[摘 要]作为国家环境保护工作的垂直监管机构，我国区域环保督查中心运行九年有余，在实际工作中困难重重。尽管从环境保护的博弈性、变化性及双向性现状来看，我国区域环保督查中心的尝试是恰逢其时。但其目前仍存在现实地位不明、人财物支持不够、工作对象模糊、运行效率欠佳及自身内部建设不足等问题。切实解决这些问题，将十分有利于推动我国环境监管体制机制的完善，促进中央与地方的互动，协调解决区域性或流域性的环境纠纷，增强重大突发环境事件的应急处置能力，最终达到该中心设置及其工作开展的初衷。法律规范的制度化与规范化支撑是该中心的日常工作得以依法开展、职能得以有效发挥的重要保障。依据区域环保督查中心的工作职能，在参照有关法律法规及相关政策出台的基础上，建议尽快出台我国区域环保督查条例，以保障和规范区域环境督查工作。作为我国环境执法体制改革的重要内容及环境监管体制完善的重大创新，此条例的出台与施行是切实推进我国新环保法有效实施的重要法治步骤，是有力地保护与改善我国自然生态环境与人居生活环境的重要法治内容。

　　[关键词] 区域环保督查；主要价值，现实困境；应变对策；制度设计

　　自十一届三中全会以来，中国经济步入了飞速发展时期，但在巨大经济发展光环背后所隐藏的生态环境危机却呈现出一种令人担忧的井喷式的爆发状态。从2002年的云南南盘江水污染事件到2004年的四川沱江特大水污染事件，接踵而至的2005年松花江重大水污染事件，加之全国各地频频爆出的重金属污染土壤与农作物事件和全国多处的儿童血铅超标案件背后可以发现我国环境保护工作的滞后。为了更好的协调中央和地方的环境保护工作，原国家环保总局自2006年始就着手组建５个区域环保督查中心和６个核与辐射安全监督站，借此进一步加大对地方环保工作的监督检查，协调解决区域、流域环境纠纷，以增强政府对重大突发环境事件的应急处置能力。[[1]]到目前为止，我国已经初步建成华北、华东、华南、西北、西南、东北六大区域环保督查中心，其职能辐射区覆盖了中国31个省、市、自治区。应该说设立区域环保督查中心是对原有国家环境督政体系的健全和完善,在将近十年的具体实践之中，区域环保督查中心在区域环境执法中起到了明显的作用,然而在实际运行中也遇到了一些问题。[[2]]进言之，从2012年的广西龙江河镉污染事件等一系列的重大跨区域环境污染事件来观察，可以发现区域环保督查中心的影响范围和作用效果似乎表面上缓解了中国目前因“人祸”所造成的环境纠纷矛盾，这一系列的重大跨区域环境污染灾害来看，国家环保督察职责未执行到位。甚至可以说，中国区域环境保护工作的有效展开仍然是任重而道远，加强区域环保督查中心工作制度的规范化与法律化建设势在必行。

　　2014年我国新环保法颁布，从内容上看该法诸多领域有了较大的突破创新，2015年该法实施，从实施过程中反馈的具体情况来看，该法的顺利实施面领着不少困难。提升区域环保督查中心的工作效力，推进区域环保督查制度的规范化与法律化建设，将有助于推动新环保法的全面实施。然而，笔者以“区域环保督查”为关键词通过在知网、万方数据等网站搜索有关论文，发现目前社会各界对于我国区域环保督查问题的探讨多集中于报纸层面和政府信息公开部门的信息传递，对于其如何进行合理的地位与制度完善的学理性研究成果数量很少。针对区域环保督查中心的具体执法功能，虽有学者进行学理上的区分，但具体工作中该单位与传统环境行政执法单位的功能并不存在实质上的差别（区域督查中心就如同放大了的地方环保局，但基于自身物质因素制约并不能发挥其设计的初衷作用）。如从生态文明建设与环境保护法律规范治理的视角来观察，我国区域环保督查的工作方式和应有活动并没有具体的法律规范文件（已有的《环境保护部区域督查派出机构督查工作规则》属于部门内部规章而非法律法规文件）进行规制与保障（但类似的针对国家土地督察工作规划化制度设计工作已经开始启动——《国家土地督察条例》现在已开始制定）。归言之，目前我国区域环保督查中心的工作开展与职能发挥面临不少困境，但学界极少有人对这些困境进行深入细致的探讨，更不用说提出有效的对策建议。因而本文如下首先探讨区域环保督查中心设置的价值意义，进而将对区域环保督查中心面临的现实困境进行分析，在此基础上提出相应得对策建议，并对这些对策建议进行规范化的制度设计处理，从而有力地保障区域环境督查中心工作得到依法有序的展开，职能得以充分有效的发挥，最终加大了新环保法在全国范围内的贯彻实施，推进中国生态文明建设，还民众一片良好的自然生态环境与人居生活环境。

　　一、我国区域环保督查中心的设置是应对地方环境治理不力问题[[3]]的顶层尝试

　　区域环保督查中心作为中华人民共和国环境保护部 “钦定”的区域环境保护工作督查机构，其部门的职能定位体现着国家直接垂直监管环境保护工作的特性，突破了传统的中央环保部门间接指导的管理模式，开创了中央和地方配合直接监管环境问题的尝试，借此打破地方环境保护主义与部门保护主义对环境执法工作的桎梏，利于推动新环保法的顺利实施。同时其突破了当下环境监管体制无法从整体角度把握和处理涉及跨区域流域性质的环境突发事件的尴尬局面。区域环保督查中心的垂直式监督和直接式管理模式理论上就是为了应对地方环境治理不力问题而设计的。简言之，基于当下环境保护工作三大特性，区域环保督查中心制度的构建和完善成了环境监管工作的应有之义，环境执法体制改革的重要内容：

　　（一）环保问题的博弈性需要区域环保督查

　　中国现在所令人担忧的大部分生态环境问题几乎是野蛮式经济发展行为所产生的结果。环境保护表面上是环境共同体的部分主体通过对应的环境行为以维持和改善现实的生存环境所做的活动，但从实质上看这种活动在社会生产中的表现是：生态环境保护和社会经济发展的博弈。如果转化为行为主体角度来观察，就是生态环境保护主体与生态环境破坏主体之间在双方可承受范围内的一种角力。环境保护的博弈性主要体现在以下三点：（1）经济发展和生态环境的博弈。经济发展和生态环境的博弈是环境保护博弈性的第一个表现，也是环境保护博弈的基础表现。这两者的博弈是每个国家转型的必然表现，是社会发展参与者的有限理性以及生产力发展过渡阶段的必然结果。从中国生态环境现状来看，可以简单的推断：长期以来生态环境在与经济发展博弈中处于下风。至少在改革开放的30多年的前段时间里，生态环境与经济发展实际上几乎处于一种偏向于经济发展的“零合”博弈状态之中，这种欠思考的“零合”博弈所带来的必然后果是较严重的环境污染和较多的生态破坏。（2）地方权力行使者与特殊经济贡献者的博弈。地方权力与特殊经济贡献者的博弈是环境保护博弈性的第二个表现，也是现在环境保护博弈的主要表现。特殊经济贡献者是指在片面追求经济发展逐利过程中以浪费自然资源和以牺牲生态环境的粗狂式发展群体的代表。此种博弈可谓是第一种博弈的倾向性表现，滋生此种博弈的土壤形式上主要是不合理的地方当权者政绩评价规则以及地区经济的不平衡发展。在生态环境问题潜伏时期，这两者的博弈主要表现为地方保护主义和部门保护主义下的地方权力所有者和特殊经济贡献者达成的一种“合谋”。“合谋”的具体表现为：一是地方当权者无底线地降低特殊经济贡献者的环境保护义务，二是地方当权者为特殊经济贡献者提供双重的环境标准。[[4]]这种“合谋”博弈所带来了负面影响有二：从环境强势主体（主要是部分地方权力行使者和特殊经济贡献者）的角度观之，这是对地方区域生态环境保护的蔑视，也是对生态环境法治的现实践踏，降低了政府公权力和生态法治的权威；‚从其他环境弱势主体（主要是指生态环境污染受害者，生态环境保护者等一系列的弱势群体）的视角观之，其会产生对环境保护力不从心的感慨和对环境保护公力救济的失望。目前我国大部分地区仍然存在的这种“合谋”博弈现象，这种现象成为了当下环境保护工作博弈性的主流表现。（3）中央指导和地方响应的博弈。中央指导和地方响应的博弈是环境保护问题博弈性的第三个表现，这也是未来环境保护博弈的理想状态。十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建设生态文明制度，[[5]]正努力推动着这种理想化的“合作”博弈。一方面，从全国人民代表大会常务委员会对《环境保护法》的修订，国务院与环保部一系列的生态环境保护政策制度的出台以及最高人民法院成立的环境资源审判庭来看，无不体现着中央对生态环境保护的高度重视。另一方面，从地方政府政绩考核中生态GDP的考核指标，地方环保“军令状”的签订以及地方生态环境法律的制定和完善等一系列的转变来看，无不充分表现出地方在生态环境保护上的巨大转变。中央的理念指导结合地方的实践操作，这种双赢式的“合作”博弈正在悄然形成，在公权力作为环境保护的中坚力量的时代，这种合作理应能最大限度地保护好当前的生态环境，以达到生态环境与经济发展的良性统一。区域环保督查作为环境监管的重要制度，督查中心作为区域最为直接的督查执法机关成了保障区域环境保护博弈平衡的重要参与者。

　　（二）环保问题的变化性需要区域环保督查

　　环境保护一直处于一种动态的变化状态，其主要体现以下两个方面：（1）从生态环境保护的自然属性来看，环境保护问题的产生源自于生态的破坏和环境的污染，生态环境问题在不同的时间和不同的阶段表现出来的具体形式是不一致的。回顾历史，在世界历史上造成恶劣影响的“八大公害事件”至今都让人谈之色变，生态环境问题的这种自身潜伏变异的特性就要求生态环境保护时因势利导、因地制宜。在当下的社会经济转型期，在区域经济发展不协调以及生态环保标准并不完善的阶段，在地方保护主义与部门保护主义依然存在，政府环境保护部门职权受限，地方环境保护公信力尚待加强，民间环境保护机构成长弱小的情况下，完全靠地方政府自身的环境保护监督似乎让公众存在忧虑之嫌。区域环境保护督查中心直接源自于环保部授权，其因公益性而显得去地方化及去部门化倾向明显的同时，更加能够保证控制好生态环境保护问题的变化性。（2）从生态环境保护的社会属性来看，生态环境问题的实质，是在社会经济发展过程中，过度开发利用自然环境资源以及不计后果的破坏生态环境，过分追求发展速度的同时，危害到大多数公众显性或者隐性利益的矛盾。基于这种矛盾的激化及其所带来的社会影响的制约，要求国家社会必须找寻一种可靠的保障机制来制衡这种矛盾，而且这种生态环境与经济发展的矛盾也是善变的。在不同的社会环境和经济发展之中，生态与经济这对矛盾的变化性都需要令人信服的调控机制保障，而完整的调控制度设计总离不开有效监督的参与。从我国设立区域环保督查中心的初衷来看，区域化督查就是为了进一步加大对地方环保工作的监督检查，协调解决区域、流域环境纠纷，增强重大突发环境事件的应急处置能力。现行的环境保护督查体制最大的特征在于其只是“督查”而不是“督察”。相比之下，“督查”比“督察”更具有直接性和强制性。这种“督查”模式即“监督”加“查办”的模式就如同是对地方环境保护行为的一种合作与监督，是对地方环境保护工作多变的重要保障。面对环境保护自然属性和社会属性上的多变，区域督查中心制度在生态管理体制中能够规范环境保护工作行为，从督查角度提高环境保护工作的效能。

　　（三）环保问题的双向性需要区域环保督查

　　环境保护的行为需要双向式的互动，这种双向性的互动主要表现在以下两个方面：（1）地方环保具体行为与中央环保抽象指导的双向性互动。依据我国宪法的规定，地方权力来源于中央的授予。同样对于地方生态环境保护的立法，行政以及司法权限都来自于中央。全国人民代表大会及其常务委员会享有全国环境保护相关法律法规的制定、修改、废止等立法权力；国务院对全国的环境保护工作具有领导、指挥、调控、管理等一些列的行政权力；最高人民法院和最高人民检察院具有对地方环境保护案件的审理、监督、检察的司法权力。但是，一般情况下在环境保护工作中中央权力的表现都是抽象的，环境保护的具体实施还是在于地方政府主观能动性的充分发挥，理由主要在于：生态破坏与环境污染问题直接出现在地方层面，从中国的自然环境、地理环境以及人口因素等方面来看，中央政府没有必要也不可能对所有的环境污染问题“事事躬亲”。‚从地方处理生态破坏和环境污染问题的依据来看，地方行为就是将环保法律法规具体化，将行政政策地方化，将司法权能实际化。但是，这种双向性的环保行为实质上是在中央抽象指导下的地方具体行动，是国家意志在地方层面的现实体现，充分保障了国家意志的实现，避免了国家意志的“断层”和法律法规在实际生活中的“走样”，就少不了中央层面的监督，而区域环境保护督查中心的设计就是具有中央层面监督和地方行为实际协调的可能性。（2）国家环境保护制度设计和公民环境意识提高的诉求双向性的呼应。随着我国经济的高速发展以及生态环境问题的加剧，民众环保素养的不断提高以及民众环境保护权利意识的苏醒，对国家环境保护制度设计的规范性和实用性的要求不断地提高，这两者之间形成了一种互动式的双向行为。国家在生态环境保护制度设计方面比如环境信访制度、环境评价制度、环境诉讼制度以及相关的环境组织制度等的的完善带来如下两个好处：有利于环境保护法律法规的施行，树立了政府与法律的权威，同时为民间环保力量的发展提供了动力。民众对环境保护的参与，为国家的环保工作奠定了重要的基础。民众对环境保护的参与来源于民众充分的环境信息的享有。良好的环境信息反馈能够使国家及时发现环境问题以便做出高效的回应，避免因环境问题的恶化而带来一系列的社会经济问题。从此层面看来，区域环境保护督查中心的一个重要职能就是能够解决跨区域、跨流域生态破坏与环境污染问题，此种设计是国家公器贴近实际环境问题的一种表现，同时也更加方便公众参与国家环境保护监督管理的实际工作，因享有话语权从而解决了公众环境意识提高与制度供给缺乏之间的矛盾。区域督查制度从监督和执法角度在环境保护领域中架起了中央指导与地方实践的桥梁，沟通了国家意志与公众意志，坚持了国家监察，地方监管，在注重政府责任的同时，也为公众参与提供了重要渠道，满足了环境保护的这种双向性的互动。