【中文摘要】“送达难”一直困扰着人民法院的审判工作，而花费在送达程序上的司法资源所占比例巨大，由此，送达似乎成了法院工作中最缺乏“性价比”的环节。2012年《民事诉讼法》修改，也试图在送达的问题上有所突破。本文旨在通过对在新《民事诉讼法》指导下的基层人民法院民事送达工作存在的问题进行研究，结合送达工作中遇到的问题和解决的方法，探寻为法院更好地开展送达工作提出建议。

　　【中文关键字】民事诉讼法；基层法院；民事送达

　　【全文】

　　送达是民事诉讼中一项重要的法律制度，虽然它民事诉讼法法律体系中所占比重并不大，但是确保民事诉讼顺利进行的重要环节，送达效率的高低在很大程度上决定了审判效率的高低。

　　一、基层人民法院民事送达工作面临的困境

　　（一）送达工作量不断增大

　　1、案件数量急速增加。以笔者所在法庭为例，2014年5月共新收案件104件，其中不乏多位当事人的案件，除去因被告较为分散且不在辖区内、缺乏直接送达的可操作性的机动车交通事故责任纠纷案件外，其余均以直接送达为主，此外，前期审结案件的法律文书尚需送达。急剧上升的案件数量造成了送达工作量成倍的增加。

　　2、辖区面积大。仍以笔者所在法庭为例，辖区含三镇一开发区，从法庭到其中最远的镇车程约1小时，而案件立案在区域上并无太大规律可循，为顾及送达工作的时效性，往往需要一案一送。

　　3、人口流动性大。辖区人口为30万，其中不乏白天外出务工者。送达时家中无人情况时有发生，这就需要二次送达甚至多次送达，极大了浪费了司法资源。

　　（二）送达难度大、效率低

　　1、法院专邮投递成功率低。2005年，最高人民法院出台《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》，确立了“法院专递”的送达方式，因邮寄送达的便捷性，大多数法院正逐渐将邮寄送达变成首先采用的送达方式，但邮寄送达效率确有待提高，主要存在以下问题：

　　（1）当事人拒收。因邮递部门仅受人民法院委托代为送达文书，但其本身并非送达人本身，故在面对受送达人拒收的情况 时，缺乏留置送达的法律依据，只能退回法院，由法院工作人员再次安排送达。

　　（2）代收人身份不明确。在有些案件的法院专递回执单中，收件人签名往往与受送达人并不一致，但收件人并未注明与受送达人之间的关系，故法院不能轻易确定受送达人已经收到相关材料，需要进一步核实收件人身份或再次安排送达。

　　（3）多次投递未果。因邮递员投递往往在工作时间，很多当事人在外上班，所以造成了邮递员多次上门却找不到当事人的现象，如此将材料退回法院，但法院根据退邮单仅能知晓退回原因，对其他情况一概不知，需再次送达时才能了解到真实情况。

　　（4）迁移新址不详。有很多情况下，受送达人已经不在原告提供的地址居住，但通过法院专递邮寄时，退回的信件会注明迁移新址，此时，就需要法院首先到相关地方了解，查找出新的地址后才能安排送达，对送达工作也产生不利影响。

　　（5）信息反馈周期长。法院通过专递想当事人送达相关法律文书，往往需要2、3天才能到达受送达人处，但有时邮局的相关回执并未能及时退回，而网上信息录入也不及时，使得法院在邮寄完材料后的很长一段时间内不能确定当事人是否收到材料，不能确定庭审是否能够正常进行。

　　2、直接送达难度大。法院送达应以直接送达为最主要最一般的形式，在当事人拒绝在送达回证上签字的，可以直接转化为留置送达，但因当前社会人口流动性大等原因，直接送达也存在一些困难。

　　（1）原告提供的被告住址不准确。通常情况下，如电话通知当事人不能来法院领取诉讼文书或拒绝来领取的，送达人员将按照原告提供的被告住址进行直接送达，原告提供的被告住址不是经常居住地或地址不准确，送达人员按照原告提供的地址送达传票多次，被告都不在家，还有的原告提供的被告住址早已不存在，被告外出打工住在哪里原告也不清楚，给送达人员的送达带来了很多的不便。

　　（2）被送达人不配合、恶意规避诉讼。有的当事人缺乏法律意识，对法院送达存在错误理解，认为签收了法院送达的材料，可能会留下对自己不利的凭证，于是就千方百计逃避送达，与法院送达人员玩捉迷藏，故意拖延诉讼进程，企图以此来逃避法律责任。还有部分当事人不惧法律威慑力消极对抗，企图规避法律，打电话也会接，约定见面地点多为马路边、小商店、他人营业场所等地方，对法院送达的诉讼文书材料不看、不收、不签字，法院的送达便不会发生法律效力，阻碍了送达，造成部分诉讼文书的送达不符合民诉法规定或送达存在瑕疵，如此按照法律规定仍要进行二次送达、三次送达，送达时间过长，影响了审判流程的顺利进行，拖延了办案时间。

　　（3）拆迁过渡期的送达困难。随着辖区内开发区经济飞速发展，征地拆迁工作也愈演愈烈，而且拆迁速度极快，期间被拆迁人往往租房生活，但法院对这些人的送达却无踪所寻，甚至在被拆迁人取得拆迁安置房后，因登记工作的不完善，送达人员也很难在一个大的安置区内找到被送达人。

　　3、留置送达适用范围小、限制多。留置送达往往在直接送达不能忘川时才可以采用，是对直接送达存在困难和障碍时的补充方式，在直接送达存在困难时，往往可以直接转换为留置送达，但留置送达并非任何条件下均可适用，而且在实际操作中也有一些难点。

　　（1）留置送达的地点限制。《民事诉讼法》第八十六条规定留置送达的地点限于受送达人的住所，但审判实践中常存在这样的问题，当事人外出工作，无法在其住所地找到受送达人，通过其工作单位找到受送达人，但受送达人拒绝签收，此时留置送达就缺乏法律依据。甚至会出现这样的情况，受送达人到法庭了解情况后，拒绝签收法律文书，送达人员又不能将法律文书留置在法庭，只能再次直接送达，但鉴于受送达人的抵触情绪，送达难度更大。

　　（2）见证人制度难以实施。虽然《民事诉讼法》规定了送达人可要求有关基层组织或者所在单位的代表到场签名见证，但由于并没有法律规定基层组织或所在单位代表有义务帮助人民法院在送达程序中履行见证职责，基层组织或单位代表不配合法院工作时，送达人无法采取见证人证明的方式进行留置送达。

　　（3）试听资料送达要求高。《民事诉讼法》第八十六条对留置送达还规定了可采取试听资料记录证明的方式，一方面需要送达人员配备较为先进的试听资料采录设备，另一方面相关的采录资料的原始记录的保存也存在问题。此外，试听资料记录送达过程往往要求较严格，应包括以下内容：①受送达人或其同住成年家属确实居住于此地；②送达人已经向受送达人或其同住成年家属交付送达文书，但受送达人或同住成年家属拒绝接受或拒绝在文书上签字盖章；③送达人将文书留置于受送达人或其同住成年家属的居住地。要符合上述三个条件，单纯照片很难做到。而且有些恶意规避诉讼的当事人，送达人员连其家门都进不了，更不用说将材料留置于其居所了。同时也有这样的情况，受送达人的家属谎称受送达人离家外出无法联系，此时送达人再进行留置送达就似乎不妥了。

　　4、委托送达时间周期长。对于外地的受送达人，直接送达的成本高，效率低，往往先采用邮寄送达的方式，但效果甚微，退而求其次，通过委托当地法院进行送达，但也会存在一些问题。

　　（1）手续繁琐，时间周期长。委托送达往往是由法院向对方法院发出函件，然后对方法院将材料转交到受送达人所在地庭室，受送达人所在地庭室需安排专人送达，如果相关人员责任心不强，就会拖延相当一段长的时间，而且在送达过程中也会遇到平常送达中的那些难题，送达后将相关资料回邮致本院，再由本院转交委托人，根据以往的实例来看，这往往需要耗费较长的一段时间，但送达效果并不十分理想。

　　（2）送达标准不统一。因法院间的地域差异，进而在送达中也存在标准不一的情况。比如，有的法院留置送达直接将诉讼材料塞进门缝，但这深究起来并不符合相关法律规定。这样的不统一，往往造成受委托法院送达了，但委托法院却认为未实际送达，需再次安排送达，如再次委托送达，则当地法院可能会有抵触心理。

　　5、公告送达时间长、方式乱。对于下落不明的当事人或按照《民事诉讼法》规定的其他送达方法都无法送达的当事人，只能采取公告送达的方式，但因当事人很少注意的公告的内容，严重影响送达的效率。

　　（1）受送达人下落不明的标准确立较难。受送达人下落不明，往往需要通过相关的材料在卷宗里予以反映，但如何确立受送达人下落不明确是一个难点。基层组织所出具的受送达人长期在外能否作为其下落不明的依据尚且存疑，周围邻居也很少有愿意配合法院作笔录的。

　　（2）公告送达方式选择需谨慎。在司法实践中，往往会通过在当地张贴书面公告和在《人民法院报》上刊登公告的方式，对比两者的送达效果，在当地张贴公告的效果相对好些，但对张贴的地点需要经过考量，而且有些中院观点对于张贴的公告有所限制，这样虽然充分保护了受送达人的权利，但无疑限制了基层法院公共送达的方式，增加了送达难度。

　　（3）公告送达周期长。根据法律规定，公告期间为二个月，这无疑大大影响了案件审理进度，而且公告送达的案件必须适用普通程序审理，对于一审法院来说，简易程序适用率是一个重要考核指标，所以在选择公告送达时会慎之又慎，但现实情况中的无法送达也困扰着法院，有些案件如果不采取公告送达的方式，二、三个月都未必能够送达。

　　6、电子信息送达使用范围窄，限制多。虽然修改后的《民事诉讼法》增加了以传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，给了“电子送达”方式以法律依据，但在基层法院的司法实践中，可操作性要大打折扣。

　　一方面，电子送达需经当事人同意，在如何确定当事人同意的问题上就要费一番周折，很多情况下，如果能够找到受送达人，法院完全可以通过其他送达方式解决送达问题，对于需要电子送达的受送达人，往往身在外地，法院仅能靠电话与其联系，这样如何确定其真实身份是法院面前的一道难题，确认身份后如何固定其提供的特定系统又是一难题。另一方面，一般无法照面的受送达人如果愿意签收法律文书，其完全可以提供送达地址，法院可以直接送达或邮寄送达，也能解决送达问题。但可能存在一些当事人，既想了解案件情况，又不愿意签收文书，如果其提供的账号不能确认为其所有，则送达与否尚且存疑。

　　“电子送达”虽然丰富了送达的方式，但在适用上存有许多限制，因此在现阶段基层法院民事送达工作中发挥的作用极其有限。

　　二、如何走出“送达难”之困境

　　虽然送达过程中会出现种种情况，造成送达困难的因素也纷繁多种，但究其主要原因，可以归纳为二个方面：

　　1、住址登记制度的不完善。

　　2、受送达人恶意逃避、拖延诉讼。

　　更通俗点说，“送达难”主要表现在“人难找”和“不肯收”两方面，鉴于此，法院的送达工作就应该在“找人”和“劝收”两方面寻找突破口，但仅靠法院的努力尚不能卓有成效地改变“送达难”的现状。

　　（一）“找人”。基层法院特别是人民法庭服务主体大多是当地农村百姓，随着经济飞速发展，人口流动性日益增强，再加上村镇的行政区划调整和拆迁安置工作的大力推进，使得“找人”的工作变得愈加困难。如何突破这一难关，需要多方面入手。

　　1、加强对原告提供的被告地址的准确性审核。原告作为案件利益的最大关注者，应当尽量提供被告准确的送达地址，而在立案受理过程中，甚至有很多当事人直接表明因其自己无法找到被告，所以想通过起诉来达到寻找被告的目的。因此，在立案审查时应当要求原告提供尽可能详尽的地址，对于可能存在因地址不详而无法送达的案件，因要求其对被告地址予以补正。

　　2、加强与公安、交警部门的沟通协作。我国户籍管理的职能由公安部门行使，在当事人无法通过其他方式获取被告住址时，向公安部门寻求帮助就成了唯一途径，但当事人本身无法通过公安部门查询被告地址，而法院也仅能在被送达人所在辖区派出所内调取被送达人的住址信息，极大地增大了法院的工作量。鉴于此，法院应当建议与公安部门开展更便捷的沟通协助模式，如当事人以法院联系单自行前往派出所调取。此外，对于交警部门处理的交通事故，事故各方在交警队所留地址大多为行驶证或驾驶证上地址，有的甚至都未留下地址，给该类案件的送达带来了诸多不便。因此，可建议交管部门翔实地记载各方当事人的当前住址，必要时可在交通事故认定书或其他文书中列明如法院送达地址确认书类的条款。

　　3、建议完善地址登记制度。辖区内很多村镇因上级的统一调整，进行了多次拆并，有些地方的门牌中甚至是公安部门的人口登记信息中仍沿用老旧的地址，也很多新建房屋都没有标注门牌，而原告并不能明确其提供的地址是旧是新，因此，应当建议相关部门对旧址名及时更改登记。地址登记还应该包括拆迁安置部门对过渡期间被拆迁人租住房屋地址的登记以及对长期租户的经常居住地的登记。

　　4、充分利用“一站五员”平台。送达工作的顺利展开离不开当地组织和百姓的支持。由此，可以定村定人，利用当地人熟悉当地情况的优势，直接联系，减少中间环节。如对某村的案件，可先与其村“司法协理员”联系，了解基本情况，然后有的放矢，一击即中，提高送达效率。

　　5、有效利用公告找人。有一些案件，受送达人长期在外，家中无人，周围邻居对其下落也不知晓，或者有人知道其下落，但送达人很难与知晓下落的人取得联系，此时，及时在被告人住所地醒目位置张贴送达公告，同村与受送达人有联系者会告知受送达人，进而使受送达人与法院取得联系。在这一点上，张贴公告的效果要好过在报纸上刊登公告。

　　（二）劝收。随着信息社会的到来，民众对法院案件审理的过程有了更深入的了解，这也可以理解为民众法律意识一定程度上的增强，比如：债务人无法及时偿还借款，想借拒绝签收传票来拖延开庭时间进而延迟履行义务。而“劝收”工作更倾向于做当事人思想工作，改变其固有思想，具有较大难度。

　　1、加强案例、法律宣传。虽然当事人的法律意识有了一定的增强，但解决送达难的问题，还需要他们法律意识的再一步提高。受送达人以为拒绝签收法律文书逃避了其义务，实质上他还放弃了他更多的权利。因此，对于妄图通过躲避来延迟义务履行的当事人，应当通过鲜明的案例让他们知道逃避义务的同时你还放弃了自己的权利，且延迟履行义务的代价往往更大，进而改变他们的内心想法。

　　2、耐心解释，动情晓理。到法院处理的案件，当事双方都有一定的对立情绪，特别是受送达人听说对方到法院起诉，便迁怒于法院工作人员，认为法院是为其说话撑腰，此时，需要送达人员耐心细致的解释，可以让受送达人明白法院案件审理的程序，并通过权利的告知和诉讼的指导，使受送达人更好地配合法院完成诉讼活动。

　　3、通过受送达人长辈或熟人劝说。与一般民众相比，当地村组干部的法律意识要稍强，而干部对于村民了解颇深，他们所言对受送达人会产生一定积极影响，因此，在一些拒绝签收的当事人，可以通过村组干部进行劝说，或者通过其长辈家属，如此方能更具说服力。

　　当然，有时试尽种种方式仍无法送达，就应当果断采取措施，及时公告或留置。

　　1、在穷尽送达手段仍无法送达或无法找寻下落的，及时张贴或刊登公告，完成送达的程序性意义。

　　2、对于可以确定身份的当事人，劝说无效后，可以根据最高人民法院发布的《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》，采用简便方式如捎口信、电话等简便方式实际通知到被告，但要注意相关送达证明的固定。对于不适用简便方式通知开庭的案件，也可以考虑以实际通知到位为标准的送达方式，比如对送达过程进行录像，当事人虽表示拒收，但明确告知其拒收产生的法律后果及相关事项，准确告知开庭时间、地点的，能否考虑送达的实体目的已经达到，可按时开庭，或可以留置于受送达人可实际控制的范围但不限于住所，但这需要法律的规范。

　　结语

　　民事案件的“送达难”的问题非一日形成，各级法院也在穷尽各种方法试图解决这一难题，但如果缺乏法律制度的规范，很多方法只能成为空谈，但法律的滞后性又压缩了法院在送达方式上创新的空间，但法院是严格执行法律的机关，因此法院的送达方式，应当严格限定在法律的规范范围内，其中的痛楚，权当是送达方式改革前的阵痛。

　　【作者简介】

　　袁敦亮，江苏省扬州市江都区人民法院助理审判员；田兵，江苏省扬州市江都区人民法院书记员。