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完善生态保护红线制度
2021年12月06日 10:33 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:黄恬恬 字号
2021年12月06日 10:33
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:黄恬恬

内容摘要:当前,需要围绕生态保护红线制度建立起一套完整的法律法规体系,从而更好地划定生态保护红线、实施相应的保护制度。

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  编者按:生态保护红线是维护国家生态安全的重要制度。我国正在稳步推进建立生态保护红线制度,已经初步划定生态保护红线。未来,我国要充分发挥生态保护红线在维护国家生态安全中的重要作用,不断完善生态保护红线制度。

 

  2014年修订的《环境保护法》将“生态保护红线”提升至法律范畴,体现了我国致力于为人民创造生态福祉、保障生态安全的决心。当前,需要围绕生态保护红线制度建立起一套完整的法律法规体系,从而更好地划定生态保护红线、实施相应的保护制度。

  生态保护红线与生态安全密切相关

  2017年,环境保护部、发展改革委共同组织编制了《生态保护红线划定指南》,规定其适用范围是国家层面生态功能红线划定,核心目标是保障国家生态安全,指明生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线。

  生态安全格局对生态保护红线制度有着重大影响。生态安全以为人类提供稳定和适宜人类生存的可持续生存状态为最终目标,对生态保护红线的划分和管理也提出了严格要求。

  以生态安全为视角的生态保护红线要在保护的基础上求发展,考虑环境与经济利益的“最大公约数”,在红线区功能不降低的情况下保障人民福祉。

  生态保护红线制度有待完善

  第一,相关立法体系不完善。尽管《环境保护法》(2014)进行了实质全面的修订,体现了国家强化生态保护、保障生态安全的决心,但该法在生态保护红线问题方面可操作性较弱。生态保护红线的管理并不仅局限在环境法领域,而是一个综合性的治理过程,需要刑法、民法以及行政法的协调。我国幅员辽阔,各地自然资源分布不一,保护红线的划定和管理也不能完全一致,因此,完全统一规划并不现实。

  第二,对生态保护红线动态性认识不足。自然环境具有自我调节能力,生态安全的威胁多数源于人类对自然的过度开发。人类的生存环境处在不断变化之中,生态安全也会随之发生改变。因此,生态保护红线的划定和管理并非一成不变。我国规定生态保护红线一旦划定,即严禁任意改变用途,严禁任意进行调整。许多地方在划定生态保护红线以后,忽视动态性变化,对划分不合理处不予调整或做不合理调整。

  第三,生态保护红线监管制度尚不健全。我国各省市生态保护红线范围划定基本完成,但是生态保护红线监管体系的总体思路需要梳理。我国当前对生态保护红线实施的监管能力还不能达到“确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的监管目标。生态保护红线的保护范围广泛、监管力量相对薄弱且对违法行为取证相对困难。同时,生态保护红线的监管往往在政府相关部门内部进行,忽视信息公开,缺少公众参与对政府本身行为的监管。这种“既是裁判员又是运动员”的管理体制难以真正公平公正,生态保护红线的模式亟须由国家管理向多元化共同治理转变。

  生态保护红线的完善路径

  整合法律资源配置。生态保护红线需要刚性文件保驾护航,只停留在政策指引层面并非长久之计。许多省份已经对生态保护红线划定完毕,且制定的地方性法规具有示范性。下一阶段需要加强地方之间的交流合作,提升相关地方性规则的法律效力与法律位阶,实现生态保护红线保护与管理工作的法治化,从政策推导入法。在中央层面应该加强专项立法,同时增强相关法律与《环境保护法》的配套规定。生态保护红线是国家生态安全的底线,是一条高压线,因此,突破红线规定造成环境问题的惩罚措施相较于其他环境责任要更为严格。各省市也要将之前发布的指导和指南及时上升为政府规章或地方性法规,让红线管理做到有法可依,为生态安全保驾护航。

  因地制宜,及时调整。对生态保护红线划定不尽、划定不实的问题进行有规划的调整。通过健全国家统一的生态保护红线调整程序,严格执行生态保护红线调整制度,禁止出现一些地方为了本地利益,对红线进行不合理调整或进行非法“瘦身”的行为。进行多尺度空间格局评价,科学合理地监测和评价生态保护红线效果,有效解决经济发展与生态环境之间的矛盾。

  加快监管体系建设。尽快出台《生态保护红线生态环境监管办法》。构建监测数据、数据分析和识别、风险评价、救济方案一体的生态风险评价管理制度体系。建立全社会共同参与的生态保护红线监管制度体系,全面、及时、准确地公开信息。搭建双向沟通交流监管平台,及时公布生态保护红线的范围、边界、调整、管控要求、评价考核等信息。设置反馈通道,便于公众对相关违法违规行为进行投诉举报或提出意见建议。

  (作者单位:中国地质大学(武汉)数学与物理学院)

 

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姓名:黄恬恬 工作单位:

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