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何建津:推进治理现代化要彰显治理中国化
2020年03月02日 11:55 来源:福建日报 作者:何建津 字号

内容摘要:治理的合理性、合法性、规范性,要通过制度予以保障;制度的优越性和先进性,要通过治理效能才能体现。

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  现代社会,制度与治理相生相伴。治理的合理性、合法性、规范性,要通过制度予以保障;制度的优越性和先进性,要通过治理效能才能体现。新中国建立以来的70年,中国共产党对如何实现制度建设与治理现代化的良性互动进行了长期艰辛的实践探索。十九届四中全会首次对中国共产党的国家制度建设成果和国家治理经验作了系统总结,同时,对如何进一步坚持与巩固、完善与发展国家制度,推进国家治理现代化作了全面部署。这意味着中国共产党在以制度建设推进治理现代化方面,进入了一个承前启后的新阶段。

  ◆治理现代化与其他四个现代化的区别

  在一些学者看来,推进治理现代化是改革开放后,我们党继提出工业、农业、国防、科技现代化之后的第五个现代化目标。需要注意的一点是:其他四个现代化目标是以器物与结果为主要表现形式的现代化,治理现代化则是以制度与行为为主要表现形式的现代化。而制度建设与器物建设的主要区别在于,后者可以在一定程度上通过“借鉴”实现“跨越”,前者则更依赖立足历史传统和现实国情的“自主”与“内生”,更需要体现“在地”与“本土”。正如习近平总书记所说:“一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善,但怎么改、怎么完善,我们要有主张、有定力。”可见,推进以制度建设为表现形式的治理现代化必须始终突出治理中国化。这里,仅以“治理”概念本身,说明为什么治理现代化必须首先突出治理中国化。

  ◆“治理”的兴起与中国共产党治国理政方式的与时俱进

  “治理”概念是西方政治学界立足近二三十年西方社会公共管理实践的新情况提炼而出。这些新情况主要体现在三个方面:首先,在管理领域上,现代社会正在发育出一个市场调节失灵和政府干预失效的第三领域;其次,在管理主体上,第三领域的兴起,意味着需要除了政府这个传统公共管理主体外的多元主体,尤其是民间自治组织参与共治;再次,在管理方式上,要从过去更多地通过法律制度进行自上而下的强制管理,转变为通过非强制性的契约进行平行的协商管理。

  西方新公共管理运动的上述治理理念和治理方式,对于我们处理社会主义市场经济条件下出现的一些新矛盾新问题有一定的启发和借鉴意义;同时,西方新公共管理运动中的上述理念也在一定程度上与中国共产党在新中国成立以来治国理政方式与时俱进的实践探索和理论创新相契合。

  新中国成立之初至改革开放之前,我们一度把国家主要职能理解为阶级统治、阶级专政,把国家治理的主要方式理解为政治权力自上而下主导一切的权威管理。改革开放后,伴随着市场主体不断发育成长,我国经济体制发生深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,人们的思想观念深刻变化;与此同时,社会分化出越来越多具有特定利益诉求和一定观念形态的社会群体。如何理顺不同社会群体间的相互关系,整合利益和观念上的多元和差异,成了我们党治国理政和国家治理面临的新问题。在经历了一段时间的实践探索后,十六届六中全会以构建社会主义和谐社会为主题,专门研究社会管理创新,并明确提出,加强社会管理,维护社会稳定,是构建社会主义和谐社会的必然要求,必须创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,在服务中实施管理,在管理中体现服务。在中国共产党的国家治理历史进程中,这次全会无疑具有标志性意义。这次全会虽然仍然沿用“管理”一词,但这里所着力构建的社会管理格局,已经包含着中国共产党国家治理理念上的重大突破:如在管理目标上,确立了更具共建、共治、共享意味的“和谐”社会作为管理追求的理想目标;在管理主体上,除了党委、政府之外,还将社会和公众确立为管理主体;在管理理念上,所谓“在服务中实施管理,在管理中体现服务”体现了权威管理与现代民主政治中服务观念的融合。

  党的十八大在坚持十六届三中全会和十七大关于社会管理体制创新要求的基础上,进一步提出要提高社会管理的科学化水平。值得一提的是,从党的十八届三中全会开始,“治理”一词正式进入中国化马克思主义的话语体系,“社会治理”正式代替沿用多年的“社会管理”概念。党的十九届四中全会在十八届三中全会和十九大关于社会治理体系创新有关论述的基础上,提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。 中国共产党上述治国理念与时俱进的过程,在一定意义上与国际社会兴起的新公共管理运动有相似之处。但是,必须看到,中国共产党推进的国家治理现代化是立足中国传统和国情、自主探索的治理现代化。

  ◆中、西治理理念和方式的主要区别

  第一,在对治理领域的理解上,西方新公共管理运动所说的治理领域主要指我们通常所说的狭义社会领域,即政府和市场双失灵的所谓第三领域,而中国共产党话语体系中的治理领域则涵盖治党治国治军等治国理政的各方面、各环节。换句话说,我们所谓国家治理,指的是执政党(政治组织)、国家机构(政府组织)和人民群众通过执政、履职和管理等活动,有序、有效处理党、国家、社会各方面事务的过程。

  第二,在对治理主体多元化的理解上,西方新公共管理运动所说的多元,主要强调各种非政府组织尤其是非企业社会组织和居民自治组织对社会治理的参与。而我们对治理主体多元化的理解则更具丰富性,也有一定特殊性:一是突出中国共产党在治理体系中的领导地位。中国共产党作为领导党和执政党,在治理活动和治理体系中处于领导地位,其他治理主体都必须在各自的治理活动中贯彻党的决议,接受党的领导;贯彻“党对军队的绝对领导”和“党要管党、从严治党”的原则要求,意味着中国共产党事实上是一个特殊的治理主体和自治主体。二是我们肯定治理主体的多元化,不是为了突出强调非政府组织参与社会治理的作用,而是着眼现实问题,推动政府、社会组织、群众自治组织等各类治理主体形成一种既相互分工又协调一致的合作治理关系,而非相互制衡监督的关系;三是作为在社会治理格局中起协同作用的社会组织,主要指纳入行政编制但并没有行政权力的群团组织,而非西方意义上的纯粹非政府组织。

  第三,在对治理手段的理解上,西方新公共管理运动的治理理论突出强调法治这一治理手段之外的自治,而当前我国的国家治理,虽然也肯定自治和自治组织在社会治理中的积极作用,但当前我国自治的范围主要限于村、居一级基层治理和少数民族特定区域。就整体国家治理来说,当前我们首先强调的是法治,并且将法治进程作为衡量国家治理现代化实现程度和水平的重要标志。除此之外,我国的国家治理还非常注重继承和弘扬中国古代治国理政的智慧,尤其是“德治”这一本土传统文化资源。因此,我们的治理活动是以法治为主导,同时综合运用德治、自治等多种治理手段。

  第四,在对治理活动性质的理解上,西方新公共管理运动突出治理活动的技术工具性,如在政府治理中如何提高行政效率降低行政成本、如何应对突发公共事件、如何进行宏观调控等;在社会治理中如何维护食品安全、公共安全等;在环境治理中如何节约资源降低能耗等。但事实上,由于治理主体中的政党、政府都具有鲜明政治属性,因此,政府、政党的治理活动,又不完全是技术性、工具性活动,特别是用以规范国家政治生活的根本制度、基本制度,往往具有特定的政治价值观属性。从这个意义上说,国家治理活动往往带有双重属性——工具性和价值性。因此,我们对国家治理的理解,同时兼顾治理活动的技术工具属性和政治价值观属性;而且当二者发生冲突时,我们认为治理活动的技术工具性要无条件服从政治价值观属性。

  第五,在对治理理想状态的追求上,西方新公共管理运动把实现公共利益最大化的所谓“善治”作为终极目标,而我们所追求的治理理想,更多体现马克思主义价值理念与中华传统文化基因。如为维护世界和平、促进共同发展,我们秉持“共商、共建、共享”的全球治理观推动构建人类命运共同体;为促进人与人和谐共处,十九届四中全会明确提出要建立人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体;为促进人与自然和谐共生,十九届四中全会从生态文明建设的角度提出需要坚持和完善的四个制度体系。应该说,我们的治理理想,相比“善治”内涵更丰富、思想更深邃,更契合我们的国家性质和文化传统。

  分析中西治理观念的上述区别,绝不是夜郎自大、盲目排外,而是因为任何国家的制度建设和治理现代化,都无法用照搬照抄、吸收借鉴代替自主探索基础上的实践创新。正如十九届四中全会《决定》所说:“完善和发展我国国家制度和治理体系,必须坚持从国情出发、从实际出发,既把握长期形成的历史传承,又把握党和人民在我国国家制度建设和国家治理方面走过的道路、积累的经验、形成的原则,不能照抄照搬他国制度模式,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路,坚定不移走中国特色社会主义道路。”

  (作者为省委党校中国特色社会主义理论体系研究中心教授)

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姓名:何建津 工作单位:

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