摘要：我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，防灾减灾任务繁重，有以法治灾之必要，但我国现有的防灾减灾法律规范零散地分布于各类规范性文件中，体系庞杂、功能价值紊乱，故而严重阻碍了我国防灾减灾制度的完善以及机制的运行效率，因此学界就自然灾害领域理应开启统一立法之研究。本文致力于梳理法律与道德、法律与政策、公法与私法三对关系于防灾减灾基本立法中的不同作用及其运行机理，力求廓清防灾减灾法立法中的根本法源问题，对应急机制中的目标定位及其规范力进行位阶排列，以期为未来防灾减灾统一立法聊尽绵薄之力。

　　关键词：自然灾害 统一立法  道德与法律 政策与法律 公法与私法

　　2008年汶川大地震后，社会各方对于灾区重建各类法律问题积极回应，人文情怀、道义关注令世人可怀可感；学界更是策马扬鞭，勇为前驱，排忧解难。但总体而论，无论是党和政府的行为，还是相关立法活动，包括学术研究，均表现为两个方面的缺失：其一，法案、政令、学术观点均难以摆脱应急性语境，就事论事，零散纷乱；其二，学界于短期内很难将灾区重建中的诸多法律问题进行抽象归纳并达成共识，大道多歧，各是其是而非其非。此点不仅不利于统一而成熟理论体系的形成，更难以指导实践。

　　其时，国务院法制办通过机密电传方式请求西南政法大学紧急修改《防震减灾法》，笔者作为五位专家之一全程参与了为时一周的修订工作，具体负责“重大自然灾害预报”制度与“灾后重建”条文设计两部分，相应条款为新修订《防震减灾法》采用。

　　大地震后半个月，笔者与另外六位学者主动联合，就重大自然灾害的处置法律问题进行深入调研，积极起草相关政府预案和立法草案，历时一周，于6月3日形成《重大自然灾害处置特别法令》（专家建议稿），包括“总则”、“社会捐赠”、“‘三孤人员’的安置救助”、“劳动保障权利”、“财产权利”、“住房重建”、“财政税收”、“法律责任”等方面的内容，共8章57条。强调对特大自然灾害处置及灾后重建事宜的针对性、特殊性、综合性和有效性，既涉及国务院的行政立法权限，又涉及全国人大常委会的立法权限，建议统一由全国人大常委会通过实施。同月底，该建议稿分别提交全国人大常委会、四川省人民政府及四川省人大，为灾区救助与重建提供了理论支撑。

　　嗣后，笔者分别成功申报国家社科基金项目及中国法学会项目，就灾区重建不动产法律问题统一立法与应急机制进行研究。调研期间，八上北川进行调研和法律援建，与绵阳市委政策研究室、北川县委县府及相关职能部门进行沟通衔接。四次深入永兴、任家坪两个板房区对灾民进行实地调研和法律援助。同时，于2010年2月22日委托绵阳市中级人民法院召集北川、江油、安县、平武等极重灾区法院领导与法官举行论证会，获取了大量的第一手调研数据与案例。

　　灾后七年，方印教授大作《中国防灾减灾基本法立法问题研究》出版，作为师门弟子及法学教授，深层次人文关怀体现了学者应有的社会角色认知与道义责任，但其理性立场与宏大视野更令人感佩。

　　一、自然灾害统一立法的背景及意义

　　自然灾害，是指自然界中发生的，能够造成人类生命伤亡或社会财产损失的事件[1]。因其巨大的破坏力及历史循环性，人类的发展史故可称作是一部与自然灾害不断斗争的历史。据相关机构统计，自然灾害平均每年给全球经济至少造成高达400亿美元的损失，并使25万人丧生。而具体环注到我国国内，情势也即如此，我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、地区差异明显，每年因灾死亡的人数数以万计，财产损失更高达上千亿元，占比达国民生产总值的5%—6%[2]。因此，在此阶段，国际社会一致公认自然灾害已经成为严重制约人类社会可持续发展的重要因素，潜在或现实地威胁着人类未来的生存安全与永续发展，有积极应对之必要。但就自然灾害产生的原因来看，其除人为因素造成还有部分乃自然界的正常运动，因此就此部分灾害而言，人类无法完全克服，只能就灾害的运作规律、应对经验加以归纳、凝练，以最大程度防灾减灾，降低灾害给人类社会所造成的痛苦。而法律作为人类社会生活的具体反映，生存智慧、至善理念的结晶，在自然灾害应对领域也理应被得以重视，并将其作为防灾减灾的重要治理手段，开启以法治灾模式。

　　基于灾害的法治应对，在方印教授看来，我国自上世纪80年代后期即已开始着手防灾减灾立法体系的构建，经过 20 多年的努力，我国已成功搭建起多层级的立法框架：具体如应对突发事件的基本法：《突发事件应对法》；一般性法律层面的《防震减灾法》、《防洪法》、《防沙治沙法》、《传染病防治法》；自然灾害类的《水法》、《森林法》、《草原法》；事故灾难类的《安全生产法》、《消防法》、《劳动法》、《煤炭法》；公共卫生事件类的《食品卫生法》、《国境卫生检疫法》、《动物防疫法》；社会安全事件类的《国家安全法》、《国防法》、《兵役法》、《人民防空法》；法规层面的《破坏性地震应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《地质灾害防治条例》等。因此仅就立法数量而言，成效不可谓不显现。但就立法体系和立法质量而言，采取如此分散性的立法体系，在现阶段法律适用中也暴露出了诸多问题，如部分法规内容过于原则而导致可操作性不强；部分法规由于制定时间较早，具体内容业已失效；基于一事一法的立法体例，现行法律对灾害的发生与后果应对缺乏普遍适用性；政策、文件在防灾减灾领域的叠发，造成了管控效率的低下与资源的极大浪费。因此，就此等问题，从现实必要性上来看，我国在自然灾害领域亟需一部《防灾减灾基本法》的制定来促成防灾减灾法律体系的内部协调，进而来确保法律理解适用的逻辑一致性与体系的和谐性，而且就现实意义而言，其还是我国实现依法治国战略，保障灾区人民生命财产安全，尽快恢复灾区正常生活与生产，保障灾区社会稳定和发展，进一步提高全社会防灾减灾能力的需要。此外，就立法可行性分析而言，截止目前，我国已从防灾减灾的监测预警体系、应急救援体系、社会管理体系、防灾教育体系、政策法规体系等综合防御管理体系入手，将生态建设与防灾减灾相结合，并由此取得一定基础成效，呈制度集群。而且在立法依据上，我国现有的《宪法》第5条第一款“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，第33条第三款“国家尊重和保障人权”以及《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家综合防灾减灾“十二五”规划》的相关内容均为防灾减灾基本法的制定预留了立法可能性的空间；除此，在基础理论方面，我国也有以防灾减灾为目的，综合运用自然科学、工程学、经济学、社会学等多种科学理论和技术的新兴学科科学——防灾减灾学做指导；同时就经济基础方面，我国也业已建立多个中央级救灾物资储备库，部分多灾地区也建立了地方物资储备库，救灾物资储备充足，而且就防灾减灾领域所需具备的技术研发能力与通讯保障能力，基于我国就硬实力方面能力的提升也得以确保。故而方印教授正是基于对上述问题的必要性、可行性、意义进行综合忖度，并就日美发达国家防灾减灾立法体例考察比较之后得出，对于快速崛起的我国而言，尽快制定并出台一部防灾减灾基本法具有极其重要的战略价值与实践意义。

　　当然，笔者对此观点深表赞同，而且就作者关于自然灾害统一立法的必要性、可行性问题进行深入理论探讨并进而谋求达成学界共识的理路予以高度重视，因为这在笔者看来，其事关着立法活动最终能否得以开启。但除此之外，笔者也认为，就自然灾害统一立法达成共识之时，还需具体着手进行自然灾害统一立法的构建，而就如何构建的基础理论研究领域，尚有三组基础关系自始无法回避，其理论价值必须得以探讨并加以廓清，即道德与防灾减灾基本法的关系、政策与防灾减灾基本法的关系、防灾减灾基本法公、私法属性问题。其理由在于立足对道德与防灾减灾基本法关系的探讨可以解决法的应然问题，了解防灾减灾基本法的立法价值、原则与理念；立足于对政策与防灾减灾基本法关系的探讨则可以解决法的实然问题，知悉我国防灾减灾领域的立法现状以及防灾减灾基本法的使命及立法模式选择问题；立足于对防灾减灾基本法公、私法属性的探讨则可以廓清防灾减灾基本法在我国法律体系中的地位与性质问题，进而可以明确其调整的对象与调整的方法。故而，行文接下来也将主要从以上三视角切入，就防灾减灾基本法具体构建中的问题做进一步研析，力求廓清防灾减灾立法中基础理论障碍。