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加快完善教师实施教育惩戒的立法草案
2019年12月27日 15:16 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:孟鸿志 字号

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  教师实施教育惩戒的法治化、规范化探索

    由中国教育发展战略学会指导,上海市教育委员会、上海财经大学联合主办,上海教育立法咨询与服务研究基地(上海财经大学)承办,华东政法大学协办的第四届“中国教育法治与教育发展高峰论坛”于11月30日在上海财经大学举行。围绕教师教育惩戒专题,与会专家学者展开了热烈讨论。现选编以下四篇文章,以飨读者。

  加快完善教师实施教育惩戒的立法草案

  孟鸿志 东南大学法学院教授、东南大学教育立法研究基地副主任

  近期公布的《中小学教师实施教育惩戒规则(征求意见稿)》(以下简称《规则》)明确了教师教育学生时可以使用必要的惩戒手段,并详细列举了教育惩戒措施及其限度。目前《规则》尚存不足,草案至少应在以下三个方面进行完善。

  立法中教师教育惩戒权的性质界定

  对于教育惩戒权,学理上有三种观点:一是认为它是教师教育权的一种延伸,是职业性权力;二是认为它是基于学校与学生之间的法律关系所产生的特别权力关系,是法律授权中小学教师行使的国家公权力;三是认为它是兼具职业性权力与国家公权力的复合型权力。

  《规则》明确提出“教师教育惩戒权”的概念,并指出是教师履行教育教学的“必要手段和法定职权”。该立法似乎认定教育惩戒权为职业性权力。教育是国家公共管理的重要内容,《宪法》规定公民有受教育的权利和义务。作为含有公权力因素的“教师教育惩戒权”立法需要遵循法律保留原则。《中华人民共和国立法法》第80条第2款规定,没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。由于“教师教育惩戒权”在我国的法律上未有直接规定,以部门规章形式制定《规则》存在违法的风险。

  此外,将规章命名为“实施……规则”,应当具备对教师惩戒学生的整体性规定。但当前我国针对教师惩戒权的专门法律、行政法规尚未出台,明确提出教师教育惩戒的只有部分地方立法,且也只是部分条款提及。因此,在教师实施教育惩戒权立法空缺的前提下,本规章名称不宜称之为“实施……规则”。由于该规章是为了解决当前教育领域教师“不敢管,不愿管”学生的问题,属于试验性、探索性立法,宜称之为“暂行办法”。

  “中小学”的范围是否明确、足够

  在名称上,《规则》所适用学校的范围是“中小学”,但草案进一步将“中小学”界定为“普通中小学校、中等职业学校”。除此之外的学校,教师是否享有教育惩戒权仍存在争议。

  从政策背景看,《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》提出“制定实施细则,明确教师实施教育惩戒措施”的适用范围是义务教育阶段的学生管理。但从立法原意看,《规则》实质上针对的是未成年阶段学生在校管理问题,这从第一条列明遵循《未成年人保护法》中可探明。此外,其他教育阶段的学校教师是否拥有或应当拥有教育惩戒权,《规则》并未明确。《规则》首次明确了教师教育惩戒权,对未来教育惩戒立法具有指引作用。教育惩戒权不可能只是中小学教师的专属,其他教育阶段的学校教师也应拥有相应的教育惩戒权,这就需要立法者在《规则》中做出指引。

  笔者认为,教师教育惩戒权需要区分不同教育阶段类型分别作出规定。首先,幼儿园阶段的学生年龄较小,不宜适用教师实施教育惩戒措施。其次,普通高等教育学校对大学生的管理较为复杂,应另行规定。最后,特殊教育学校和工读学校虽然是两种特殊的教育类型,但从接受教育的群体来看,仍然是未成年人阶段的学生,有必要纳入到《规则》中去。特别是工读学校,更需要赋予教师教育惩戒学生的权限。

  教育惩戒与体罚之间界限是否明确

  《规则》对教育惩戒与体罚作如下区分:第一,通过原则性条款明确教育惩戒措施实施的限度。第二,通过正面列举程度、方式和次数、时限等因素限制惩戒措施成为体罚的可能。第三,通过反面列举实施惩戒过程的禁止事项确立惩戒与体罚之间的界限。

  尽管《规则》对教育惩戒措施的规定细致翔实,也极力地避免教师滥用惩戒权以至于成为体罚或变相体罚。然而,上述努力依旧难以厘清教育惩戒与体罚之间的界限。这实际上并非当前立法草案的不足,而是《未成年人保护法》《教师法》等对“体罚”特别是“变相体罚”的规定不够明确。从字面含义看,“惩戒”包含着对学生惩罚的因素,其方式必然是让学生达到“不适”的状态,如只是一般的批评教育,则算不上是惩戒。《规则》第4条有关“教师应当给予批评教育,并可以视情况予以适当惩戒”的规定,说明批评教育是实施教育惩戒的前置手段,从逻辑上可以推定批评教育权不属于教育惩戒权。而对学生增加适当的课后作业、适当的劳动任务,有专家又提出这是“罚跑罚站”的另一种说法,是变相体罚。可见纵使是立法中规定的“一般惩戒”措施仍然有被质疑为“变相体罚”的误会。这说明,惩戒与体罚如果单从字面含义上争论,永远具有耦合性:是合法合理的教育惩戒,还是违法的“变相体罚”?这成为解释者的价值观念的问题,而不是文本规范的问题。

  仅依靠《规则》无法解决体罚与惩戒的边界问题。在明确“惩戒”概念的同时,也应当进一步明确“体罚”的概念。在《未成年人保护法》《教师法》修订或出台立法解释时,明确“体罚”与“变相体罚”概念的内涵和外延,与教师教育惩戒权概念相衔接,才能在立法上彻底解决教育惩戒与体罚之间的界限问题。

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姓名:孟鸿志 工作单位:

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