李步云

（根据中国社会科学院李步云教授在“百名法学家百场报告会”南京会议上的演讲整理）

作者简介：李步云，男，（1933—），湖南娄底人，中国社会科学院荣誉学部委员，博士生导师，广州大学人权研究中心主任。

受到南京盛情的邀请，讲一下世界城市治理法制化的几个问题，谈几点个人的看法。

法治是全人类的价值追求，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的根本保障。法律不是来于阶级斗争的产物，是植根于人类社会始终存在的三大矛盾，自由、权利与服从、利益彼此之间的冲突。而法律的产生和发展同城市的产生和发展密切相关。十一世纪以来，西方城市制订的城市法，直接催生了近代法治的产生。人类全球化以来，法治更是成为世界城市的常规治理方式。法治已经成为衡量世界城市诸多指标中的核心内容。例如政府作用、管理绩效、经济增长、生活质量、吸引外资能力、安全和秩序等，与世界城市法治状态密切相关。

1978年12月，执政党的十一届三中全会以来，中国进入了改革开放的新时代，也开始走上了法治的道路。1997年，执政党的第十五次代表大会正式将依法治国建立社会主义法治国家，作为治国基本方略和奋斗目标确定下来。1999年，第四次修改宪法，全国人大已将这一治国基本方略、奋斗目标庄严地规定在宪法中。30年来我国的法制建设取得了重大成就，我国已经初步建立起一个社会主义法律体系，而且现代法治的法治民主，民主、人权保障、司法独立、程序公正等原则，在法律制度中开始得到体现。法律的权威也越来越得到执政党和广大机关的维护和尊重。我们坚持以经济建设为中心，建立市场经济，实行对外开放，构建和谐社会等发展战略，所取得的成功，我们在发展经济上所取得的飞速进步，都是同中国法治的进步离不开的。西方有人说，中国的经济发展上，所取得的能适应竞争的成就，不是因为有法可依、有法必依，而是因为有法可依、无法必依。这句话不是事实。现在进行的经济、社会活动的文化交往，在法律上他们是对。世界500强绝大多数都进入中国就是个例证。世界型城市的治理法制化的经验都表明，小政府、大社会的治理方式是总的历史走向。这种特点要求法治作为世界城市最普遍、最经常、最重要的治理手法。

中国，在由计划经济向市场经济的转型过程中，要求政府职能发生重大转变，放弃国家包揽所有社会事务的做法，因而学者普遍认为要实现小政府、大社会的格局。但是近年来，一些学者对此提出了置疑，因为在市场经济条件下，大社会是历史的必然，社会应该强大，但是小政府的提法和概念可能会导致政府无所作为，在经济活动以及信息万变的国内国际事务中放任自流。我个人比较同意这一看法。对世界性城市来说，尤其需要一个权能广泛、人力财力投入大的强政府，以应对经济发达、交往频繁、人口众多又过程复杂、事务广泛又多变的世界城市的现实状况和需要。然而强政府又面临保障市民权利和制约政府权力、以及社会安全和政府诚信等严峻课题。这就要求这样的强政府不仅要高效、而且要合法。因此，建设一个法制政府尤为必要。市场可能失灵，政府也可能失灵，政府万能的信仰是靠不住的。加强培育社会力量、完善市民社会建设，近些年来已经成为了世界性的潮流。中国的情况同样如此，包括各种社会团体、非赢利组织、非政府组织、各类社区，这些民间组织，在架设个人和政府的桥梁，在缓和矛盾过程中间，所体现的作用，已经日益显示其重要性。并且城市中的各个功能领域，显示了政府和社会齐抓共管的局面。

对市民社会的培育，可以通过广大公民对公众事务的各种参与，将其培养成为世界城市所需要的自主、自治、自律的市民。也实现了公民广泛参与国家和社会事务的民主精神。市民社会可以促进政府治理的法制化，治理社会的一切组织和活动，自然都应当依赖法制的规划。世界城市治理的法制化，政府依法行政，是关键性地位。政府应当是法治型政府，由世界城市的性质、特征、地位和功能所决定。在全球化、信息化时代，世界城市行政权力日益强化，是国际上的一个普遍的现象和趋势。中国的情况同样如此。中国国务院2004年颁布《关于全国全面推进依法行政的实施纲要》提出几个方面的任务，要求在10年内建立法制社会的目标，中国国际关系密切的城市、尤其是世界城市，正在贯彻这一纲要成效显著。在行政权力日益强化的今天，如何更好更有力的加强对政府权力的监督和公民权利的保护，也日益显得更为重要和迫切。中国的行政权力的国务院监督制度正在完善，其内部监督，包括检察审计等专门机关的监督，和行政服务、行政法制的监督，包括权力机关、审查机关的监督和各种社会的监督等信息公开制度，公众举报制度等等，日益和社会相适应。这一力量正在逐步加强。

中国目前的形势，和世界城市在改革开放上所处的战略地位，北京、上海、广州、南京等国际性大都市在权力制约和研究保障方面，都为全国起了示范和带头作用。所有这些制度也都已经纳入法制的轨道。依靠法制进行推进和保障。中国在世界城市政府治理上的另一个观念和制度的转变和变革就是，创设服务型政府这也是先进的世界潮流。

2007年党的执政党十七大明确提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的目标，要求健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会和公共服务。加快推进政绩分开、政务分开，与市场中介组织分开。国家权力和公民权利的重要区别是，在法律表现形式上，权利是第一位的。政府权力和职责和职权是不分的，宪法和法律赋予国家机关工作人员某项职权也赋予某项职责，责任是第一位的。政府公务人员他享有某种职权首先要承担某种职责。他昭示国家的权力是人民赋予的。国家的权力是手段，公民的权利是目的。政府存在的意义、目的和价值就是为实现公民的权利而服务。由于世界城市人口众多，事务繁杂，行政权利强大，容易产生只重视管理、忽视服务的风格，这就要求强调政府的首要任务是为市民提供服务，需要树立法治理念和弘扬法治精神。

广州市最近几年，个别的法院一年审判的案件300件以上，解决这些事物的办法，除了加强人力财力的投入，强化违法犯罪预防机制，如中国式行之有效的治理，另一个根本性的出路是发展非诉讼的解决机制。调解本来是东方的传统，非诉讼的解决机制称为ADR，二战以后在西方流行起来，在纽约这种方式已经相当发达。我国司法制度中，开始强调简易程序、诉讼调解等制度的重要性，各种形式的非诉讼解决机制，得到进一步的健全和完善。大城市，在这方面的工作成效也十分显著，非诉讼纠纷解决机制的好处在于，有利于缓解司法资源紧张的压力，降低社会成本、扩大民主参与，促进社会和谐，适合法治可持续发展的需要。

中国的法制建设虽然已经走过了30年的历程，但是离法制国家的理想状态还需要经过几十年的努力。虽然中国的发展水平在整体上同西方一些先进国家相比还有一定差距，但是中国在实行物质文明、政治文明、精神文明协调发展的前提下，采取了经济体制改革领先于政治体制改革的战略。采取了以法制促民主，以法制保人权的路径。因此，在法制发展的某些方面，中国已经同国际接轨。已经同西方、法制先进国家缩短了距离，并且具有自己一定的特色。中国的若干国际大都市，由于一些经济政策文化上的优势，和所处的战略性的地位，他们的法制发展水平正在朝国际上靠近。中华民族有着谦虚好学的传统和品格，中国学者正在验证、研究这一领域的问题。上海法律研究院张之民教授等编著的《世界城市的法制化治理》，以纽约市、东京市为参照物，就是这方面的成果。

我这些发言讲的比较原则一点、概括一点，我们的成就不要夸大，也不要估计过高。本着是这样意思。今天老外不多，主要是我们自己，我们自己大家一听，意思就容易明白。我 还有5分钟，我再补充一点意见。

昨天晚上我来了以后，就看了一些论文，也看了刘小斌教授搞的综述，我感觉到这些论文，我感觉到今天这个主题讲的非常之细，研究的非常之深，这里面涉及到我们今天，有两个，我们的主题发言提到的两个概念我用简单的几分钟补充两个问题。第一个问题，国家的权力和公民的权利是什么区别？

我发现，我们很多人搞不清楚权力和权利的分别。他们把国家公权力的权利职权放在公民的权利和义务的模式里面。这样一来，我们中国的法理学教科书一直没有职权和职责这一章，公法里面的职权和职责没有，都是讲的权利和义务。这里我愿意提供我个人的一些思考。我从8个方面来区别这两个概念。对于这两个概念的理解，树立正确的权利观，正确的人权观，我认为是重要的。1、在法律上，职权和职责是一个东西。而权利和义务，权利是权利，义务是义务。”2、国家的权力不能放弃、不能转让，放弃和转让实质是违法。公民的权利可以放弃可以转让，我不去投票，我把财产让给人家。3、国家的权力，本质上是一种支配力，力量的力，它和相对行政人，地位是不平等的，但是公民的权利，彼此之间，地位是平等的。

4、国家的权力本质上不是利益，不是公共利益。而是恩格斯讲的权威。有人群的地方就要有权威和服从，是那个权威。但是公民的权利它本质上是一种利益。5、政府的职权和职责，职责是本位第一，是第一位的。你掌握一种权力，宪法给你一种权力，你首先应该意识到这是我的一种责任，一种职责。我们的责任政府，服务政府就是根据这样一个理论，现在这个理念来的。6、法律对公民，不禁止即自由。7、权利，公民的权利，产生政府的权力，而不是相反，公民的人权，是人依据人的本性、所应当享有的，不是任何国家给他的。

8、国家权力是手段，公民权利是目的。我把这八条，作为国家权力和公民权利所区别的一个界限。对不对，供大家参考。

“以人为本”是我们治理城市，最和谐的价值，是个灵魂。我今天讲一下把以人为本概括为十句话、十个核心内涵：1、人的价值高于一切，我们是人本主义，不能搞物本主义。2、人是目的不是手段。不能像文化大革命一样，运动群众，不能搞所谓的政绩工程。3、崇尚和彰显人性。现在人性化管理就是以这个理念，普遍全面推开。4、人是发展的中心，也是我们十七大讲的发展为了人民，发展依靠人民，发展成果为人民所共享。5、要做到人的全面发展。6、坚持人的独立自主，也是尊重人的自由。我把我们30年以来所有的改革措施，概括为：松绑、扩大地方企事业单位和劳动者的自由度，调动他们的积极性，创造更多的物质和精神财富。7、尊重人们的首创精神，小岗村18户农民在这方面做了一个典范。8、权利优先于义务。9、公民的权利优先于国家的权力。10、归根到底要尊重和保证人权。尊重人权就是为了人的幸福，为了人的一切追求。实现人的一切价值。我今天的讲话就到完了，谢谢大家。

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