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国家行政学院社会和文化教研部讲师 李志明
那么，怎样理解公民的社会保险权利呢？从社会保险的内容和形式出发，社会保险权利是指公民在登记参保并缴纳社会保险费后，因遭遇年老、疾病、失业、伤残、生育等社会风险而暂时或永久失去劳动能力或劳动机会、部分或全部丧失生活自理能力时，或者非参保公民因其参保缴费的亲属死亡而失去经济依靠时，按照社会保险法律规定的条件，从国家强制实施并有雇主参与供款的社会保险制度中主张并获得保险给付以补偿他们因社会风险而造成的收入中断、减少甚至丧失或支出增加，进而维持有尊严的基本生活水平的权利。
为保障公民的社会保险权利，社会保险法赋予了公民在遭遇年老、疾病、工伤、失业、生育等社会风险后从国家和社会获得物质帮助的权利，并通过法律规范将其具体内容及保障程式转化为具体制度、政策及操作规程，然后责成或授权国家公权力机关或社会保险经办机构切实予以实践。但是，“无救济则无权利”。公民社会保险权利的真正保障，还离不开构建科学合理的社会保险权利救济机制，对遭到侵害的权利秩序实施补救和恢复。
一、《社会保险法》规定的社会保险权利救济机制的主要内容
在《社会保险法》中，社会保险权利救济途径主要通过第八十三条来规定：“用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。”
根据上述法律条文，我们可以看出，社会保险法根据不同的侵权行为，规定了相应的权利救济途径。
1.社会保险费征收机构侵害用人单位或者个人合法权益的救济途径。用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，对县级以上地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，只能向上一级主管部门申请行政复议。在中国，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。如果在一个统筹地区内社会保险费由税务机关征收，那么用人单位或者个人只能向上一级税务机关申请行政复议；如果社会保险费由作为政府工作部门依法设立的派出机构——社会保险经办机构征收，那么用人单位或者个人则可以向社会保险行政部门或者本级地方人民政府申请行政复议。对于复议决定不服的，有权向人民法院提起行政诉讼。
用人单位或者个人认为社会保险费征收机构及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，可以直接向人民法院提起诉讼，由人民法院运用诉讼程序解决该争议。
2.社会保险经办机构侵害用人单位或者个人合法权益的救济途径。社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、参保人员权益记录、社会保险待遇支付等工作。在社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害用人单位或者个人其他社会保险权益时，用人单位或者个人可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。针对社会保险经办机构的违法不当行为，提起行政复议不是提起行政诉讼的前置程序，当事人可以先提起行政复议后再提起行政诉讼，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。
3.个人与所在用人单位发生社会保险争议的救济途径。根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》的规定，用人单位与劳动者因社会保险发生争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。但个人与所在用人单位发生社会保险争议，仲裁裁决为终局裁决，用人单位只能依法申请撤销仲裁裁决，而不得提起诉讼；劳动者对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《社会保险法》也采用了这种规定，即个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁和提起行政诉讼。此外，用人单位侵害个人社会保险权益时，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。由于行政处罚决定只能由行政部门作出，因此，这里的社会保险费征收机构主要适用于社会保险费征收责任由税务机关承担的情形。
二、《社会保险法》规定的社会保险权利救济机制存在的主要问题
《社会保险法》在作出社会保险权利救济机制规定时，原有的《行政复议法》、《行政诉讼法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等已经对社会保险权利救济、社会保险争议处理等事项作出了部分规定，其基本思路是：对用人单位或者个人与社会保险费征收机构、社会保险经办机构发生争议的，适用行政复议及行政诉讼之行政救济程序；对个人与所在用人单位之间发生的社会保险争议，则归入劳动争议处理范畴，适用“一调一裁两审制”的劳动争议处理救济程序。《社会保险法》最终采用了现有规定。
在《社会保险法》规定的社会保险权利救济机制中，对用人单位或者个人与社会保险费征收机构、社会保险经办机构发生的争议适用行政救济程序是完全正确的。但是，将个人与所在用人单位之间发生的社会保险争议简单归入劳动争议处理范畴，适用劳动争议处理机制则显得不妥。这是因为社会保险争议与劳动争议在本质上存在着差别：社会保险争议的内容主要是执行社会保险法的法规和政策，而不是劳动关系双方当事人协商可让与、放弃的权利。处理该类争议是否需要像劳动争议那样，遵循先调解后裁决的原则，值得商榷。事实上，德国法律严格区分了社会保险争议和劳动争议的关系和性质：“劳动争议属于私法纠纷，争议双方可以协商让与、放弃某些权利，而社会保障争议属于公法性质的纠纷，争议内容是执行社会保障法律、法规，二者在争议主体、内容范围、制度体系、处理原则和程序等方面均有重大差别。”
因此，在对个人与所在用人单位发生的社会保险争议进行处理时，就不适宜采用由居间第三方来劝导权利争议双方消除冲突或纠纷，提出冲突权利的处置和补偿办法供双方当事人选择的调解途径了。社会保险权利救济机制中的调解与民事调解或劳动调解不同的是，它容许当事人之间就社会保险费缴纳以及社会保险给付的方式、种类、标准、时间及期限方面等相关事项进行讨价还价的空间很小，留给调解人通过对当事人权利、要求或利益之间进行调整或妥协来实现纠纷解决的空间也很小。
事实上，《社会保险法》（三次审议稿）中规定，“个人与所在单位发生社会保险争议的，可以依法申请仲裁、提起诉讼。”但是，为保持法律体系内部规定的一致性，加之全社会对《社会保险法》的尽快出台充满了期待，《社会保险法》最终放弃了创设单独的社会保险争议处理机制的努力，而采用了与现有劳动争议处理相同的权利救济模式。
此外，由于社会保险争议所涉及的事项专业性、技术性相比劳动争议事项较强，在设计对社会保险争议进行裁决的仲裁机制也应当考虑这些特殊性，进行适当改造。
三、对于完善社会保险权利救济机制的几点建议
针对社会保险权利救济机制存在的上述问题，我们应当以将社会保险争议处理机制从劳动争议处理机制中分离出来、建立科学合理的社会保险权利救济机制为出发点，从以下几个方面着手加以完善：
第一，取消社会保险争议调解程序，实行“一裁两审制”。如前所述，由于个人与所在单位在社会保险制度中的权利和义务大都由法律法规强制规定了，例如用人单位及时为其职工办理社会保险登记，并按照法定的缴费基数和缴费比例缴纳社会保险费等都有明确的法律规定，容不得争议双方当事人讨价还价、相互达成妥协。因此，对社会保险争议进行调解的空间和实际意义都不大，反倒会延缓社会保险争议解决进程并造成资源浪费，不如直接适用专门的社会保险争议仲裁及诉讼审判程序，实行“一裁两审制”，省去调解环节。
第二，在人力资源和社会保障行政部门内部成立独立的社会保险争议仲裁委员会，提高纠纷解决质量和效率。由于社会保险争议往往涉及到许多专业知识，居间的第三者（角色更加接近于法官）不仅需要熟悉社会保险的法律、法规、政策，而且还需要对精算、医疗、康复、护理、技能培训、就业服务等知识亦应有所了解。考虑到目前中国社会保障技术的精英多集中于行政机关，我们建议选择在人力资源和社会保障行政部门中成立专门的处理社会保障争议的独立机构作为裁决机构解决上述社会保险权纠纷。个人与所在用人单位发生社会保险争议时，当事人需要先行申请行政机关内设立的专门处理社会保障争议的独立机构进行仲裁。如果当事人不服仲裁决定的，应当在法定期限内向当地人民法院提起书面诉讼请求。
第三，制定适宜的社会保险争议处理程序，提高社会保险权利救济效率。由于社会保险及时给付往往关系到权利人的生命、健康以及生计等至关重要的利益，因此，社会保险争议处理程序应尽可能简便易行，特别应考虑及时、有效与便捷，如果说其他争议的解决在救济程序中不宜过于提倡效率的话，那么社会保险争议之解决则应主张效率，以效率促公平。同时，由于有了社会人士的广泛参与，如专业人士、不同利益代表的加入，既充分利用了社会资源，又有利于争议的最终解决。
第四，在时机适当时引入社会法庭体系，负责审理所有与社会保障相关的争议案件。社会保险争议牵涉主体多、争议数量大、争议内容复杂，适用普通民事或行政诉讼程序皆有很大困难或缺乏效率，因此，有必要借鉴法德等欧洲大陆国家的先进做法，在时机适当时引入专事社会保障法司法的社会法庭以及相应的司法程序。设想中的社会法庭是设立于各级法院机构中与民事法庭、刑事法庭、行政法庭并立的用以处理社会法事务的专门法庭，负责审理所有与社会保障有关的争议案件，无论它是民事诉讼案件还是行政诉讼案件，将目前民事法庭与行政法庭分管的社会保障有关争议案件统一归口到社会法庭进行管辖。在法官的选择方面，我们认为可以由职业法官和陪审的“非职业法官”组成，既体现出对法律适用的尊重，又体现出对专业性的尊重。
来源：《行政管理改革》2011年第3期
责任编辑：斯宾
