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　　[摘要]我国现行宪法集中规定了我国社会主义民主政治的基本制度和要求。30年来，宪法确立的各项民主政治制度不断完善：选举制度实现历史跨越、人大工作中日益活跃、基层群众自治制度扎根发展。随着我国更加重视全面贯彻实施宪法工作，民主政治的发展道路必将越来越宽广。

　　[关键词] 民主政治；选举制度；立法与监督；基层群众自治

　　近现代意义上的宪法，是民主政治的制度化、法律化。我国现行宪法集中规定了我国社会主义民主政治的基本制度和要求。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；全国和地方各级人大都由民主选举产生，对人 民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。现行宪法公布施行30年来，围绕实施宪法规定，完善宪法确立的各项民主政治制度，我国的民主政治建设在实践中不断丰富发展完善，宪法成为民主政治建设的根本依据和重要推动力。

　　一、实行城乡按相同人口比例选举人大代表，选举制度实现历史性跨越

　　选举权和被选举权是公民参与国家政治生活最重要的政治权利之一，宪法规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除

　　外。”选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权，依法产生各级人大代表的重要法律。我国现行选举法于1979年重新修订颁布，1982年现行宪法公布施行时，为更好地体现宪法精神，与宪法保持一致，对其作了相应性修改。从那时起到现在，与宪法实施同步，选举法前后经历了五次修改，平均每六年修改一次。这其中的发展主要包括：第一、减少代表名额并规范其确定办法，1986年修改选举法，明确规定全国人大代表名额不超过3000名，此前全国人大的规模曾达到3500人；1995年又对地方各级人大代表名额，采取基数加按人口数增加的办法计算确定，并规定最高上限，控制地方人大代表名额的过度膨胀。第二，简化选民登记制度，从1986年开始，实行一次登记，长期有效的制度，每次选举只对上次选民登记后新满18周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复行使政治权利的选民，予以登记；对选民迁出原选区的，列入新迁入的选区的选民名单；对死亡和依法被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。第三，加强对代表候选人的介绍，早在1982年修改选举法，就关注这一问题，对介绍代表候选人的方式作了明确，推荐代表候选人的政党、团体或者选民，要在选民小组会上介绍所推荐的代表候选人；1986年规定，间接选举时，主席团对代表候选人也要进行介绍；2004年又作出选举委员可以组织代表候选人与选民见面的指引性规定，2010年则强调如有选民要求，选举委员会应当组织代表候选人与选民见面，进一步加大力度。第四，完善代表选举程序，包括直接选举中候选人的当选要求，完善正式代表候选人的确定方式，规范委托投票和投票选举方式等。

　　在各种修改完善中，最具影响的是2010年修改选举法，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，实现了选举制度的历史性发展。建国初期，由于我国城乡人口比例结构差别悬殊，城镇人口仅占总人口的13.26%，因此1953年制定选举法时，对城乡选举每一人大代表所需的人口数作了不同规定。改革开放以前，我国城镇化进程基本徘徊不前，到1979年城镇人口比例也只有18.96%，因此1979年修订选举法，在农村与城市选举人大代表所需的人口数问题上，基本延续了1953年选举法的规定，并将其比例化，即全国为八比一，省一级为五比一，自治州和县为四比一。此后，为逐步实行城乡同比进行了不懈努力。

　　1982年修改选举法，考虑到有的县辖镇的人口特多，或者不属于县以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县人口中所占比例较大，规定县、自治县境内，镇的人口特多或者企事业组织职工人数比例较大的，经省、自治区、直辖市人大常委会决定，农村每一代表与镇或企事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一，迈出城乡同比的一小步。改革开放以来，我国经济社会快速发展，城镇化不断推进，城乡人口结构比例发生较大变化。1995年，全国城市发展到640个，城镇人口比重占到29.04％。根据这一新的情况，1995年修改选举法，将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例，与自治州、县一样，统一修改为四比一。

　　1995年以来，我国的工业化、城镇化进一步加速，经济社会结构发生深刻变化。对此，党的十七大报告及时提出，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。到2009年，全国城镇人口比重，从1995年的29.04%上升到46.6%，且呈加速发展的趋势，每年大体以一个百分点的速度增长，一些经济发达地区城镇人口比例则更高，实行城乡同比选举代表的客观条件已经具备。2010年3月，十一届全国人大第三次会议修改选举法，按照三个平等的要求，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。人人平等是选举权平等的基石。选举权平等，除一人一票，一人在一次选举中只有一个投票权外，更深一层的要求是在根据人口数分配代表名额时，各类人口在分配中的作用是相同的。虽然代表名额分配要综合考虑多种因素形成一种或多种分配原则，但在同一分配原则面前，应当一视同仁，不能差别对待。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，改变了按人口数分配代表名额时区分城乡的做法，因此是选举权平等的历史性进步，是我国选举制度的历史性跨越。

　　我国实行人民代表大会一院制，不搞两院制。人民代表大会的组成要有广泛的代表性，既能代表反映全体人民的意见和要求，又能代表反映不同地区的意见和要求，还要能代表反映不同民族的意见和要求。由此也决定人民代表大会的组成，要综合考虑各种因素来分配代表名额，使人民代表大会具有广泛的代表性，能反映各个不同方面的诉求。这也决定了实行城乡同比的复杂性和艰巨性。经过反复研究论证，综合比较，按照三个平等的要求实行城乡同比选举，可以更好地体现人民代表大会广泛性的要求。三个平等即：一是保障公民都享有平等的选举权，实行城乡按相同人口比例选举代表，体现人人平等；二是保障各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域不论人口多少，都能选举一定数量的代表，体现地区平等；三是保障各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，体现民族平等。此外，各方面代表性人物比较集中的地方，也应给予适当的照顾。

　　三个平等是有机统一的。在具体实施中，是在总名额中各留出一定名额，分别按相应的原则分配。全国人大代表名额根据各省（区、市）的人口数，地方各级人大代表名额根据所辖的下一级各行政区域或选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。根据上述规定，代表名额分配应当以人口数为主，同时要保证各地区、各民族、各方面都有适当数量的代表，以充分体现三个平等的有机统一。2012年3月，十一届全国人大五次会议通过关于第十二届全国人大代表名额和选举问题的决定，规定在不超过3000名的全国人大代表名额中，2000名按人口数分配，约每67万人分配一名代表，地区基本名额数为8名，少数民族代表名额占12%左右，人口特少的民族也要有代表一名。自2011年上半年开始，到2012年底，根据新修改的选举法，全国县乡陆续进行了换届选举，选举产生了新一届县乡人大代表。省市人大代表选举也正依法展开。至此，城乡同比实现了从制度到实践的华丽转身。

　　二、人大工作的两个轮子立法与监督加速旋转，人大工作日益活跃

　　宪法赋予了全国人大15项职权，全国人大常委会21项职权，对这些职权通常概括为四大职权，即立法权、重大事项决定权、选举任免权和监督权，地方人大及其常委会的职权亦大体相同，只是立法权不是一项普遍的权力。在这些职权的行使中，立法权与监督权最为活跃。

　　1.中国特色社会主义法律体系形成并不断完善。1978年底，党的十一届三中全会在决定将党的中心工作转移到经济建设上来的同时，提出为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，国家的立法工作全面恢复。1982年宪法规定，全国人大及其常委会行使国家的立法权。省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。1997年，党的十五大确立了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，明确提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系，1999年宪法修正案将实行依法治国，建设社会主义法治国家载入根本大法，确立了国家法治建设的目标。按照宪法规定的立法职责和国家法治建设的目标要求，全国和地方人大开展了空前规模的立法工作，为形成并不断完善中国特色社会主义法律体系发挥了决定性的作用。

　　全国人大及其常委会在不同时期，根据经济社会发展的需要，按照需要与可能，区分轻重缓急，制定立法规划和立法工作计划，有目标、有重点、有步骤地推进立法工作。1988年七届全国人大法律委员会提出了关于五年立法规划的初步设想。1991年七届全国人大常委会制定立法规划，对其任期届满前一年多的立法工作作出安排。八届全国人大常委会首次制定了五年立法规划。此后，八届、九届、十届、十一届全国人大常委会都根据国家经济社会发展的需要，制定五年立法规划和年度立法工作计划，统筹安排、积极推进立法工作。目前立法工作实现了长远有目标，五年有规划，年度有计划，两月有安排的组织格局。

　　全国人大及其常委会不断推进科学立法、民主立法，扩大公众对立法的有序参与。继在报纸上选择部分重要法律草案面向社会公开征求意见后，2008年4月开始，凡是提请常委会审议的法律草案，原则上都要在中国人大网上公布，重要法律草案还要在全国主要新闻媒体上公布，广泛征求意见，使法律草案公开征求意见常态化。对征求的意见，进行认真的梳理分析，研究吸收，并及时向社会作出反馈，积极回应社会关切。在车船税法、个人所得税法等法律的制定或修改中，根据征求的意见对草案作了重要的修改完善。通过召开座谈会、论证会、听证会，将草案印送特定的对象，充分听取各方面的意见，特别是注意听取基层群众和利害关系人的意见。2005年就修改个人所得税法涉及的工薪所得减除费用标准问题举行立法听证会，直接听取公众和有关方面的意见。近年来，试点并逐步推行立法后评估工作，对法律的施行情况进行评估，开辟了改进立法和执法工作的新途径。

　　截至2012年8月底，我国已制定现行有效法律242件部，行政法规700余部，地方性法规8600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，法律体系内部总体做到科学和谐统一。一个以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善。从百废待兴、一片空白，到政治经济文化社会等各方面都有法可依，并形成有机统一的体系，不愧为我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑。

　　2.监督的内容、形式和程序不断规范化、制度化。监督权是保障国家的行政权、审判权和检察权掌握在人民手中，按照人民意愿行使的重要权力。宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施；全国人大常委会承担大会闭会期间的经常性监督工作，主要是法律监督和工作监督两方面，包括撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作。县级以上地方各级人大及其常委会亦担负着监督本级人民政府、法院和检察院，维护法制统一的重要监督职责。宪法公布施行以来，为了履行宪法规定的监督职责，各级人大及其常委会进行了不懈努力和探索。不用讳言，监督权的行使一度曾是人大工作的薄弱环节，为了改变这种状况，制定监督法的工作从1986年开始被酝酿提出，经过20年的酝酿研究和起草审议工作，2006年8月，十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了各级人大常委会监督法。这部监督法总结各级人大常委会监督工作的实践经验，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，对各级人大常委会行使监督权的形式和程序作了比较全面具体的规定。

　　监督法颁布实施以来，各级人大常委会按照监督法的规定，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议“一府两院”的专项工作报告；依法审查和批准决算，听取和审议计划和预算执行情况的报告，听取和审议审计工作报告，审查批准计划和预算在执行过程中所必须作的部分调整；按照精干效能的原则，有计划有重点地对有关法律、法规实施情况组织进行执法检查，促进法律法规的有效实施；对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章以及下一级人大及其常委会通过的决议决定，本级人民政府发布的决定命令以及两高的司法解释等，依法开展备案审查，维护法制统一。在监督工作中，各级人大常委会坚持依法、集体和公开行使监督职权的原则；突出监督重点，选择普遍性、共同性、倾向性的问题开展监督；突出监督实效，通过调研了解监督事项的情况、撰写监督事项涉及的工作报告、听取和审议工作报告，在不同层面加强与被监督对象的沟通互动；通过审议意见的办理与情况反馈，必要时作出决议或组织跟踪监督，将监督问题一抓到底，反复抓经常抓，直到问题得到切实解决，务求取得监督实效。监督法在贯彻实施中还进一步丰富发展了监督形式。从2010年6月开始，全国人大常委会先后选择财政决算、国家粮食安全、保障性住房建设、保障饮用水安全等一批重大问题，通过小组会议、小联组会议、大联组会议，开展专题询问。常委会组成人员通过深入调研，就专项工作报告有针对性地提出问题，一府两院认真作答。通过专题询问，深化了专项工作报告的审议，促进了报告机关研究和改进相关工作，增强了监督效果。地方各级人大常委会纷纷借鉴全国人大常委会的做法，陆续开展专题询问，这一监督形式正在全国普遍推开。

　　三、基层群众自治制度扎根发展，成为发展社会主义民主的重要组成部分

　　在改革开放初期，我国农村开始实行家庭承包经营等生产责任制形式，并对“三级所有、队为基础”的人民公社体制进行改革，其重点是实行政社分开，建立乡政权，与之相伴随，村民委员会作为一种新的农村基层组织应运而生。在城市，早在20世纪50年代，就在街道基层建立了城市居民委员会。1982年宪法，对这两种基层组织作了重要的性质定位，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。从此，基层群众自治制度在实践中不断丰富发展，显示出强大的生命力，成为社会主义民主最生动的部分之一。

　　1987年，全国人大常委会制定颁布了村民委员会组织法(试行),对村民委员会的性质、产生、组织、职责任务以及与乡镇人民政府的关系作出了明确规定，为基层群众自治制度的丰富发展提供了制度保障。村委会组织法试行颁布施行以后，实践中相继产生了“海选”、“公推公选”、村民代表会议、民主评议、村务公开、村民自治章程等基层群众自治形式，1998年全国人大常委会及时总结村民自治的实践经验，正式制定颁布了村委会组织法，村民自治进入新的阶段。在此后的十多年里，村民自治又有了发展创新，2010年全国人大常委会修订村委会组织法，进一步细化和完善了村委会的选举和罢免程序，健全了村民会议、村民代表会议、村民小组会议，以及村务监督等制度。

　　1989年，全国人大常委会根据改革开放以来，城市基层群众自治建设的经验，审议通过了城市居民委员会组织法，对城市居委会的性质、任务、规模设置、组织等作了规定，推动了城市基层群众性自治组织的建设和发展。20世纪90年代后，居民自治逐步与城市社区建设结合起来。2000年11月，中国共产党中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，把社区作为居委会的设置规模，居委会作为社区的组织载体，推行社区居委会建设。2010年8月，中国共产党中央办公厅、国务院办公厅又转发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》。各地根据法律规定和社区建设精神，积极探索社区建设改革。2010年7月，为了防止行政化倾向，增强居民自治功能，安徽铜陵市铜官山区在全国率先启动社区综合体制改革，撤销街道办事处，将原有的49个社区整合形成18个大社区，按社区建立居委会，随后开始在全市范围内推行这种模式。与此同时，贵州贵阳也进行了撤销街道办事处，建立社区服务中心的改革，所不同的是，居委会是在社区之下设立的，一个社区有多个居委会。在各地的改革中，增强自治功能，加强社区服务，精简管理层级成为普遍的价值取向。

　　无论是农村村民自治，还是城市居民自治，民主选举，民主决策、民主管理和民主监督都是开展基层群众自治的基本内容。在农村，村委会成员由年满十八周岁的本村村民直接选举产生，并接受村民的监督；村民通过村民会议、村民代表会议，对村里的重大事务进行决策、管理和监督；村委会在履行职责过程中，要广泛听取村民的意见，坚持民主原则；村民通过村民监督委员会、村务公开等形式，对村内事务进行监督。城市居委会也在借鉴农村村民委会的成功经验，不断完善居民自治的各项制度。在农村和城市开展基层群众自治，由群众自我管理、自我教育和自我服务，对于培养民主的习惯和作风，扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，发展社会主义民主，具有重大而深远的意义。

　　宪法是民主政治的旗帜，宪法是民主政治的标杆。以宪法为根本依据，民主政治的发展道路必将越来越宽广。

　　作者简介：许安标，全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任、法学博士、兼职教授。

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