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宁立志 吴雨虹:银行业市场结构的竞争法思考
2018年11月08日 21:30 来源:《湖北警官学院学报》2018年第2期 作者:宁立志 吴雨虹 字号
关键词:垄断;银行业市场;商业银行;经营者;市场结构;银行业金融机构;国有;非银行金融机构;不正当竞争行为;贷款

内容摘要:【摘要】我国银行业市场存在资源分配不均、垄断行为与不正当竞争行为滋生等问题,与整体竞争不足、局部竞争激烈的市场状态具有密切关系。一、我国银行业市场结构分析根据相关法律规章可知,国务院银行业监督管理机构负责银行业金融机构和非银行金融机构的设立、存续与退出。三)大量垄断行为和不正当竞争行为滋生我国银行业市场结构具有垄断性特征,五家国有商业银行在资产、存贷款、利润等各方面占明显优势,其他银行业金融机构难以与其抗衡。通过运用经济学分析方法对银行业市场结构进行量化分析和定性分析,并在结构主义原则的指导下,重点关注银行业经营者集中等问题,及时惩治具体垄断行为和不正当竞争行为,将结构调控与行为惩治相结合,适时了解银行业市场状态,调节优化其市场结构,以保证国家金融安全。

关键词:垄断;银行业市场;商业银行;经营者;市场结构;银行业金融机构;国有;非银行金融机构;不正当竞争行为;贷款

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  【摘 要】我国银行业市场存在资源分配不均、垄断行为与不正当竞争行为滋生等问题,与整体竞争不足、局部竞争激烈的市场状态具有密切关系。基于银行业的特殊地位,竞争法中结构主义原则的适时适度回归十分必要。综合市场集中度、进出市场难易度、经营者依赖程度、国家干预程度等多种因素,应将结构调控和行为惩治相结合,不断优化银行业市场竞争状态。

  【关键词】银行业金融机构;市场结构;垄断;结构主义

  2009年6月6日,中国建设银行ATM同城跨行取现手续费调整为4元/笔,随后,招商银行、中国银行、中国农业银行等银行纷纷于7月1日、7月17日上调跨行取现手续费至4元/笔。表面上各家银行之间没有做出签订垄断协议或其他一致协商排除、限制竞争的行为,但如此短时间间隔、调幅一致的做法难以排除他们之间存在隐性排除、限制竞争行为的可能性。类似反竞争行为频发的根本原因,仅仅是各家银行逐利心理之下的“不谋而合”,还是整个银行业不合理市场结构下的产物?对该类现象的规制是侧重于行为主义规制还是结构主义规制?本文旨在结合经济学与竞争法学的相关理论,对银行业市场结构进行分析,并着重从反垄断法的角度探讨规制路径。

  一、我国银行业市场结构分析

  根据相关法律规章可知,国务院银行业监督管理机构负责银行业金融机构和非银行金融机构的设立、存续与退出。其中,非银行金融机构归国务院银行业监督管理机构监管主要出于以下几点考虑:首先,在对中国人民银行进行职能分离之时,由于非银行金融机构类型多样、业务混杂,难以找到一个专门的机构对其进行监管。考虑到其与银行业金融机构同样具有融资能力,都发挥着信用中介和期限转换这两种核心功能,国家优先考虑将其纳入国务院银行业监督管理机构监管之下。其次,非银行金融机构与银行业金融机构合作十分紧密,银行业金融机构通过贷款、信托、租赁或其他表外业务的方式为其提供资金。出于保护银行资金安全和防范金融业系统性风险的考虑,国务院银行业监督管理机构统一监管银行业金融机构和非银行金融机构。当然,非银行金融机构与银行业金融机构也存在明显差异:前者不具有吸收公众存款的功能,与后者吸收公众存款、发放贷款的传统经营模式不同。因此,非银行金融机构不属于银行业,对其纳入国务院银行业监督管理机构监管仅仅是出于监管便利和金融风控的考虑。本文中“银行业”市场主体主要依据银行业传统经营模式,即以吸收存款、发放贷款为主,同时办理结算、从事银行卡业务或提供信用证服务等其他金融服务来界定,故未将非银行金融机构纳入研究范围。截至2017年12月底,我国银行业市场主体包括:1家国家开发银行、2家政策性银行、5家大型商业银行、12家股份制商业银行、134家城市商业银行、1262家农村商业银行、17家民营银行、33家农村合作银行、965家农村信用社、1家邮政储蓄银行、1家中德住房储蓄银行、1562家村镇银行、48家农村资金互助、39家外资法人银行。可见,我国银行业市场主体数量众多、组织形式丰富多样。

  银行具有信用中介和期限转换的双重功能:既吸收公众存款、发放贷款、办理结算,又发行金融债券、买卖外汇或提供信用证服务及担保等其他金融服务。服务功能与业务种类的多样化增加了对其市场结构分析的难度。同时,经济发展与市场开放背景下所形成的不同形式、不同类型银行业金融机构并存的局面使银行业市场状态日趋复杂化。笔者以为,银行业市场作为金融市场的中心,关系我国金融安全和国家整体经济运行,具有一定的行业特殊性。其市场状态的形成,除了包含市场自发作用这一因素,更多的是与国家的干预与管制有关。因此,在分析我国银行业市场结构时,不能仅就机构数量或以其他行业的垄断标准来类比判断,而更多的是要结合市场集中度、国家干预程度、进出市场的难易程度、经营者的依赖程度、垄断利润、价格水平、产品差别等多种因素进行综合分析。

  (一)市场集中度

  市场集中度(Market Concentration Rate)是对某一行业市场结构集中程度的度量,通过分析该行业中的企业数量和比较各企业规模的差异来评估其竞争与垄断程度。它是决定市场结构的重要因素之一。反垄断经济分析中最常用的市场集中度计算指标即产业集中度(CRn)和赫希曼-赫芬达尔指数(HHI)。笔者主要根据中国银行业监督管理委员会、中国人民银行、中国银行、中国建设银行、中国工商银行、中国农业银行、交通银行(以下简称“工农中建交”)2012年至2016年年报的相关数据,采用CRn指数对我国银行业市场进行简单数据分析,如表1所示:

  表1  工农中建交 CRn指数(百分比)

  从表1可看出,工农中建交五家国有控股大型商业银行(以下简称“国有商业银行”)在存款、贷款、资产和利润四大方面所占百分比虽逐年下降,但仍基本维持在40%-50%的水平。一方面,在如此庞大的基数下,五家银行能够拥有40%以上的资产规模,说明五家银行“块头大”,具有天然的、雄厚的资金优势;另一方面,在银行业主要收入来源的存贷款领域,五家银行几乎占据半壁江山,直接获取了银行业市场的主要利润。整体上看,我国银行业市场行业集中度较高,工农中建交五家银行占据了银行业市场的主要资源,造成了一定程度的垄断,但这种垄断状态正在逐渐弱化;另外,可推测出五家国有商业银行之外的几千家银行间存在较高程度的竞争,由此形成一种整体寡头垄断、局部激烈竞争的市场状态。

  (二)其他经营者进出市场难易程度

  1949年以来,我国银行业市场从中国人民银行独家垄断逐渐发展成为中国人民银行领导的,以国有商业银行为主导,股份制银行、城市商业银行、民营银行、外资银行、村镇银行、农村信用社等多种形式的银行业金融机构并存的局面。同时,国家逐步推行民营银行试点改革,支持鼓励外资进入,通过立法和政策等多种手段放宽对民间资本和外资进入的限制。但整体来说,我国银行业市场准入仍相当严格。首先,就我国银行牌照管理现状来看,依据《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》《外资银行管理条例》《金融许可证管理办法》《银行业监督管理法》《非银行金融机构行政许可事项实施办法》等法律法规,我国实行单一标准的牌照管理制度。以所有制为基础的牌照分类标准使得国有商业银行在设立和监管的过程中具备天然的“国有”优势,而民营银行、外资银行和其他银行业金融机构在各个环节尤其是设立环节处于劣势。同时,在银行业金融机构的分类下,中资大型银行和股份制商业银行属于全国性金融机构,而城市商业银行属于地方性金融机构,在经营范围、地域范围等诸多方面与前面两类银行存在差异,经批准设立后不得改变为全国性商业银行。“机构所获牌照分类一经确定就不能变更,相当于用准入壁垒分割了完整的行业市场,将机构间互动和竞争绑定在有限空间内。”[1]这种牌照转换的限制大大减少了潜在竞争者的数量,缩小了市场现有主体的竞争范围,为五家国有商业银行攫取巨额垄断利润提供了良好的制度环境。其次,就民间资本市场准入的现状来看,基于国家政策的鼓励,民间资本陆续进入中国银行业市场,但中国银行业市场始终由国有资本主导。我国目前只有中国民生银行一家真正由民间资本设立并控股的全国性商业银行,其他银行的民间资本所占比例并不大。据统计,直到2013年底,共有100多家企业或相关主体提出设立民营银行的申请;而现实情况却是,“截至2017年3月末,民营银行共开业9家,另批筹8家”。另外,通过对《中国银监会关于民营银行监管的指导意见》《关于促进民营银行监管的指导意见》《中国银监会关于中国(上海)自由贸易试验区银行业监管有关问题的通知》等相关文件和银行业市场现状分析可知,国家对民间资本的进入仍设置了诸多限制条件:虽然银监会目前没有出台相关规章明确规定民营银行注册资本要求,仅在《关于促进民营银行发展的指导意见》等文件中指出民营银行注册资本遵从城市商业银行的规定,但实际操作中监管部门提高了注册资本的门槛,要求多为10亿元甚至20亿元,准入门槛很高;其受“一行一店”限制,只能在注册地所在城市设立一家营业部,不允许跨行政辖区经营,地域限制和机构设立限制严重;民间资本虽可发起设立村镇银行,但受“主发起银行限制”,只能由商业银行为主发起人,且民间资本不能控股;另外还在业务种类、服务领域、发起人资格等各个方面都有较为严格的要求。严苛保守的市场准入政策使得民间资本的进入远没有想象中那么顺利,未给国有商业银行造成实质性的竞争威胁。最后,就外资市场准入现状来看,我国对外资银行采取审慎监管态度,通过《商业银行法》《外资银行管理条例》及《外资银行管理条例实施细则》等法律法规对外资银行进入中国银行业市场作出了资产、股东、管理层素质、经营范围等诸多方面的详细规定。同时,在外资银行审批过程中,审批程序繁琐复杂、期限过长,使得外资银行的设立绝非易事。这种分离性市场准入体制导致中资银行与外资银行间差异明显。因此,从行业牌照管理、民间资本准入和外资准入三方面可看出,我国银行业市场准入难度较大,市场内已存在的银行业金融机构所面临的潜在竞争对象不多、竞争性不足,为五大行进行垄断与不正当竞争活动提供了便利。

  (三)经营者的依赖程度

  判断一个行业的市场结构,可以从同业经营者之间的关系和买卖双方的关系两个角度分析横向、纵向的依赖程度。首先,在买方和卖方之间,“依赖关系是否存在,是以交易相对人是否具有所谓‘足够其可期待转向的可能性’为判断依据”。[2]也就是说,买者是否依赖于市场中的某些企业或企业联合,致其没有足够的、可合理期待的可能性去选择其他经营者。就具体的银行业市场而言,在其主要收入来源的存、贷款领域存在明显的来自交易相对方的依赖。在存款领域,由于国有商业银行具有历史悠久、资金雄厚、国家控股、信誉好、国家政策倾斜性明显等先天优势,在利率非市场化的背景下,广大储户更倾向于将其存款投入五大行。这种对五大行的强烈依赖使得五大行拥有基数更大、层级更丰富的存款客户,形成了对存款领域的垄断局面。在贷款领域,五大国有商业银行资金雄厚,较低的资金成本使其资金内部转移定价相较于其他银行业金融机构更容易,低利率使他们在价格、资金、议价能力上更具优势。而其他银行业金融机构由于资金成本高,资金内部转移定价更难,放贷的门槛也相应提高。因此,贷款者更愿意向五大行申请贷款。银行业市场实质上成为由五大国有商业银行占绝对优势的卖方市场。在银行业金融机构之间,尤其是五大国有商业银行之间也存在明显的依赖关系。一方面,五大国有商业银行公司章程显示,他们的十大股东均包括中央汇金投资有限责任公司、中华人民共和国财政部、中国证券金融股份有限公司、香港中央结算代理人有限责任公司、中央汇金资产管理有限责任公司、梧桐树投资平台有限公司等。共同的股东难免会使五大国有商业银行在经营决策、产品定价等方面作出相同或相似的决定,且股东相互关联极易促成五大行垄断协议的签订或联合行动的作出。“尽管不能因国家持股而认定国有金融机构间的关联关系,但国有金融机构之间存在着一种难以名状的默契,这种默契使得他们无需实际磋商即可统一行动。”[3]另一方面,五大行存在一种相互依存性,即“每家企业在做出产量和价格的决策时,不仅要考虑到自身的成本和收益,而且要考虑到这一决策对其他企业的影响,考虑到其他企业会作出什么反应”。[4]各国有商业银行在进行业务选择、产品定价、利率定价等活动时需要考虑其他经营者的定价、销量等因素,因而国有商业银行的这种垄断是典型的寡头垄断模式。

  (四)国家干预程度

  虽然我国已经发展到社会主义市场经济阶段,但银行业市场受计划经济的影响颇深。“很多时候计划经济理论只是改头换面成了‘宏观调控’‘产业政策’而已……其本质是控制而非调节。”[5]例如,我国存款领域仍实行非市场化利率。这其实是国家对银行业主要业务领域的一种控制,是对国有商业银行的偏护。存款利率的限制使得其他银行业金融机构与五家国有商业银行在存款领域无法展开充分竞争,甚至处于劣势。而且,即使国家全面放开贷款利率,后者基于其雄厚资本、规模大、网点多等优势,也更有能力进行低利率放贷,抢占贷款市场。再者,五大国有商业银行均为国家出资,其董事长、行政管理人员均为政府任命,与国家有天然的密切联系。国家在很多方面都对国有商业银行采取政策倾斜,如一些大型市政建设贷款、基础设施建设贷款、住房公积金等存款业务基本收归国有商业银行和一小部分股份制银行囊中。另外,国家基于民族利益的考虑,鼓励并支持国有商业银行的壮大以增强我国在国际金融市场的影响力,同时也希望通过国有商业银行控制整个国内市场的金融资源,保证金融安全。故很多情况下,国家对于国有商业银行的垄断行为和不正当竞争行为采取放任或容忍的态度。国家政策的倾斜使得我国银行业市场具有鲜明的国家垄断、行政垄断色彩,银行业市场整体竞争极不充分。

  除了以上特征外,我国银行业市场也存在产品或服务同质化严重、五家国有大型商业银行之外的银行业金融机构间竞争过于激烈等问题。我国银行业市场在这些因素的综合作用下日趋复杂化、独特化,对市场内部和外部均产生巨大影响。

作者简介

姓名:宁立志 吴雨虹 工作单位:武汉大学 法学院

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