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推进生态保护红线与国家公园体制相衔接
2021年12月06日 10:42 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:涂亦楠 字号
2021年12月06日 10:42
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:涂亦楠

内容摘要:国家公园保护着我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域。

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  划定并严守生态保护红线,是全面贯彻习近平生态文明思想的应有之义。构建并完善以国家公园为主体的自然保护地体系,是以习近平同志为核心的党中央从维护生态安全、建设生态文明、实现中华民族永续发展的高度作出的重大决策,对维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展具有重要意义。当前,我国已经初步完成生态保护红线划定工作。生态保护红线囊括的范围集中分布在青藏高原、秦岭、黄河流域、长江流域等生态安全屏障,涵盖了森林、草原、湖泊、湿地、海洋等生态保护区域,对保护生物多样性和重点保护物种有重要作用。我国国家公园建设工作已经全面展开,正式设立东北虎豹、大熊猫等第一批国家公园。国家公园保护着我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域。

  具有同源的逻辑关系

  生态保护红线与国家公园体制虽然在内容方面存有差异,但是同源的逻辑关系为制度衔接提供了先决条件。

  生态保护红线与国家公园体制都存在于山水林田湖草的生命共同体中,是我国自然生态安全边界的组成部分,需要法律的优先保护。两者都致力于保护生态功能重要、生态环境敏感脆弱的区域,着力于均衡发展人口、资源和环境,全面发挥经济、社会和生态效益。两者均内涵丰富,不仅保护与修复国土,也保障和支持居民生活与产业发展。两者都是我国经济发展达到一定水平,资源环境保护意识与能力达到一定高度后的必然选择。两者递进承继。区域划入生态保护红线后,仅允许不破坏生态环境的有限人为活动,严格控制生产性、开发性的建设活动。在生态保护红线基础上,区域划入国家公园后,可以进一步实施生态系统的全面修复,提升生态环境功能。两者互为制度依托,共同通过行政部门的生态环境保护、自然资源资产管理与监管,为社会提供生态服务、生态资源产品,协力改善国家的生态环境质量。

  实现多层次衔接

  第一重是纵向时间层次。生态保护红线与国家公园体制均先出台起到统领性的法律、行政法规、规范性文件,再颁布具有辅助性的操作细则和指南、技术标准、评价体系。在规范体系的构建与完善中,新旧规范、制度应当相互承继、配合融洽;不同制度间应协调交接,共同服务生态文明建设目标。

  第二重是横向空间层次。两者先出台统一立法,再颁布专类或地方性保护法;不同保护区域分类、分层级、分强度渐进扩大调整范围,加深保护和修复力度。

  第三重是宏观理念层次。两者都以维护自然生态安全为内容,全面统筹经济发展、城乡建设、资源利用和生态环境保护。同时,两者在价值目标上高度一致,保护理念和原则有所重合。共同理念的宣传与沟通,有助于执法者更好地履行职责,也能鼓励全体公民投身于生态环境保护事业。

  第四重是微观制度层次。在管理体制上,两者都以自然资源部门作为管理主体,以生态环境部门作为监管主体;两者的职责高度类似。在社会共享共治方面,两者都鼓励多元主体参与。

  衔接的现实路径

  国家自然生态保护战略和生态文明体制改革,为生态保护红线与国家公园体制的衔接提供了契机与可行路径。

  首先,在规划设计中,应科学归并区域,优化制度的覆盖范围。以保持生态系统完整性为原则,遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求,统合各层级的生态保护红线和国家公园范围,解决两者空间的交叉与重叠问题。对同一自然地理单元内相邻和相连的各类生态保护红线和国家公园,应当打破行政区划和资源分类造成的条块割裂局面,按照生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一等原则进行合并重组,合理确定区域类型与功能定位,优化边界范围和功能分区,解决保护管理和孤岛化等问题。

  其次,在生态文明建设的纵横管理体制中,应统一差异化的管控手段,赋予基层一定的裁量权。理顺现有生态保护红线和国家公园的管理职能,制定政策、制度和标准规范,实行全过程统一管理,建立统一调查监测体系,实现分级管理体制的衔接,建设智慧管理制度,制定以生态资产和生态服务价值为核心的评估指标体系和考核办法。

  最后,从严执法,推进生态修复。一是建立监测体系。对生态保护红线和国家公园内的基础设施建设、资源开发等人类活动实施全面监控。二是加强评估考核。将评价考核结果纳入生态文明建设目标评价考核体系。三是严格执法监督。强化地方政府和管理机构的主体责任,对造成生态系统和资源环境受到损害的部门、地方、单位和有关责任人员严肃追责问责,涉嫌犯罪的移送司法机关处理。四是建立以财政投入为主的多元化资金保障制度。统筹各级财政资金,保障生态保护红线和国家公园的保护、运行与管理;鼓励社会资本参与生态保护修复;健全生态保护补偿制度,加大对生态移民的补偿扶持投入;按保护区域规模和管护成效,加大财政转移支付力度。

  (作者单位:中国地质大学(武汉)公共管理学院)

 

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姓名:涂亦楠 工作单位:

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