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国家、雇主、个人分担社会保障责任

2011年09月29日 22:41 来源：作者：字号

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——英国1986 年社会保障法改革述评

金韬

摘要: 英国1946年国民保险法、1948年国民救助法标志着从摇篮到坟墓福利国家正式确立，1983 年社会福利支出占国民生产总值的11%。1986 年􀀂社会保障法改革主要包括养老金、保险金、社会基金三方面，社会保障责任由国家、雇主、个人分担，消除社会福利支出过大、低效率弊病。它使福利制度更加贴近社会现状，也带来了贫富差距加大等负面因素。

关键词: 英国；社会保障法；撒切尔主义

福利国家是欧美的主要国家模式之一，尽管都以对弱势群体的保护作为目标，但其中又包含了北欧、英国、德国等各异的类型。英国在战后以贝弗里奇报告为蓝本，建立了世界上第一个福利国家，并且在相当长的时间内进行了完善和稳定。但随着时间的推移，其中的弊病不断显现，在倡导新自由主义的撒切尔夫人上台后，终于对其进行了大刀阔斧的修改，尤以1986 年的􀀂社会保障法（ Social Security Act 1986）最为突出，因内容的革命性和鲜明的保守主义特征使其成为继1946 年国民保险法之后，英国社会福利领域又一个新的里程碑。

一、英国社会保障法改革的原因

经过战火洗礼的英国，经济地位下滑、通货膨胀严重、房屋残破不堪、失业率居高不下，工党以其社会主义的旗帜，对社会福利进行了广泛的宣传，高票战胜了保守党上台执政。之后几年相继出台了一系列法律：以《国民保险法》（ 1946）、《国民救助法》（ 1948）为代表，标志着从摇篮到坟墓的福利国家正式确立。之后的三十多年，尽管进程偶有反复，但无论工党还是保守党对福利问题的一致看法使得社会福利领域的立法在数量和质量上都获得长足的进步。官方统计表明，从二战后到80 年代，英国的社会福利支出增长了四倍， 1983 年达339亿英镑，占国民生产总值（ GDP）的11% 。

在享受了五六十年代的黄金期之后， 70 年代的石油危机重击了福利国家这个神话。在整个经济危机周期，英国的国民生产总值和工业生产都严重衰退。到了70 年代末，掌握强大权力的工会频繁组织工人罢工，并且早已存在的产业结构老化，劳动力成本过高、劳工素质相对偏低的弊病就充分地暴露出来 [ 1] 。此外，很多适龄工作的青年对福利已经产生了依赖，不愿工作；而上一个生育高峰期的人口步入老年，养老保险的支出大幅增加。据统计， 1950 年至1980 年65 岁以上的人口比例，英国从10. 7% 上升到了15. 1% ；并且由于社会保障部门的官僚化，出现了低效率甚至成为笑柄英国共有人口5 800 万人，但却拥有7 900万社会保险号码，导致大量的资金流失。这样到了80 年代撒切尔夫人执政，对社会主义与福利国家进行了猛烈的抨击，以新保守主义为理论指导，对当时的福利体制进行了大刀阔斧的改革。

撒切尔夫人的改革并不是针对社会福利制度，而是对当时的英国病（即英国经济滞胀，许多年轻人依赖社会福利而不愿工作的社会现象）及各种社会问题的整治，因此社会福利制度的改革是其众多方法之一，作为对英国社会现状的改变的手段，总体目标则是减少政府财政赤字、让经济正常运转、减少失业率和通货膨胀。尽管撒切尔夫人对之前的福利政策作了尖锐的抨击，认为过去30 年整个的政治方向使我恼怒的是，它一直是导向集体主义的社会。人们忘记了个人的社会[ 2] 。但她并没有完全抛弃福利国家的模式，只是进行了大量的改革，抑制其弊端，使其能促进社会的良性发展，所以最主要的手段还是经费的缩减，这也暗合当时的货币紧缩政策。

这一时期的改革，著名的社会理论家吉登斯归纳为: 新自由主义执政；小政府；自治的公民社会；市场原教旨主义；道德权威主义，加上强烈的经济个人主义；劳动力市场是清楚、明晰的；对不平等的认可；传统的民族主义；作为安全网的福利国家；线性式的现代化道路；低度的生态意识；关于国际秩序的现实主义理论；属于两极化的世界[ 3] 。

二、英国1986 年社会保障法改革内容

在撒切尔时代改革福利制度的一系列法令中，以1986 年􀀂社会保障法最为突出。该法案总共7 个部分90 条，以及11 个明细表（ Schedule）。经过议会表决和女王签署后，于1987 年4 月部分实施， 1988 年4 月全面实施。这部立法英国人普遍视之为革命，是对过去社会保障立法方向的转向，也是这一时期整体福利制度改革的缩影。它体现了国家、社会、个人三者责任的结合，并对过去国家积极干预的手段进行了限定，冀望能将社会保障给予最需要的人群。

该法案开篇即明确指出它的目的: 规定相关的个人养老金计划；修订与社会保障、职业养老金计划、在校学生补贴相关的法律；废除基于1978年雇佣保护法的产假补贴及其基金等。

（一）养老金（ Pension）

随着福利国家的建立，养老金的数额也不断上升，因此60 岁以上的老年群体感到不用依然留在劳动力市场为以后的生计服务。由于人口老年化趋势明显，人均寿命的不断提升等客观原因，养老金成为社会保障之中最为庞大也是增长最快的部分， 1981 年占了英国整个GDP 的7. 4% ，为整个社会保障支出的1/ 3。在1985 年进行前期咨询的绿皮书中，政府主张，在此后的50 年中，由于达到领取养老金的人口在增长，而就业人口总体上没有改变，因此无论如何都需要对SERPS（国家与收入相关养老金计划）进行限制。据推测，在这一时期，如果价值不变，国家养老金的支出将增长40%，如果价值随着同时期收入的增长而增长，则这一支出的增长要高得多[ 4] 。

在社会保障法的第一部分养老金（ Pension），包含了19个条款，按顺序分为个人养老金计划、职业养老金计划、国家与收入相关养老金计划，该结构充分体现了国家与雇主、个人分担养老金的责任。为了削减养老金的财政支出，该法案决定扩展职业养老金的份额，并首次引进个人养老金计划，强调个人自我保障的原则。雇主可以与雇员订立合同，以提供职业养老金来替代补充基本养老金，个人也可以选择银行、保险公司及其他金融机构提供的个人养老金计划。

为了鼓励雇员参加非国家养老金计划，政府对参加这两种养老金计划的人实行多层次的减税或退税等积极措施。根据第9 条规定，由私人机构（如雇主、金融机构）提供的最低保证养老金（ Guaranteed Minimum Pensions）的提供包含了大量的减税方案，并在雇主主动提供的情况下，对雇主也有一定量的优惠。由于职业或个人养老金计划的数额往往高于国家养老金计划，有相当一部分雇员转向了前两种计划，以此来降低国家财政负担。事实上，之前英国的高税率部分就是因为社会福利支出过高而造成，通过税收优惠方案对养老金责任的转移，毕竟容易得到社会的认可。

对于国家与收入相关养老金计划原有的规定是，养老金所得按照工作时限内最好的20 年收入为基数，这样的数额往往很高。而新法案对这项制度进行了改革，取而代之的是以一生的平均收入为基数，这期间包含了其收入的高峰以及低谷，这样大大降低了基数的额度。

在第19 条对丧偶成员的养老金继承进行了修改，尽管该条款规定2000 年之后才能实施。它改变了之前1975 年􀀂社会保障养老金法全额继承的规定，丧偶人员的配偶只能领取一半（ one half ）的养老金数额。另外养老金的计算方式也有所改变。正如Land 评论道: 这弱化了女性通过其丈夫的缴费而获得养老金的权利。[ 4] 130这部分可能是因为老年丧偶者再婚比例的增加以及女性就业率的提高、价值观的改变而造成。

（二）收入相关的保险金（ Income Related Benefits）

社会保障法的第二部分是关于收入相关保险金的规定，总共有11个条款，是以对困难人群进行资金补贴来保障基本生活需求的专项保险金。其中包括三个部分: 收入支持（ Income Support ）、家庭补贴（ Family Credit ）、住房津贴（ Housing Benefit）。

首先是收入支持。申请人需要符合的条件有: 年满16 周岁、没有收入或者收入达不到标准、如有配偶者须配偶也没有工作收入（第20 条3款），并且该低收入或无收入并不是他自身积极追求的结果。该项收入支持替代了之前的补充津贴，也简化了之前复杂的申请人程序。最终的给付标准也很简单将其收入补足至适当的给定标准（第23 条根据不同的情况给出了多种给定标准的计算方法）。

然后是家庭补贴。申请人需要符合的条件有: 在给定的标准收入以下、有配偶并且需要抚养小孩、自己或配偶从事有报酬的工作（第20 条5款）。同时发放周期由之前法案的52 周减少至26 周（第20 条6 款）。这种新型的补贴形式取代了之前的家庭收入补助（ Family Income Supplement ），由于后者的低效率广受批评，因此家庭补贴在立法前的咨询书中就已经受到了国民的支持。

最后是住房津贴。申请人需要符合的条件有: 在英国没有自己购买的住所、收入没有达到给定标准或扣除后达不到给定标准（第20 条7 款）。这项住房津贴的背景为撒切尔夫人执政后一系列的住房私有化运动，使得英国的个人住房拥有率大幅提升，所以事实上在1983 年英国就已经引入了新的住房补贴制度， 1986 年的法案是对之前弊病的大幅修改，废除了区别对待的模式，统一补充给付与住房津贴的资格审查标准，并统一了税收方面的优惠措施。

前述的只是收入相关的保险金的一般性规定，每种保险金也有具体的细节条款与税收优惠、扣除的规定，以及针对不同群体适用的方案。这样的区别对待使得社会保障资金能用到刀刃上，产生最大的边际效应，避免了之前庞大笼统低效的整体保障。正如孙洁认为，政府承认这不是安全网，而是社会保障体系的一个支脉，其目标是谁最需要谁得到资源。在此方案之下，老的补充给付的特别需求相关的给付（ need related benefit）已被新的客户集体补贴金（ client group premium）所取代。也就是说受益者是不同的人群，如单亲家庭、残障者等；区别他们的标准不是需求，而是地位。[ 5]

（三）社会基金（ The Social Fund）

社会保障法第三部分建立社会基金的目的是给处于突发的特殊状况下的人以帮助，其中包括生育、葬礼等情况。其人员和支出由国务大臣任命的专门人员管理，成立社会基金委员会。1985 年政府绿皮书认为，之前的补充单项支付的需求几乎无法控制，但所有的社会保障支出在某种意义上都是受到限制的，作为替代的社会基金没有理由要求例外。因此，社会基金从诞生之日起就体现出限制财政支出的目的。在法案中仅仅占到4个条款、篇幅不大的社会基金，由于其革新性以及后续法案等的支持，成了法案中最具有争议的部分之一。并且庞大的管理系统造成了管理费用的增加，其改革并未达到预期的效果。据悉在1994 至1995 年度，社会基金支出的46%用于该基金的管理[ 4] 471 。

（四）其他

该法案最大的革新在于前三部分。其他部分则对1975 年􀀂社会保障法进行了具体修订和废除（ Benefit s Under Social Security Act 1975）。如第36 条规定了寡妇津贴修订后的要求，如丈夫没有享受A 类养老金（第1 款）；将原来的按周给付改为一次性支付1000 英镑（第2 款）；以及将金额减少的寡妇养老金提升了5 岁（第3 款）。之后几个条款分别废除了妇女照顾津贴、生育补贴、死亡补贴、部分的儿童特别津贴、短期津贴扣减率、失业补助等规定。另外有一章专门对产假工资的规定（ Maternity Pay），该项补贴的领取最长不超过18个星期，从分娩预期前第11 周开始计算，而且领取的金额根据工作时限有所不同。

最后两章是一些通用的普通规定（ Common Provisions）以及杂项和一些细节性规定，包括许多程序性规定以及对于下位授权立法的限定，还对北爱尔兰地区变通适用的规定。这些附录式的规定与前五章相得益彰，构成了一个完整的体系。

三、英国1986 年社会保障法的社会效果

1986 年的􀀂社会保障法是基于健康与社会保障大臣福勒前期调查报告的结论，并经过1985年绿皮书的咨询等多方面细致考察，最终成为法律形态。可以说，这样前期详尽的探讨就是为了达致令撒切尔夫人为首的保守党满意、又能让国民接受的结果。但理论的详尽探讨与实际效果并不一定完全契合，这部以革新为标榜的法律也未能达到预期的目的。

同时我们需要看到，纯粹探讨一部法律的效果是不可能的，无论是经济的、社会的变迁，总是多种因素合力的结果。即使是法律领域，每部有效力的法律总是或多或少的影响着社会。即便是英国1986 年社会保障法，也有1988、1989、1990 三部社会保障法进行补充支持（根据英国法传统，除非在法案中明确废止，新法案并不否认旧法的效力）。但是由于社会福利领域是撒切尔夫人时代改革的重点之一，而1986 年社会保障法又是该领域中最具代表性的法案，所以可以将法案视为这个时代激烈变化的一个缩影，用社会的变量来反馈撒切尔主义#的成功或失败。

首先是促使该法案产生的直接原因社会福利支出的控制。这项工作虽然没有达到减少社会福利支出的效果，但是其成果依然是比较显著的: 尽管仍然增长，但步伐逐渐放缓。英国社会保障支出的增长率从1979 年的5. 4% 下降到1991年的3% ，社会支出的增长率从1. 8% 下降到1. 1% ，社会支出占国民生产总值的比例从43%下降到40% （当然在撒切尔夫人下台后，该支出又迅猛回升）。同时通过非国家养老金计划的推广、社会基金的设立、选择性而非普遍性的补贴形式、强化个人责任等等，很好地控制了财政支出，甚至在部分实施的第一年（ 1987 年），英国财政就出现了盈余。

其次就直接影响而言，伦敦政治经济学院（ LSE）的一份研究显示，该法案对于养老金领取者、有儿童的夫妇比较有利，而对于失业者、没有儿童的人收入减少较大。同时由于职业养老金和个人养老金计划的优惠政策，使得越来越多的人退出国家管理的养老金计划，在2002 年左右，大约50% 左右的工作人口是职业养老金计划成员，另外在55 至59 岁和60 至64 岁不工作人群中，分别有34. 3% 和54% 的人获得个人养老金补助[ 6] 。再加上家计调查型给付方式在这部法案中处于主导地位，也就对贝弗里奇报告从摇篮到坟墓的国家责任模式进行了颠覆。另外，程序与资格的简化，也使得行政效率大幅提升，使资金更能流动到真正需要的人们手中。

就负面效果来说，这部法案也是比较明显的。由于之前的普遍性模式被选择性模式所取代，各种福利模式的选择对不同群体的影响不同，使得贫富差距不断加大。另外，强化个人责任未能取得明显的效果，年轻人依然不愿主动走上工作岗位，失业率经过短期好转后又恢复到10% 左右。而1991 年的经济危机更加恶化了这些原有的缺陷。

四、对英国社会保障法改革的反思

1986 年􀀂社会保障法是英国社会福利领域重大的变革，充分体现了削减财政支出、个人与国家共享责任、减少国家干预的撒切尔主义。即使是在保守党下台之后，布莱尔提出的第三条道路也未完全否定此思想，只是进一步的完善和局部的修改。可以毫不夸张地说， 1946 年国民保险法为英国现代福利制度奠定了基石， 1986 年社会保障法是福利制度现代化进程中的一个枢纽，它使福利制度更加贴近社会现状，并不是一个虚无的普享型乌托邦。因为在当时英国的社会福利制度处于一种进退两难的境界: 英国经济的衰退和老年化需要有更多人进入社会保障领域，而经济的不景气又要求削减社会保障的财政支出。又由于英国的社会福利给付相当慷慨，许多人宁愿享受也不愿意工作。这些都对选择性的改革方案以及国家在该领域的适当撤离提出了要求，直到今天依然如此。

所以内维尔哈里斯认为，该法案带来了极其重要的变革引入了收入扶助、社会、社会基金及家庭救济金，以及修订过的住房补贴方案十余年后的今天，这些仍然是现行社会保障制度的主要构成部分。同样重要的是，这些改革使某些群体受益的同时也使某些群体受损。上述改革为英国社会保障政策未来的发展方向设定了议程。[ 4]

法律发展本身是社会发展的一个重要组成部分，甚至在一定意义上是社会文明的进程的指示器。法律以其特有的形式，标志着社会文明的发展进程及其阶段。[ 7] 英国社会保障法的历史进程也不例外。事实上，福利国家的建立正是由于垄断资本主义成为了资本主义的新形式，对劳工的剥削以更隐蔽、更复杂的方式进行，需要对浅层的剥削形式进行掩盖的结果。从表面上看，养老金对老年人口的关注、收入相关的保险金对低收入者的帮助、社会基金对特殊状况下人群的满足都使得国民受益，但是它并未解决资本主义更深层次的矛盾: 经济危机依然存在、失业问题并未解决、贫富差距不断扩大。

目前《中华人民共和国社会保险法》（草案）已经三审结束，可以预见，在不远的将来就会实施。事实上，在这部法律之前中国的社会保障制度早已形成，但是以法律的形式将养老、医疗、工伤等保险集中起来还是第一次。社会保障制度是一个国家现代化进程中不可缺少的环节之一，社会保险立法更是其基石。法制现代化有着其独特的多样性，任何整齐归一的模式都是不可取的，英国的社会保障模式不可能是我国的社会保障模式，它的社会、政治、经济背景也决然不同。但是法制现代化也并不反对适当的法律移植（特别是技术性、管理性规定），它的成功与失败经验也同样值得我们反思与借鉴。