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内容提要: 《民法通则》规定的四种法人类型来源于我国单位体制中的单位类型，并非基于公法人与私法人相区分的法律原理。因此，这种私法人的类型化混淆了公法人、公法组织与私法人，缺陷甚多。根据公法人理论，应该将机关、事业单位和几类社会团体法人定位为公法人或公法组织。而未来民法典中的私法人则应分为营利法人和非营利法人两大类型，前者包括公司和非公司企业法人，后者则包括由私人组成的社会团体法人和捐助法人。
关键词: 单位/公法人/公法组织/私法人/类型化
四、其他非企业法人的公法人属性以及我国法制中的相应缺陷
（一）"事业单位法人"的概况及其具有的公法人属性
总的来说，私法人制度和单位体制本来是两套完全不同的制度。尽管《民法通则》用法人话语重述单位体制中的事业单位，但私法人制度与事业单位制度还是有巨大差别。
在经济体制改革前后，事业单位都被界定为国家机关设立的、为实现社会公共利益而发展教育、科研、文化和卫生等事业的组织体，尽管不同时期的法规对它的界定不尽相同（如《事业单位登记管理暂行条例》第3条认可"其他组织利用国有资产举办事业单位"），但并没有实质差别。由于是国家创立的组织体，事业单位就在自身性质、组织结构、人员管理、财务以及总体格局等方面与国家机关类似，而迥异于真正的私法人。申言之，第一，事业单位和行政机关一同纳入"机构编制管理"。在事业单位设立前，机构编制管理部门就代表同级政府核定其性质、业务、级别、内部机构和工作人员数目。"编制管理"决定了事业单位只能是一个推进官办事业的国立或公立机构，其管理者与行政官员没有实质差别。第二，事业单位的格局与政府机构的分布是一致的，中央和地方各级政府都有各自所属的事业单位；每个事业单位必定以一个行政机关为主管部门，但管制权力的交叉和重合也不鲜见。 [1]第三，人事部于2006年发布的《事业单位岗位设置管理试行办法》第5条和第6条规定，国家确定事业单位通用的岗位类别和等级，根据事业单位的功能、规格、规模以及隶属关系等情况，对岗位实行总量、结构比例和最高等级控制。政府人事行政部门和事业单位主管部门负责事业单位岗位设置的指导、实施和监督管理。人事部会同有关行业主管部门制定有关行业事业单位岗位设置管理的指导意见。
由上述三个方面可见，事业单位的功能主要是实现社会公共利益，它的设立依据是国家的职责所需，设立它的行为是国家运用公权力的行为（主要是行政行为），其内部人事安排直接受国家控制，这些方面与私法人的功能（实现设立人或受益人的自身利益）、设立依据（私法）、设立行为的性质（意思表示行为）及其内部成员或雇员与国家公权力的关系（不会直接受公权力的控制）显然都有天壤之别。事业单位与私法人之间的区别还有很多，但依据以上几个方面，并结合前述公法人与私法人的区分标准，即可得出结论：我国的事业单位实际上具有公法人（或公法组织（注：由于我国当下的事业单位还包括实质意义上的行政机关（详见下文介绍），而行政机关不具有公法人的地位，只是国家机关，再加上现实中事业单位类型繁多，其法人资格的认定在法律实务中都缺乏统一的标准，所以从公法人理论的视角看，我国的事业单位可以大体分为公法人（有法人资格的团体）和公法组织（无法人资格的团体）两类。））的本质属性，在承认公法和私法之区分、承认公法人和私法人之不同的语境下，应把事业单位定位为公法人（或公法组织）。
（二）改革以来事业单位的性质、职能及其目的范围等方面的错位与混乱
尽管事业单位在法律文件中被界定为有别于机关法人、企业法人的一类法人，其功能在于为了社会公共利益而发展教育、科研、文化和卫生等事业，但过去20多年来的现实已将事业单位造就为类型多样、错综复杂、远非《民法通则》的"事业单位法人"概念所能涵摄的混合型组织体。
首先，有些名义上是事业单位的组织体实为国家机关。这是在中央政府反复强调"精简机构"与政府机构暗中继续膨胀相持之下的产物。20世纪90年代之后我国增设的行业监督、行业准入许可机关多为"事业单位"，比如，中国证券监督和管理委员会、中国银行业监督和管理委员会、中国保险业监督与管理委员会等。另外，"一个机构，两块牌子"也是名为事业单位实为行政机关的另一种表现形式。
其次，不少事业单位同时也多少具有营利法人的属性。从上个世纪80年代开始，事业单位"办公司"历经多次"清理整顿"，然而，这种做法最终获得了合法性，现在事业单位从事股权投资已经完全合法化（参见国务院1998年制定的《事业单位登记管理暂行条例》第2条第2款）。据此，一个公办高校可能同时又是一个拥有若干上市公司的控股公司，但由于征税规则区别对待事业单位和企业法人，使得高校的投资活动极易逃税，也难以审计。更有甚者，经济体制改革以来，预算不足和谋求自身利益最大化驱动了事业单位愈演愈烈的"创收"活动（亦即利用其掌握的公权力或公共资源来营利）。 [1]诸如医院收取"回扣"，高校大举负债、出售"灌水学位"以及一窝蜂地设置热门专业（导致法律、艺术等院系遍地开花但"果实滞销"），殡葬服务单位乱收费或强制交易，旅游景点管理单位将观赏景点"捆绑销售"以及票价过高，各级电视台在播放新闻、科教和文艺节目中大量插播商业广告，皆是典型例子。事业单位"不务正业"，超越其应有的目的范围为营利行为，在一定程度上导致本应服务于公共利益的公权力和公共资源沦为事业单位牟取自身利益的工具。
所以，在"事业单位"的名义下聚集着实质上的政府机关、一定程度上的营利法人（如从事投资行为的事业单位）以及市场化运作的企业法人（如自收自支的出版社），而其职能"兼容"了追求公共利益和自身利益，其目的范围也就远远超越本来的公共事业范围（还有资格广泛从事营利行为），其有无诉讼当事人能力则听命于上级主管部门。这种"变形金刚"式的"事业单位"概念显然基本不具有理论上的解释力，也使得《民法通则》对"事业单位法人"的定位--它与企业法人、机关法人分别形成法人的三种"类型"--越来越缺乏理论价值和实际意义。
（三）现有"事业单位法人"亟待进一步合理的类型化
既然"事业单位"在法律文件中的界定与其实际情况之间的龃龉十分突出，既然"事业单位"概念已不具有能准确涵摄实际情况的理论价值，那么我们就要采用更有解释力的概念和理论。引入公法人理论，运用完整的法人理论来分析目前"事业单位"术语所指涉的各类组织体，会有更好的效果。
前文已证明：我国法律中的"事业单位法人"实际上包含了公法人和公法组织，所以根据完整的法人理论来看，我国目前类型多样、错综复杂的"事业单位"大体可以划分为国家机关（如证监会）、承担给付行政职能（或通常所谓"发展公共事业"）的各类公法人或公法组织。
来源：《法律科学》2011年第4期
责任编辑：斯宾
