定的新增准入项目外,其他调整建设项目必须通过武汉市人大常委会审议把关。

  由于各地的自然资源禀赋差异较大,红线一般分区划定,并进行差异管控。红线的调整也应当在同类型区域中进行退出、扣除和替换。对此,我国多地进行了制度尝试。例如,《武汉市城市总体规划》《武汉都市发展区“1+6”空间发展战略实施规划》《武汉都市发展区1:2000基本生态控制线规划》中对生态保护红线进行了生态底线区、生态控制区、保护区、集中建设区的划分。

  生态保护红线调整的方法与流程

  在法定范围和幅度内,红线的调整方法主要包括行政和市场化两类。一是行政方法。政府和自然资源主管部门将跨区域协调,遵循划管结合原则对红线进行局部优化、补划和更新。对红线内已有的不合规、不合程序项目进行清理,予以退出和扣除,对红线内的新增项目进行限制准入,同时,补划新的生态区域。二是市场化方法。相关部门将通过财政拨款、流域管理付费、排污权、用能权、用水权、碳排放交易等生态保护补偿机制,对红线调整进行支持。行政强制和市场化激励补偿相结合的方式,能更好地弥合分歧,促进生态、经济和社会效益的共赢,保障红线调整的实现。

  红线的调整还应满足严格的程序要求。调整程序主要包括以下三个方面。一是动态监测,建立生态台账。通过用地叠加、卫星识别、现场踏勘、座谈调研相结合的方式,分析各类人为活动冲突情况,结合冲突图斑的功能、位置、面积,综合判断红线调整对生态功能的影响程度。二是严格遵循既定的调整程序,层层审批,分层级把关。例如,《武汉市基本生态控制线管理条例》第16条规定,生态控制线调整应当遵循包括网上公示、公开征求意见、可行性论证、环境风险评估、主管部门审查、专题报告、方案编制等十余项程序,其中涉及生态底线区调整的方案还必须提请武汉市人大常委会审议。三是事后质量检验。通过水资源、土地资源、气候、生态、环境、灾害等生态保护要素指标的现状、阶段性和期末结果进行检查比对,相关部门评估调整的效益,并基于结果进行反思和优化。

  (本文系自然资源部法治研究重点实验室开放基金项目“低品位矿产开发激励政策研究——以低品位磷矿为例”(CUGFZ—2004)阶段性成果)

  (作者单位:中国地质大学(武汉)工程学院)

 

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姓名:谢帮华 工作单位:

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