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樊启荣 尹迪:风险治理语境下基本养老金投资的法律规制
2018年11月08日 21:32 来源:《湖北警官学院学报》2018年第2期 作者:樊启荣 尹迪 字号
关键词:养老金;风险;市场化;运营;投资管理;养老保险;监管;基金;保障;制度

内容摘要:当前我国基本养老金的市场化投资与管理面临外部经济风险和内部监管风险的重叠,且在风险的法律分配上存在明显失衡,《基本养老保险基金投资管理办法》在对基本养老金投资风险的防控与分担方面仍存在诸多疏漏与不足。要全面应对多元化投资带来的市场风险,实现对基本养老金市场化运营风险的有效规制,还需在今后出台的实施细则与配套规定中进一步明确参保人在我国基本养老金信托投资法律结构下的受益人地位,同时健全基本养老金投资过程中的资金担保机制,并完善相应的监督机制。实现基本养老金投资运营的法治化,将基本养老金市场化运营的风险环节纳入法治化规范轨道,对促进基本养老金实现多元化投资及可持续运行具有重要意义,也是有效应对基本养老金市场化运营风险、确保基本养老金的收益性与安全性的有效路径之一。

关键词:养老金;风险;市场化;运营;投资管理;养老保险;监管;基金;保障;制度

作者简介:中南财经政法大学 法学院

  【摘 要】在深化改革背景下,基本养老金投资的本质乃是进一步发挥市场对于资源配置的优化作用,以实现基本养老金的保值增值。当前我国基本养老金的市场化投资与管理面临外部经济风险和内部监管风险的重叠,且在风险的法律分配上存在明显失衡,《基本养老保险基金投资管理办法》在对基本养老金投资风险的防控与分担方面仍存在诸多疏漏与不足。要全面应对多元化投资带来的市场风险,实现对基本养老金市场化运营风险的有效规制,还需在今后出台的实施细则与配套规定中进一步明确参保人在我国基本养老金信托投资法律结构下的受益人地位,同时健全基本养老金投资过程中的资金担保机制,并完善相应的监督机制,以促进基本养老金的可持续发展,更好地发挥基本养老保险制度的社会保障功能。

  【关键词】风险治理;基本养老金;市场化运营;养老金信托

  一、问题的提出

  风险与文明进程和不断发展的现代化紧密相连,风险的存在催生了现代保险制度。“无论是私人保险还是国家福利体制的保险形式,提供保险的人实质上都只是在重新分配风险。”[1]社会保险制度作为我国社会保障体系的重要组成部分,旨在化解社会成员在现代化社会中面临的年老、疾病、工伤等风险,而社会保险所选择的风险分散方式就是将风险在整个社会乃至代际范围内进行重新分配,如基本养老保险就是将当期在职人员的缴费支付给已退休的职工,以应对其劳动力不足时面临的困境。

  然而,随着科技及经济的发展,社会的现代性同时带来了社会发展的不确定性。近年来,人口老龄化的加剧以及社会抚养结构的变化深刻影响着我国社会公共资源的分配格局,建立公平且可持续的社会保障制度一直是我国民生建设的重点。作为我国社会保障体系重要支柱的社会保险制度也一直处于制度完善与改革的前沿。自1997年我国正式建立统一的企业职工基本养老保险制度以来,随着制度覆盖面的扩大,基本养老金的规模及数额与日俱增。根据人力资源和社会保障部(以下简称“人社部”)《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》发布的数据,截至2016年底,我国基本养老金累计结余已达4.4万亿元。然而,对于数额如此巨大的基金如何运营以保值增值的问题,2010年出台的《社会保险法》却仅仅作了授权性规定。随着基本养老金规模的扩大,缴费个体对于基金的增值与安全产生了新的社会需求。如何在实现基本养老金增值保值的同时确保基金的安全,一直是理论界热议的课题,各类研究成果层出不穷。与此形成鲜明对比的是,国家在此方面的规制处于严重滞后的状态:不仅立法位阶低下,且规范内容缺乏系统性与科学性。基本养老金的运营与管理实践一直在法制不完善的状态下进行,导致基金被挪用、侵占案件屡见报端,严重阻碍了我国民生法治建设的进行。

  纵观国际养老金风险治理实践,大多数情况下,各国均是在发生养老金欺诈或挪用养老金资产等案件后才引入相应的治理法规以应对的。例如,在英国,加强受托人在养老金管理中的责任并增强其独立性等主要是针对迈克斯韦尔(Maxwell)丑闻的措施,而美国1974年《雇员退休收入保障法》(ERISA)引入的受托人标准亦主要是为了应对养老金管理中出现的欺诈事件以及计划发起人破产导致的计划破产。针对我国基本养老金运营中的风险,党的十八届三中全会明确提出要“加强社会保险基金投资管理和监督,推进基金市场化、多元化投资运营”。在此背景下,国务院于2015年出台了《基本养老保险基金投资管理办法》(以下简称《投资管理办法》),明确基本养老金将实行中央集中运营、市场化投资运作。但是,《投资管理办法》仍留存了许多未决的问题,如受托机构竞争机制的确立以及信托主体具体运营机制的构建等问题,以致基本养老金信托投资过程中存在大量运营风险,严重影响了基本养老金运营的安全性以及十八届五中全会提出的“建立更可持续的社会保障制度”的实现。

  然而,风险社会在内含大量不可预期的风险之外,也同时存在机遇。[2]在养老金市场化已成为国际趋向的背景下,推动我国基本养老金市场化投资运营具有一定的积极意义,但前提是基本养老金可以实现有效投资及规范运营:有效投资保障的是基本养老金运营的收益性,意味着基金得以有效应对市场化带来的投资风险、金融风险,保证基金的投资运营结果是有效率的,即保值增值;而规范运营则是基本养老金投资安全性的要求,体现为在基本养老金投资与运营中有完备的法制体系保障基金保值与增值的实现,即整个市场化投资运营过程是法治化的,以保证基本养老金的资产安全。只有基本养老金真正实现有效率的投资与法治化的运营,基本养老金市场化运作带来的资金红利与积极影响才可能成为现实,从而更好地回应当前社会对提高基本养老金管理效率的迫切需求。

  在《投资管理办法》缺乏细致性与操作性规定的背景下,我国是否具备完善的法律框架和健全的法律规则以有效应对基本养老金在市场化运营中面临的风险,从而保障基本养老金市场化投资收益性与安全性的实现,不仅关系我国几亿参保人的切身利益,更事关国民的基本民生保障,因而需要认真审思。在深入分析基本养老金市场化投资的现实需求与理论的基础上,本文拟对影响基本养老金市场化投资收益性与安全性的内外部风险和法律规制现状及完善予以探讨,以期为基本养老金市场化投资实施细则及相关配套规定的出台提供参考。

作者简介

姓名:樊启荣 尹迪 工作单位:中南财经政法大学 法学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:任国凤)
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