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完善生态保护红线信息公开制度
2021年12月06日 10:35 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:兰冬玉 字号
2021年12月06日 10:35
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:兰冬玉

内容摘要:目前,我国生态保护红线的信息公开缺乏综合性研究框架。完善生态保护红线信息公开制度,建立一套全面、高效、广泛的信息披露系统,是当前迫切需要解决的问题。

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  生态保护红线是我国生态环境安全的底线,信息公开是确保该制度落地的保障,也是环境治理民主的必然要求。目前,我国生态保护红线的信息公开缺乏综合性研究框架。完善生态保护红线信息公开制度,建立一套全面、高效、广泛的信息披露系统,是当前迫切需要解决的问题。

  信息公开的相关规定

  2014年修订的《环境保护法》第五章规定了信息公开和公众参与,搭建起环境知情权架构。2019年国务院修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》,指出了各级行政机关应当主动公开的信息类型,对不公开政府信息的情状,做了限制性规定。

  2016年国家发展改革委等9部委印发的《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》与2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,均提到各部门、各地区要及时准确发布资源环境生态红线有关信息。

  信息制度存在缺陷

  相关制度法规不协调。虽然我国政府信息公开框架基本形成,但是“重保密、轻公开”在我国法律和制度的设定中仍表现得较为明显。《保密法》和《档案法》均是强调维护国家信息安全的法律,《中华人民共和国政府信息公开条例》则属于行政法规。从法理学的视角判断,《保密法》和《档案法》是上位法,《中华人民共和国政府信息公开条例》是下位法,如果遇到两者相矛盾时,下位法要服从上位法,这正是政府部门在信息强势中的体现。三者在立法精神上存在很大出入,导致在生态保护红线信息管理过程中思路不统一,工作难以开展。

  保密和公开内容不明晰。对生态保护红线信息公开的内容没有细化规定,在细化执行上过度依赖配套规定,也依赖行政公开人员个人理解,自由裁量空间过大,容易产生争议,造成实施上的障碍。例如,《中华人民共和国测绘法》对数据保密的要求与生态保护红线管理制度中的公开要求就是冲突的。生态保护红线划定过程中需要矢量数据,该矢量坐标主要源于国土资源及各个行政管理部门的数据库,这些数据密级比较高。因为法律与制度之间缺乏配套规定,加上对泄密的处罚十分严格,导致生态保护红线的信息公开处于“搞不清楚就保密”的状态。

  信息公开缺乏实效性。目前部分自然资源主管部门的门户网站信息更新不及时,与生态保护红线相关的内容都是一些政策法规,信息公开的质量和数量得不到保证。在生态保护红线划定中,“重项目、轻公开”,政府几乎全权代理,没有形成信息获取反馈的有效机制,不能适应公众对生态保护红线信息的需要。

  探索具体完善路径

  平衡保密与公开法律位阶。生态保护红线的信息公开需要法律正确理解公开与保密的关系,在二者制衡中合理配置。我国在信息保密方面已经拥有《保密法》和《档案法》两部法律,需要一部有关政府信息公开的法律,使公开和保密之间的法律位阶达到平衡。生态保护红线的信息公开应该系统梳理法律法规,顺应当前政策和形势需要,将《中华人民共和国政府信息公开条例》法律化,弥补立法缺位。

  严格定密以保证信息公开内容。第一,明确生态保护红线信息不公开的情形,禁止将不属于保密内容的生态保护红线信息保密,以增大保密成本,损害公众知情权。第二,健全定密异议制度。针对是否将社会公众纳入定密异议解决程序的问题,仍存在较大争议。一种观点认为,密级的认定具有行政管理属性,应该是政府单方面行为,在政府机构内部解决,需要具备一定的封闭性,不然会给政府部门的工作带来许多麻烦,使工作无法顺利开展。例如,生态保护红线内涉及居民迁出和生态补偿的问题,在不确定是否保密时,贸然将公众纳入异议程序中容易导致信息泄露,造成搬迁成本过高等问题。另一种观点认为,社会公众应该在异议程序中扮演一定的角色,应该引入个人异议启动机制。另外,定密异议程序的裁定者仍然是保密行政管理部门,这种自我裁判的制度设计会让定密异议制度成为“僵尸制度”。

  为了使该制度能够发挥作用,在审查方式上有学者主张,将司法审查纳入定密异议中,使定密权具有可诉性,借用司法的力量对国家秘密进行监督和维护。就法院审查的范围,存在是否就实质性内容进行审查的争议:一种意见认为,只能进行程序性审查;另一种意见认为,可以在保密的前提下进行实质性审查。笔者认为,可以学习专门机构审查模式,选择拥有专业知识的秘密专员,对其授权,让其对信息是否可以公开提出意见,在信息最终确定之前,签订保密协议。

  建立有效信息公开机制。生态保护红线与公众生活息息相关,信息公开建设的目的就是使社会公众获得有意义的指导信息。有效的信息公开需要保证信息质量,保证信息的完整性,同时生态红线不应局限于勘界定标结果公开,应在划定过程中及时地倾听民众意见及建议。在方式的选择上需要一个高效的双向交流方式,针对详细问题进行沟通,这有利于生态保护红线制度的重大决策部署,最大限度地保护公众的合法权益。

  (本文系自然资源部法治研究重点实验室开放基金项目“低品位矿产开发激励政策研究——以低品位磷矿为例”(CUGFZ—2004)阶段性成果)

  (作者单位:中国地质大学(武汉)公共管理学院)

 

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姓名:兰冬玉 工作单位:

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