【中文关键字】美国；日本；政策评估制度

　　【全文】

　　美国、日本的政策评估制度建设均从工程建设项目评价起步，逐步建立了涵盖所有政策及计划项目，包括事前、事中、事后评估的完整制度体系，并通过法律形式加以规范。政策评估分为政府内部评估和社会第三方评估，以内部评估为主。政府内部评估的执行主体是政府主管部门和政府综合管理部门，前者实施自评估，后者进行监督指导，以及实施多部门参与的综合项目评估。政策评估有反馈环节，将评估结果提供给管理者参考使用。

　　我国于20世纪80年代建立了工程建设项目评价制度，但至今未建立政策评估制度。借鉴美国、日本等发达国家政策评估的做法，推进我国政策评估制度建设，有助于提高政策的形成与实施水平。

　　美国政策评估制度

　　美国从工程建设项目评价起步，建立了涵盖所有政策及计划项目的制定和修订，包括事前、事中、事后评估的政策评估制度，并以国会立法和总统行政命令的形式加以规范。政策评估以成本效益分析为基础，方法不断发展，“成本”和“效益”的范围逐渐扩大，引入了成本效果分析。政策评估以内部评估为主，执行主体是政府主管部门和政府综合管理部门。智库发挥一定作用，媒体、社团、学者等社会力量也在一定程度上参与。

　　（一）制度建设

　　美国政策评估制度经历了一个较长的建设过程。首先对政府投资的工程建设项目进行评估，然后纳入科教文卫、城市建设等综合项目评估，最后是进行法规政策评估。政策评估开始侧重政策制定，然后关注政策实施和政策效果。

　　20世纪初，美国开始尝试对政府投资的工程建设项目进行评估，1902年根据《河流与港口法》对水域资源工程项目作了评价。20世纪30年代末，美国农业部实施计划预算制度，在农业公共投资领域引入定量评估。二战结束后，工程建设项目评估制度逐步推广到交通运输、文教卫生、人员培训、城市建设等非工程项目。

　　20世纪60年代后期，美国国会立法规定，“行政部门提交法律草案，须同时提出立法论证报告，且经过成本效益分析。”福特政府11821号行政命令（1974年）、卡特政府12044号行政命令（1978年）、里根政府12291号行政命令（1981年）均规定，制定法规政策必须评估经济影响。一般认为，美国政策评估制度正式形成于20世纪60—70年代，但这个时期主要关注政策制定，不重视政策执行过程和政策执行效果。

　　20世纪80年代，政策评估开始关注政策执行过程及效果，这方面的学术研究也日渐活跃。1993年，美国国会通过《政府绩效与成果法》，对联邦政策及项目评估做了制度性规定，即每年3月31日前各机构负责人应向总统和国会提交上一财年的绩效报告，除非得到财政部管理及预算办公室长官豁免。克林顿政府12866号行政命令（1993年）、布什政府13422号行政命令（2007年）、奥巴马政府13563号行政命令（2011年）均强调了制定、修改、废除政策时的评估要求。

　　（二）政策评估方法

　　美国实施政策评估的核心方法是成本效益分析，但“成本”和“效益”的范围在不断扩大。近年来开始探讨无法量化指标的评价问题，引入了成本效果分析。

　　1902年美国政府评价水域资源工程项目时，尝试使用了国民经济角度的成本效益分析，但当时方法并没有定型。1936年，美国《洪水控制法》规定所有洪水控制和水域资源开发项目，其预期效益必须超过其预计费用，成本效益分析正式定型为评价工程建设项目的方法。1950年，美国政府机构“联合江河流域委员会”的成本效益分析小组发表了“绿皮书”，概述了确定成本费用比率的原则和程序。

　　20世纪60年代后期，美国国会通过立法规定，进行成本效益分析是制定法律草案和政府预算的常规程序。1974年，福特政府11821号行政命令规定，任何行政机构提出重要的法律建议或公布重要的法律法规都必须有一个经过评估的通货膨胀影响报告。1978年，卡特政府12044号行政命令规定，行政机关应定期对已有规章进行审查，对建议规章作经济影响和主要替代方案的经济结果分析。1981年，里根政府12291号行政命令规定，制定规章必须实现潜在的社会收益超过潜在的社会成本，经济影响超过1亿美元成本支出的，必须提交经济影响分析报告。1993年，克林顿政府12866号行政命令规定，政府在废除或修改已有政策、制定新政策时，需要分析其经济效益。2007年，布什政府13422号行政命令强调，规制机构制定规章必须进行成本效益分析。

　　2011年，奥巴马政府13563号行政命令重申了成本效益分析传统，但是，“在促进经济增长、创新、竞争和创造就业机会的同时，要尽可能准确量化公共健康、福利、安全和环境的预期收益、未来收益和未来成本；如果适当并且法律允许的话，要考虑（并定性地讨论）那些不能量化的价值，包括过程公平、人的尊严、结果公平和分配效应。”

　　进行成本效益分析的前提条件是分析对象能够定量。然而，许多分析对象难以确定成本和效益，如安全、健康、卫生、环境保护和生态平衡，这种情况下一般采用成本效果分析。“效益”可以与“成本”处理成同一量纲，但“效果”的表述则是定性的，不能与“成本”相加减。成本效益分析可用于比较不同类项目，理论上讲可以确定项目的优先序列；费用效果分析只可用于同一类项目的不同方案比较，实现成本既定条件下效果最佳化。成本效果分析通常采用问卷调查和座谈等方式，分析专家、公众、企业等不同群体的看法。

　　（三）政策评估的执行者

　　政策评估以政府内部评估为主，执行主体是政府主管部门自身，以及政府综合管理部门。政府主管部门指法规政策的起草者和执行者。政府综合管理部门包括财政部信息和规制事务办公室，各种委员会如水资源政策委员会、高等教育委员会，也包括临时设立的评估小组，如1978年卡特政府12044号行政命令规定，设立评估小组对每年10个最重要的规章进行评价。1980年组建财政部信息和规制事务办公室，是财政部管理及预算办公室的下属机构，专门负责政策评估。

　　智库影响政府决策，在野党、媒体、社团、学者也在一定程度上参与政策评估。智库作为独立政策研究咨询机构，已成为影响政府决策的一支重要力量，政策评估是其一项重要职能，如兰德公司、布鲁金斯学会、美国国家研究理事会（美国国家科学院组成机构）。美国国家研究理事会对新一代汽车合作计划、自由合作汽车研究计划的评估结果，直接影响计划的执行方向和年度预算，直至计划最终废止。报纸、电视、社团、学者等社会力量在一定程度上参与政策评估，有时会引起国会和政府的注意，甚至调查。

　　美国政府信息的公开程度相当高，这是开展第三方独立评估的重要前提。2011年奥巴马政府第13563号行政命令特别强调，在政府官员、相关学科专家和受影响的利益相关者之间，以及公众之间公开相关信息；在可行和法律允许的范围内，为公众提供参与和发表意见的机会。

　　日本政策评估制度

　　日本围绕《政府政策评估法案》，建立了以主管省厅自评估为主、总务省监督指导和综合评估为辅的内部评估制度，有时也会组织社会第三方评估。在总务省提供的政策评估标准模型基础上，各部门建立了自己的评估体系。

　　（一）制度建设

　　1995年，日本三重县率先开展了政策评估工作，其他郡、道、府、县借鉴三重县的做法，相继推行政策评估。日本中央政府从上世纪末开始引入政策评估制度。如国土交通省1998年开始在公共建设工程立项和实施中开展评估；日本环境省以环境保护成本核算为核心，于2000年构建了一套环境会计体系，主要目标是确保环保措施的成本效益，以及满足对外交流的需要。

　　2001年，日本参照美国1993年《政府绩效与成果法》，制定颁布了《政府政策评估法案》，要求中央政府全部开展政策评估，地方政府逐步引入政策评估。《政府绩效与成果法》对开展评估的责任主体、其必须开展的政策评估内容做了规定，对于评估结果的使用也提出了明确要求。根据《政府绩效与成果法》，政策评估的相关信息通过互联网等手段，每年至少公开一次。

　　《政府政策评估法案》颁布后，《执行政府政策评估法案的内阁命令》（2001年制定，2007年修订）、《执行政府政策评估法案的条例》（2007年）等相关法规，以及《实施政策评估的基本指南》（2007年）、《政策评估的信息公开指南》（2010年）等操作手册陆续出台，政策评估制度日益完善。

　　《政府政策评估法案》的范围相当广泛，所指的“政策”不仅包括政策本身，还包括行政主体为实现特定目标所采取的相关手段，如设立计划和项目。据总务省统计，2009财年各省厅共完成事前评估和事后评估2645项，其中183项为R＆D计划或项目。

　　（二）政策评估方法

　　日本总务省下属的 “政策评估与独立行政法人评估委员会”负责为各部门提供政策评估的标准模型，分为项目评估、成绩评估和综合评估等三种评估类型，基础方法是成本效益分析。

　　各部门按照《政府政策评估法案》的要求，在总务省提供的标准模型基础上，形成了各自的自评估体系。多数部门采用PDCA评估管理模式，即计划、执行、检查、行动。如经产省针对重大技术研发项目，制定了一套评价指标体系，主要包括：项目研发目标、定位，与日本相关政策及产业发展战略的符合程度，国家资助开展该项目的必要性，项目实施的可行性，实施项目可产生的效果和影响，项目研发的成本效益情况。国土交通省设置了五种类型的评估活动，分别是作为事前评估的政策评价、作为事后评估的政策检验和政策综合评价，以及单独公共建设工程评估、单独R＆D主题评估。

　　（三）政策评估的执行者

　　日本的政策评估以各部门自评估为基础，以总务省评估作为补充，有时也会组织第三方评估。

　　《政府绩效与成果法》明确规定，包括内阁办公室、各省厅在内的行政主体必须开展政策评估，并以提升管理效果和效率、确保政府行为严格履行对公众负责的责任为目的。《政府绩效与成果法》还规定，各主要行政主体要制定一份针对本部门的政策评估基本计划 （3—5年时限）及执行计划（年度政策评估计划）。例如经产省规定，新的、预算额超过1亿日元的大型项目由具体实施的推进课（处室）负责评估，其余项目则由经产省下属的新能源产业技术综合开发机构负责评估。

　　日本总务省专门设立了作为总务大臣咨询机构的 “政策评估与独立行政法人评估委员会”，委员由总务大臣任命，主要是外部专家学者和企业家。总务省负责对各部门开展的自评估进行指导、监督，并对自评估报告进行检查和分析，同时还开展一些涉及广泛议题的跨部门政策的评估活动。

　　日本各级政府在开展自评估的同时，根据需要有时也会组织外部评估，以及对评估工作的评估，通过公众调查等方式客观反映公众的看法，以增强评估的客观性、独立性和广泛性。如国土交通省开展政策评估时注意引入外部人员和机构，设立了至少有8位社团领导人参加的政策评估会议，听取专家意见。第三方评估机构通过与政府合作，发挥政府部门与公众间的桥梁纽带作用。

　　为了增加评估的透明性，日本政府2010年5月制定了 《有关政策评估信息的发布指南》，指导评估信息、数据的使用及向公众开放等事项。

　　美国和日本政策评估制度的启示

　　美国和日本的政策评估制度建设过程体现了循序渐进的特点。目前，两国均以政策主管部门开展自评估为主，综合管理部门进行监督指导以及开展跨部门综合项目的评估，社会第三方评估作为补充。评估方法在不断发展，其核心方法是成本效益分析。政策评估有反馈环节，将评估结果提供给管理者参考使用。

　　（一）政策评估制度建设体现了循序渐进的特点

　　政策评估制度的确立是渐进的。首先应用于政府投资的工程建设项目，然后纳入科教文卫、城市建设等综合项目，最后是法律和政策。先在部分领域使用，然后推广到全部领域，并提高到法律层次。先注重制定政策时的事前评估，然后再关注执行过程评估和效果评估。

　　（二）政策评估主体是政府部门

　　政策评估分为政府内部评估和社会第三方评估，以政府内部评估为主，社会第三方评估为辅。

　　执行内部评估的政府部门包括该政策的主管部门，以及综合管理部门。政策主管部门实施的是自评估，是制定政策和执行政策的有机组成部分，便于发现问题、改进政策。但自评估容易发生夸大成绩、强调困难、隐瞒损失等问题，需要综合管理部门提供客观的评估方法，加强监督管理。涉及多个部门的综合政策评估也需要综合管理部门执行。社会第三方评估的基础条件能够获得相关信息，美国和日本均非常重视政府信息公开。

　　（三）政策评估的核心方法是成本效益分析

　　尽管评估方法在不断发展，但美国、日本政策评估的核心方法一直是成本效益分析。与美国、日本类似，其他发达国家大多采用成本效益分析方法来评估政策及计划项目的经济合理性。例如，英国的《规制改革方案》、德国的《联邦法律案注意要点》和《立法工作指南》、荷兰的《立法指导原则》、芬兰的《法律规范法》、加拿大的《联邦立法政策》，均确立了成本效益分析原则。

　　（四）政策评估结果能够得到充分利用

　　美国和日本在政策及计划项目实施期间，要进行多次评估，每个评估做完后，都有反馈的环节，将结果及时提供给管理者，根据评估结果调整政策和计划项目。评估结果的应用还体现在对政府预算编制产生的影响，评估是形成预算的基础。政策及计划项目结束后的评估结果，则在下一阶段制定政策或预算时得到充分应用。

　　【作者简介】

　　沈恒超，国务院发展研究中心技术经济研究部。