内容摘要：

关键词：

作者简介：

　　【摘要】在我国《物权法》法中已规定不动产实行统一登记制度，但《物权法》回避了登记机构到底如何设置的问题。本文试通过察看国外的立法以及分析目前国内的学说，提出以县级人民政府设立以土地管理机关为基础的专门不动产登记局为我国不动产登记之机构。

　　【关键词】物权法；不动产；登记机构

　　不动产登记机构是物权制度的重要组成部分。物权设立或变动需要通过登记体现出来，确立统一的不动产登记机构以强化不动产物权保护的准确性及其力度,符合社会主义市场经济的要求。[1]虽然《物权法》第十条明确规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”但是，现实当中，除了广州、深圳等地，已经开始实行一个部门统一负责房地产登记。[2]其他地区依然采用的是“多头管理，分级登记”的登记制度。未能够采用统一的登记机构在于立法中未能明确规定由哪个机构来统一登记。以致，各登记机构都安处现状，等待有关法律、法规的出台。而采用多头登记制度，不但违背了不动产公示的统一性和权威性，而且不利于当事人办理登记，尤其不利于第三人查询，从而减弱了不动产登记的公示效力和维护市场交易秩序的功能。本文试通过对各国的立法例的比较，和国内各家观点的分析，构建出最适合我国的统一的不动产登记机构。

　　一、各国关于不动产登记机构的立法例

　　不动产登记作为一项重要的物权公示手段，关于登记机关由各国或地区制定专门不动产登记法或法规或者在民法典中加以规定。日本《不动产登记法》第8条第12项：“登记事务，以管辖不动产所在地的法务局，地方法务局。或其支局，派出所为登记所，而予以管辖。”德国《土地登记条例》第1条第一款规定：“不动产登记簿由地方法院（不动产登记局）统一掌管。不动产登记局对本区域内的土地有管辖权。”在瑞士，依瑞士民法典及州法的规定，不动产登记机关通常为各州法院。法国民法典规定的抵押权及优先权的登记机关为不动产所在地的专门机构。在英国，统一管理城乡土地权属于登记的机构，为“政府土地登记局”。这一机构是英国现今统一从事不动产所有权的审查、确认、登记、发证及办理过户换证的部门。在我国台湾地区，依《土地法》第39条的规定：“不动产登记系由市县地政机关办理。”在我国香港地区，不动产登记系由专门的田土注册处负责，行政上隶属于香港注册总署。[3]上述国家和地区的法律对不动产登记的机构规定各不相同，总结来看，德国、瑞士采用的是法院；日本采用的是行政机关法务局；法国采用的是不动产抵押权及优先权的专门登记机构；英国、我国台湾和香港地区采用的是土地登记部门，只是在各地的名称称谓不同。

　　二、学术界关于统一的不动产登记机构的各种学说

　　根据不动产物权类型的不同，我国的不动产物权登记分为土地物权登记、房屋物权登记、矿产物权登记、水权登记、渔权登记和林权登记，相应地，我国不动产物权登记的机关也有六家之多，分别是国土管理机关、房产管理机关、矿产管理机关、水行政管理机关、渔政管理机关以及林业管理机关。纵观学术界，面对这种“多头登记”的局面，是否应当建立统一的不动产登记机关，已成定论，然而，就应选择哪个机关作为统一的登记机关学者之间却有较大争议。概而言之，主要有以下几种观点。

　　（一）法院登记说。

　　这种观点认为应当借鉴德国、瑞士立法的经验，采用法院（司法机关）作为为不动产登记机关，即以不动产所在地的县级法院管辖登记事项。（《中国物权法草案建议稿》第20条规定，不动产登记，由不动产所在地的县级人民法院统一管辖。）其理由为：首先，不动产登记在性质上原本就不是行政行为，而是一种司法行为；其次，司法机关具有相对的独立性，不会发生行政机关内部纠缠不清的部门利益之争，有利于登记的公正性；最后，一旦登记发生争议，直接进入诉讼程序，当事人不必经过起诉阶段，而是直接向上级法院上诉，这样既方便当事人获得法律救济，又可以节省有限的诉讼资源，能够提高审判和经济生活效率。[4]此观点的反对者认为，将法院作为登记机关存在着很多弊端。一方面，我国各级法院已经承担着繁重的审判任务，如果再让其承担登记及其实质审查工作，法院的人力物力必将跟不上，这样会导致法院负担过重而承担不起；另一方面，在物权发生争议的情况下，法院要确定真正的权利人，必须要审查登记的真实性问题，如果由法院进行登记，登记的结果必然对法院最后的裁判产生影响。[5]

　　（二）行政机关登记说

　　此观点认为，不动产登记仍应由行政机关负责，因为登记具有行政监督职能，不动产登记是国家对不动产市场进行监督的重要手段，和对不动产监管是联系在一起的，所以登记由行政机关来承担，具有一定的合理性。[6]有学者认为，国土资源部下设的土地管理部门对土地的造册登记遍及城乡，有较好的地籍资料，因此在将房屋和土地合而为一登记时，统一由土地管理部门承担不动产的登记职能较为合理。对此有的学者认为，行政机构作为不动产登记机构，会形成行政机构身兼双重身份，既是市场的管理者，双是市场交易的竞争者。行政行为无法保持双方当事人之间等距，难以确立中立的对象，游离了中立就没有公正，也会带来了公权力对私权利的侵扰问题。[7]

　　（三）公证机关登记说

　　此观点认为公证机关作为统一的不动产登记机构是一种较为理想的制度。这一观点在学术界得到很多支持。其理由如下：首先，公证机构是专门办理非诉讼事务的机构，由公证机构办理不动产登记业务，与其职能相符，也便于国家对非诉讼事务的统一管理；其次，从公证管理上看：实行执业许可和执业公证员年检制度，对公证人员在办证中的违规行为实行个人责任的强化管理，这样可以对作假行为起到一定的防范；再者，从公证质量上看：公证员具有履行法律技能和公证专业经验，其从业水平、经验，技能以及社会地位完全适合登记员的标准。[8]

　　（四）创立具有服务功能的中介性质的登记机构体系说

　　此种观点认为，理想的不动产登记机构应当是一个独立、统一、不隶属于任何权力机关的具有服务功能的中介性质民间性机构。建立民间性质的物权登记机构，可以将国家对财产的行政管理的公法行为和物权登记机构对物权登记的私法行为严格分开，有利于防止行政权对民事权利的不当干预。[9]采用这种机构的好处在于：1，能够体现物权登记的私法性质，彰显物权权属状态、维护交易安全和促进交易迅捷；2，采用实质审查主义，做到名实相符，有利于保护交易当事人的合法权益，增强登记机关的责任感，强化登记的公示和公信功能；3，在登记机构的法律责任上实行过错责任赔偿制度，且在举证责任上采举证责任倒置规则，这样有利于保护登记人及相关当事人的合法权益。

　　三、对不动产登记机构的构想

　　在察看各国立法、分析几种学说后，究竟应当选择哪个机构作为我国统一后的不动产登记机关？笔者认为，选择在县级人民政府设立以土地管理机关为基础的专门不动产登记局是个理性的选择。理由如下：

　　第一、为何选择设立独立的不动产登记局？对此，可以从相反的方向来看，即如果从现有的登记机构中选择会怎么样。众所周知，许多法律都是各部门利益博弈的结果，每个部门都为自身的利益着想，何况物权交易中的登记费用带来的巨大经济利益，使得这些有登记权的登记机关都不愿放弃原有的利益，都极力争取，这样可能会该项立法草案搁浅而迟迟得不到通过。另外，无论选择哪个行政机关作为不动产统一的登记机关，都会看到人员的数量数量和素质、财力、物力等方面都将难以胜任。[10]而如果独立的登记机关，就不会出现上述情况，可以将其他各个登记机关的人员都转到这个独立的登记部门，这样做，既没有造成人才资源的巨大浪费和增加不必要的公务人员所要支出的费用，又取消了原来的各自为政的局面，同时方便各种登记技术的交流，形成统一的各种登记制度。另外，在新的登记部门，有利于资源共享，防止重复登记的现象的发生。

　　第二、为何选择土地管理机关作为基础？不动产作为社会存在和发展的基础，而不动产物权的核心是土地的物权，即使是非直接针对土地的不动产物权也必然是以土地物权为基础的。自罗马法以来，一切建立不动产登记制度的市场经济国家和地区均是以土地为基础和核心来创建不动产公示的统一机关的。[11]目前，我国存在两个较大的不动产登记机关：一个是国土资源部下的土地管理机关，另一个是建设部下的房产管理机关。相比之下，选择土地管理部门作为独立登记机构的基础比较合理。理由：一方面，土地和建筑物之间是存在着主从关系，如我国台湾地区的“土地登记规则”——土地上有建物者，应于土地所有权登记之后，始得为建筑物所有权登记；另一方面，目前我国的房地产登记主要是在城市地区，广大农村的房地产几乎是空白，而我国的土地登记工作辐射到所有的城市和广大的农村，那么选择土地登记管理机关作为新登记部门的基础无疑是非常有益的，起码地籍资料的整理相对容易。[12]

　　第三、为何选择以县级人民政府设立的机关？采用由人民政府设立行政机关的理由：首先，根据我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》等基本法律的规定，登记的机关为各级人民政府土地行政主管部门和房地主管部门，非司法机关或其他机构，如果现在不采用行政机关登记制度，会破坏现有的利益格局，造成登记秩序的延迟。其次，行政机关的行政权已经不再是纯粹的执行管理权，也包含了越来越多的准立法权和准司法权，这样能够更好地实现多重目标。再次，在进行不动产登记的过程中，一些技术性很强的且涉及国家政策调整依据的管理活动，如统计房地产登记的信息，不适合其他的机构来处理，如法院。最后，《法院组织法》并未赋予法院进行不动产登记的职能，如果要法院来管辖登记的话，还须修改相关的实体法和程序法来加以应对。[13]

　　采用县级机关的理由：根据我国的现行立法，无论是土地登记还是房屋登记，主要是由县级以上地方政府分级进行管理。这种分级管理使得多层次登记部门的出现，令人眼花缭乱，并且在现实中存在着一些弊端：

　　第一，既不利于当事人办理登记，也不利于登记机关对登记申请进行审核。

　　第二，不利于维持地籍资料的权威性和现势性。即不同登记级别的登记机关的不动产登记信息难免会出现不一致的情况。

　　第三，对造成登记公示功能的损害。可能会造成第三人不知道确切的登记机关，这对第三人办理查询带来麻烦，也使得登记的公示作用大大折扣。[14]而如果废除分级设置，统一采用县级机关管理制度，一方面便于当事人或权利利害关系人申请登记和查询，另一方面便于登记机关开展地籍调查，审核登记申请，提高工作效率。况且，县级管理机关一直是登记工作的核心力量，长期肩负着主要的登记任务。所以，采用县级机关作为统一的登记机关是比较合理的。

　　

　　【作者简介】钱仁伟，单位为扬州市邗江区人民法院。

　　【注释】

　　[1]陈宏榕：《立法上应确立统一的不动产登记机构》，《引进与咨询》2002年第6期。

　　[2]屈茂辉主编：《物权法——原理精要与实务指南》，人民法院出版社2008年第一版，第69页。

　　[3]张建文：《不动产登记机关的改革》，《国家检察官学院学报》2007年8月第十五卷第四期。

　　[4]梁慧星：《物权法草案建议稿》，北京社会科学文献出版社2000年版，第143页。

　　[5]王利明主编：《中国物权法草案建议稿及说明》，中国法制出版社2001年版，第186-187页。

　　[6]王利明：《试论我国不动产登记制度的完善(下)》，《求索》2001年第6期。

　　[7]陈宏榕：《应确立公证机构为统一的不动产登记机构》，《福建法学》2002年第4期。

　　[8]陈宏榕：《立法上应确立统一的不动产登记机构》，《引进与咨询》2002年第6期。

　　[9]尹中安：《论我国物权登记机构的法律构造———以不动产登记为中心》，《政法论丛》2006年第6期。

　　[10]尹中安：《论我国物权登记机构的法律构造———以不动产登记为中心》，《政法论丛》2006年第6期。

　　[11]王崇敏：《不动产登记制度若干问题探讨》，http://www.civillaw.com.cn/wqf/weizhang.asp?id=38932。

　　[12]于海涌：《论不动产登记》，北京法律出版社2007年版，第166-167。

　　[13]李昊，常鹏翱，叶金强，高润恒：《不动产登记程序的制度建构》，北京大学出版社2005年版，第22页。

　　[14]于海涌：《论不动产登记》，北京法律出版社2007年版，第167-168。　

责任编辑：斯宾