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渔业补贴与渔业资源保护:现状和未来
2013年09月06日 14:21 来源:《法治研究》2011年第8期 作者:边永民 字号

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关键词:

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  作者简介:边永民,对外经济贸易大学法学院教授,博士生导师。

    内容提要:最近几年,越来越多的证据表明了渔业资源危机的严重性,而造成这种危机的重要原因之一是很多国家实行的对渔业的补贴政策。国际社会对渔业补贴这种现状的不满已经持续了十几年。WTO内进行的渔业补贴谈判得到了大多数成员的支持,如果多哈回合可以成功结束,对渔业补贴规则的改革指日可待。为此,我国应未雨绸缪,逐步开展对渔业补贴种类的调整,取消那些最容易被挑战的渔业补贴,以比较容易符合新的渔业补贴修改意见的方式,支持渔业的可持续发展。

    关键词:渔业补贴 规则改革 WTO谈判

  最近几年,越来越多的证据表明了渔业资源危机的严重性。根据世界粮农组织2008年发布的《世界渔业和农业现状》报告,世界80%的渔业资源已经达到或者超过了捕捞的生物限量(Biological limits)(1)。2009年世界银行和世界粮农组织联合完成的一项研究表明,对渔业资源的不当管理每年大约造成500亿美元的损失(2)。渔业资源的过度消耗威胁着世界上很多鱼类的生活,也威胁着人类的重要食物资源以及渔民正常的生活,同时也威胁着海洋生态环境的健康。造成这种危机的重要原因之一是很多国家实行的对渔业的补贴政策。研究表明,自1995年至2005年,各国对渔业的总补贴数额大约为300亿~340亿美元(3)。由于补贴的存在,渔业有了过剩的资本,更多的渔船被建造出来,在海上追捕着越来越有限的鱼类。各国现有的捕鱼能力是海洋可以持续供给的鱼类资源的两倍(4),直接威胁着鱼类资源的可持续性(5)。

  一国的渔业补贴行为可以对其他国家的人民和企业造成多种伤害。补贴导致的过度捕捞不仅使其本国有管辖权的海域内的渔业资源受到威胁,还威胁到公海的渔业资源。过多的捕鱼船运行于海上和港口之间,还造成了很多环境问题。本文研究渔业补贴的现状,并讨论国际社会在未来将如何规范渔业补贴。

  一、渔业补贴的种类

  根据世界粮农组织发布的渔业报告698号(6),渔业补贴大体可以分为四类:(1)直接财政转移;(2)服务和间接财政转移;(3)造成短期和长期影响的干预;(4)缺乏干预。

  (一)直接财政转移

  直接财政转移包括政府对渔业的所有直接支付,投资补助(如购买渔船或渔船现代化)、安全设备补助、渔船退役计划、股本注入、收入保证计划、赈灾救济支付、价格支持、直接出口激励等。这类补贴对行业的价值会直接显示在接受方的现金流中。

  直接财政转移中最明显的例子就是投资补助项目。投资补助计划通常用于购买现代化的渔业设备,其目标是提高生产效率从而提高竞争力。这类计划通常对渔船或加工行业投资有益,同时对渔业部门的其他子部门也有益,如造船投入品行业或水产养殖业子部门。

  不同形式的直接财政转移的效果有很大差异。如渔船退役项目对拆毁渔船或将渔船出口到第三国进行财政补偿。这种项目对行业利润率的影响很复杂,具体取决于项目的设计和执行情况。如果项目为了促使单个渔民从该行业退出(例如退休),假定退役补助并不是用于该部门的再投资,同时假定没有新的渔民进入该行业以取代退出的渔民,那么项目的受益者就是剩下的经营者。原因在于分享现有资源的参与者少了,提高了剩下来的经营者的生产率和利润率。从长期来看,如果退役项目导致实际捕捞行动持续减少,改善了资源基数,那么该项目的长期影响就可以通过捕获物改善反映出来。如果退役补助是用于该部门的再投资,那么该项补贴就意味着对行业更直接的资本注入。注入的资本可以用于支付经营费用或者进行其他投资,所以此时可以看成是第一类补贴。如果退役的渔船没有拆毁而是出口到了第三国,那么应该考虑对第三国渔业的影响,这样才能评估该项目对整个渔业行业的总体影响。因此,渔船回购或拆毁项目对渔业行业的价值可以是多方面的,取决于具体项目的特征(7)。

  (二)服务和间接财产转移

  服务和间接财产转移包括其他任何现行的、明确的,但不包括上述第一类直接财政转移的政府干预。

  政府提供的服务又可分为:(1)专门由政府提供的服务,即通常私营机构并不提供的服务,如出口检查和认证、专业培训、推广、港口和登陆站点设施的建设和维护、为了确保捕捞场所支付外国政府的费用、政府资助的研究和开发项目、渔业管理、国际合作和谈判等。政府免费提供这类服务,或者只收取部分成本提供这类服务,都构成补贴。(2)政府和私营机构都提供的服务,例如:投资优惠贷款、贷款担保、渔船和传动装置特殊保险计划、提供中途休息服务等。但是如果政府提供这类服务的条件优于私营机构提供的服务,对行业更有利,政府提供的这类“更优”服务也可构成补贴。

  政府对渔业的间接财产转移包括:(1)减免税和关税,或者减免政府收费。如减免燃料税、投资税信贷、税金延期项目、减除特殊收入税等。(2)边境措施和其他市场干预,如进口配额、出口促进支持、外来直接投资限制等。

  这类补贴对行业的价值通常不明确显示在接受方的会计账户上。

  (三)有各种短期和长期影响的干预

  这类政府干预在短期内对行业有负面经济影响,但最终将产生长期收益,还可能对整个社会有益,例如,可能改善环境。这类补贴如政府要求实施的环保项目、使用传动装置(如海龟驱赶装置)、化学制剂和药品管制等。

  海龟驱赶装置(Turtle Excluder Device)最初是由美国人发明的,用来帮助在海龟出没的海域捕虾的渔船误捕的海龟逃生。安装了这种装置的捕虾船,其捕获的虾容易进入美国市场(8),美国的这一做法后来得到其他一些国家的效仿。如果一个国家出资,为本国的捕虾船安装TED提供帮助,也是一种补贴。

  (四)缺乏干预

  政府无行动也可以构成一种补贴。政府在应该干预的时候选择不干预,可使得生产者在短期或长期将一部分生产成本强加给他人(包括环境和自然资源),在短期内对行业的收入或成本有正面影响。如免费使用捕捞场所、缺乏污染控制、缺乏管理措施、不执行现有规则等。

  二、渔业补贴管理规范的缺失

  现在国际社会并没有关于渔业补贴的一般性纪律,管理补贴的主要文件是WTO的《补贴与反补贴协议》。根据该协议,渔业补贴必须具有“专向性”,并且引起了“损害”,才会受到该协议的管理。但很多渔业补贴的“专向性”很不好确定,例如,如果国家给予所有的非陆地上使用柴油以补贴,虽然渔业是该国此项补贴的最主要受益者,仍然很难认定这样的补贴具有专向性。渔业补贴给竞争对手造成的不利影响也不容易证明。《补贴与反补贴协议》第5条对不利的影响进行了列举,如:损害另一成员的国内产业;使其他成员直接或间接获得的利益丧失或减损;严重侵害另一成员的利益,例如,补贴国的产品依赖补贴进入了市场,或者受害国的产品被挤出了市场等。但渔产品有它的特殊性,对渔产品的补贴并不一定是为了出口贸易,可能仅仅是为了扩大本国的捕捞能力。同时,不仅季节因素会使鱼产品的价格造成较大波动,且产地不同也会使同类鱼种的价格产生差别。这些因素使得渔产品的“同类产品”非常难以确定,这样补贴的损害也就难以证明,目前的反补贴协定自然也难以对其补贴进行规范。因为渔业补贴本身的复杂性和多样性,在实践中很难用《补贴与反补贴协议》来禁止渔业补贴(9)。

  对于公海或者共享海域的鱼类,一些国家采取了对单个鱼类品种进行保护的模式,这种模式通过一国的国内法或者区域性协议实施。其做法一般是先收集关于某一鱼类品种的信息和数据,然后对该种鱼类的资源进行一个估算,再确定各国或地区的捕捞限额,如《南方蓝鳍金枪鱼保护公约》。但是,正如美国、澳大利亚和新西兰所观察到的,虽然管理对于可持续性是非常必要的,我们的记录痛苦地显示:即使是发达国家最复杂的管理系统在很多情况下也没有维护住鱼类资源储量的持续性,现有的管理系统并没有涉及补贴所导致的市场和贸易扭曲(10)。学者的研究也证明:仅对鱼类采取单一的生物保护方法,如果不同时管理渔业补贴,这种管理方法并不能保证鱼类的可持续生存(11)。

  三、讨论渔业补贴的最佳平台

  讨论渔业补贴的最佳平台是世界贸易组织。虽然WTO不是一个环境保护组织,也不是渔业组织,但现在它是讨论渔业补贴问题的一个最理想的场所。首先,渔业补贴是一个复杂的问题,并不是所有的国家都愿意积极参与。即使谈判成功,所达成的协议,如果离开了WTO,短期内也不一定获得很多国家批准。但WTO的多哈回合采取一篮子协议的模式,成员国为了得到其他协议下的好处,也得接受渔业补贴的谈判结果,这样就有可能在短期内使谈判结果被主要的捕鱼国接受,除了俄罗斯以外。其次,WTO的争端解决程序非常有效,这有助于解决很多环境条约面临的执行和实施的问题。如果渔业补贴谈判能够对《补贴与反补贴协议》形成修改,那么借助WTO的争端解决机制,新的渔业补贴纪律可望得到各成员方的尊重。

  WTO接受渔业补贴问题的谈判,对于改善该组织的环境保护形象也是有利的。因为GATT草拟于上个世纪40年代,它与其继承者WTO对于环境的关注都很少,很多涉及环境问题的贸易措施,在GATT/WTO诉讼时,设立环境措施的一方最后都败诉了,这引起了一些对于WTO的批评。渔业补贴谈判是WTO为保护环境作出贡献的一次机会。

  四、WTO中的渔业补贴谈判

  (一)谈判过程

  1.共识和分歧。早在1997年,新西兰和美国就曾分别向WTO的贸易与环境委员会提交文件,指出渔业资源在锐减,而渔业补贴造成的捕捞能力过剩导致了这样的结果(12)。与新西兰和美国持同样观点的国家,在1998年逐渐形成了一个非正式的组织——“鱼类的朋友”(Friends of Fish),包括阿根廷、澳大利亚、智利、厄瓜多尔、冰岛、新西兰、挪威、菲律宾、秘鲁和美国等。他们在WTO内呼吁限制甚至取消渔业补贴。2001年WTO多哈部长会议期间,这些呼吁终于得到了重视。《多哈部长会议宣言》第28段在“WTO规则”标题下,要求成员澄清和改进(clarify and improve)渔业补贴规则。这一授权使渔业补贴问题的谈判从贸易与环境委员会转移到“规则”(Rule)谈判组,从而为实质上改变渔业补贴规则铺垫了道路。

  很多国家通过外交努力对渔业补贴谈判提供支持。2002年4月,“鱼类朋友”国家向补贴规则谈判组提交文件(13),指出,《补贴与反补贴协议》只关注了补贴所造成的市场扭曲,而渔业补贴除了扭曲市场以外,还造成了对贸易、环境以及发展的负面影响。渔业补贴使得渔业资源日益匮乏,最终将使其他WTO成员无法获得这种共享资源。这份文件还指出,由于渔业产品的多样性和对渔业的不同支持,很难举证证明《补贴与反补贴协议》所要求的市场扭曲。2002年,在联合国主持的约翰内斯堡世界可持续发展大会上,很多国家呼吁通过修改WTO规则,废除有害的渔业补贴(14)。2004年,在UNEP于日内瓦主持召开的一次会议上,渔业补贴问题的谈判有了重大进展:成员国从讨论“是否”要取消渔业补贴转而讨论“如何”取消渔业补贴(15)。2005年于香港召开的WTO部长会议强烈建议收紧补贴纪律,取消导致捕鱼能力过剩和过度捕鱼的补贴(16)。

  在多哈回合的渔业补贴谈判中,成员方的主要分歧是:“鱼类朋友”集团主张采取一种从上至下的方式(Top-down approach),其主要观点是所有的渔业补贴均应得到限制,只有少数例外;另有以日本、韩国和台湾地区为代表的成员主张采取一种从下至上的方式(Bottom-up approach),其观点主要是渔业补贴应被允许,有少数被禁止。也就是说,双方的分歧在于是以禁止渔业补贴为原则还是例外,是采取对禁止性补贴列正清单还是负清单的方法。尽管如此,两类国家和地区都同意,对渔业提供的降低资本成本性补贴应该受到禁止,如对建造、购置和维修渔船提供的补贴。关于对发展中国家和最不发达国家的特殊和优惠待遇,以中国、印度和印度尼西为代表的国家主张,对发展中国家的特殊待遇不应限于技术支持和过渡期,对发展中国家的小规模渔民提供的补贴应该都列入例外,包括基础设施、资本和运营成本补贴(17)。“鱼类朋友”国家同意给发展中国家特殊的优惠待遇,但希望这些禁止性补贴的例外仍然纳入可诉性补贴的范围。

  2007年,WTO渔业补贴问题谈判组主席发布了一份关于渔业补贴规则的草案(18),该草案建立了对各种补贴的纪律,包括一般应予禁止的补贴,同时规定了可以例外的情况,主要是对科研、减少捕鱼能力、减轻渔业对环境的影响的补贴。此外还包括允许发展中国家在一定条件下使用禁止性补贴。一方面得到了广泛的支持,另一方面也引起了一些争议。主席意识到成员就有争议的问题仍然需要进行谈判。

  2.渔业补贴的报告和统计。如前所述,渔业补贴的范围很广,形式多样,各国对渔业补贴的理解有很大分歧,这些因素影响了国家对渔业补贴的报告和统计。不同的国际或多边组织、机构的统计数据差异较大,对各国认识渔业补贴的效果、谈判渔业补贴的规则和对谈判的期待都产生了影响。例如,很多国家在报告渔业补贴时没有计入或完全计入它们对渔业提供的燃油补贴(19);OECD2006年的一份研究报告发现很多国家在报告渔业补贴时,没有计入为获得捕鱼权而支付(fishing access payments)的补贴费用(20)。关于中国提供的渔业补贴数额,不同的统计方法之间的差异也非常大。如1998年发表的一项研究称:虽然中国向APEC报告的渔业补贴是每年约5000万美元,但中国实际提供的渔业补贴是7亿~8亿美元(21),这后一数据明显与我国自己的统计差异甚远。

  从农产品补贴的经验来看,如果各国关于渔业补贴的范围没有一致的认识,即使通过谈判达成了一些限制补贴的规则,其他以支持性政策或者措施出现的、具有类似补贴效果的政策和措施同样可能影响渔业的可持续发展或者竞争,这些问题可能难以通过渔业补贴谈判得到彻底的解决。

  (二)现有成果

  在2007年发布的《关于反倾销和反补贴协议主席文本草案》中,渔业补贴的谈判成果写在附件Ⅷ,共8条。从规范的方式来看,现有文本体现了从上至下和从下至上的妥协,对禁止性补贴和补贴的例外分别在第Ⅰ条和第Ⅱ条进行了详细的列举。从明确列举禁止性补贴的范围来看,这是Bottom-up approach的胜利,但从广泛地列举禁止性补贴来看,这又是Top-down approach的胜利。

  1.禁止性渔业补贴的范围。

  草案附件Ⅷ第Ⅰ条规定下列补贴应予禁止:

  第Ⅰ条第1款规定:“除第二条和第三条规定的情况外,或在特殊情况下的自然灾害救济,在本条第款和第2款规定范围的补贴应予以禁止:

    (1)为取得、建造、维修、更新、改造、使渔船现代化而进行的补贴,或者对渔船或其服务而做的任何其他改变而给予的补贴,包括对造船和造船设备给予的补贴。

  (2)对于向第三国转让渔船或者服务船而给予的补贴,包括通过与第三国的合作者建立合资企业。

  (3)对于渔船或者服务船的开业费用给予的补贴,包括许可费或者类似费用,燃料、冰、鱼饵、人员、社保费、保险费、机械和海上支持;或者对于卸货、对野生鱼类产品在港口或者临近港口处加工或者处理给予的补贴;或者补偿这类船或者活动的运营损失。

  (4)对于港口设施或者其他具体的港口设施而给予的补贴,或者主要是与捕鱼活动有关的补贴,如卸鱼设备、鱼仓储设备、在港口或者近港加工的设备等。

  (5)对于从事捕鱼的自然人或者法人给予的收入支持。

  (6)对于捕获的野生鱼产品的价格支持。

  (7)为了获得在另一国政府有管辖权的渔区内捕鱼的权利而支付的补贴。

  (8)使任何非法的、未报告的或未受管理的捕鱼船受益的补贴。”

  第Ⅰ条第2款规定,“凡是用于从事捕捞那些已明显处于过度捕捞状态种群的渔船或捕捞活动的补贴均视为禁止性补贴”。

  第Ⅰ条列明的禁止性补贴的种类是很广泛的,但这些禁止性补贴的范围必须要与第Ⅱ条规定的例外结合在一起才能全面地理解禁止性补贴的范围。

  第Ⅱ条规定渔业补贴的例外有:(1)专门用于提高捕鱼船或服务船和船员安全的补贴,但这种补贴必须满足以下条件:(1)不涉及新船的建造和收购;(2)不增加任何捕捞船或服务船的海洋捕捞能力,如不增加吨位、鱼承载量、机械动力等,不对这些船的维持运营产生影响;(3)是为遵循安全标准作出的改善。

  (2)专门用于下列活动的补贴:采纳选择性的捕鱼技术;为了减少捕鱼对其他海洋生物的影响而采纳其他捕鱼技术;遵守为可持续地利用和保护的渔业管理制度。

  (3)弥补员工成本的补贴不包括专用于对员工从事与捕鱼不相关或不直接相关的行业或活动而进行的再教育、培训或安置;以及为实施政府减少捕鱼能力的政策,专用于渔业工人提前退休或永久退出该行业而提供的补贴。

  (4)为渔船退役或降低捕鱼能力而给予的补贴。

  (5)补贴纪律不应阻止政府将捕鱼的特别配额分配给仅有有限捕鱼权或者受其他配额限制的个人或者群体。

  2.对发展中国家的特殊和差别待遇。

  (1)如果发展中国家提供的渔业补贴仅与近海非商业化的捕鱼相关,则不应禁止,但限于:(1)在个人基础上的渔业活动,可包括家庭成员,或有组织的团体;(2)除去一小部分贸易利润,捕捞所得仅供渔民及其家庭消费;(3)开展的各项活动不存在实质性的雇主与雇员的关系。

  (2)提供给总长度不超过10米或者34英尺的甲板船,或者任何长度的非甲板鱼船的补贴。

  (3)对仅在一成员的专属经济区内捕捞可确定的目标鱼类的捕鱼船给予的补贴,如果这些目标鱼类已经按照国际标准经过了评估,证明捕捞能力没有超过该鱼类的可持续水平,同时评估也已经经过了联合国粮农组织相关机构的同行评审。

  (4)对于根据协议在其他成员的专属经济区内捕鱼的行为给予的补贴也不应该禁止,如果获得捕鱼权所依据的协议是公开的,根据国际公认的捕鱼管理的良好行为守则,包含了防止过度捕鱼的规定,能够确保海洋渔业资源的可持续利用和保护。

  (5)对发展中国家遵守渔业补贴的规定提供技术援助。

  对发展中国家提供特殊的和优惠的待遇是渔业补贴中各方都有一定共识的问题,关键是具体内容。以印度、印度尼西亚和中国为代表的国家提出,对发展中国家的渔业补贴应该有更多的实质性内容,而不应仅仅限于技术支持和履约过渡期这类传统的待遇。这份草案关于禁止性补贴及例外的规定还是反映了很多发展中国家的立场。

  为了顺利地实施对发展中国家在渔业补贴上的特殊的和优惠的待遇,有几个问题还需要进一步明确标准。

  (1)受惠对象:即享受特别和优惠待遇的国家、捕渔实体或个人。就国家而言,最不发达的国家应该在受惠之列,但如印度和中国这样的比较发达的发展中成员,是否还能享受特别的优惠待遇,WTO成员间有很大的分歧。就捕鱼实体而言,对小规模的捕鱼活动的补贴应该例外。但这一点上,一些发达国家希望他们给小规模捕鱼活动的补贴也能够例外(22)。草案确立的一个衡量标准是渔船的长度,规定发展中国家给予总长度不超过10米或者34英尺的甲板船,或者任何长度的非甲板鱼船的补贴不受禁止。“鱼类朋友”国家曾主张补贴例外不应因渔船的长度或种类的不同而不同,他们举证说明,长度有限的渔船如果管理不当,同样可能对渔业资源造成严重威胁。

  (2)受惠活动的地域范围:从谈判反映的各方意见来看,给发展中成员特殊的优惠待遇的一个主要目的,是不使那些严重依赖捕鱼活动为生的普通渔民的生活受到不利影响,这些渔民以在自己国家有管辖权的海域或者临近海域捕鱼为主。受这一初衷的局限,发展中国家享受例外渔业补贴的捕鱼活动一般不应延伸到公海或者其他国家的专属经济区内(有条约允许的例外),也不应影响那些回游于本国与他国专属经济区或公海的鱼类的可持续生存和发展。现在的草案为发展中国家对在自己的专属经济区和有协议支持的他国的专属经济区内捕鱼进行补贴提供了宽松的例外规定。这些规定对于发展中国家而言都是非常实在的优惠政策。特别是对于某些十分不发达的岛屿国家而言,他们专属经济区内的渔业资源非常丰富,能够承受其他国家在严格管理条件下进行商业性捕捞。瓦努阿图就是这样的例子。这些规定对我国也非常有利,它们意味着我国(如果发展中国家的地位不受挑战)对近海捕鱼和部分远洋捕鱼活动仍然可以保留补贴。根据我国与几个邻国间的协议,我国渔船在数个邻国的专属经济区内都有捕鱼活动。如中国和韩国签有《中韩渔业协定》,2011年,韩国许可我国渔船进入韩国专属经济区管理水域(以下称韩国水域)的作业船数为1700艘、渔获配额6.5万吨(23)。中国和越南也签有《中越北部湾渔业合作协定》,建有共同渔区,成立了中越北部湾渔业委员会。根据双方就2010~2011年度北部湾共同渔区渔船安排达成的一致意见,双方允许进入北部湾共同渔区己方一侧水域的对方渔船数量和马力数分别为1543艘和211391马力,并确定了新捕捞许可证的有效期(24)。同时,我国也是远洋捕捞大国。我国在其他国家的专属经济区内捕鱼的情况如我国1985年与美国签署《中华人民共和国和美利坚合众国关于美国海岸外渔业协定》规定,中国可以在被许可的额度内,在美国的专属经济区内捕捞美国渔船不拟捕捞,并根据美国法律可供外国渔船利用的部分(25)。所以,关于渔业补贴例外的规定有望给我国带来很多实惠。

  3.补贴的使用和管理规则。

  草案分别规定了补贴的使用规则和管理规则。关于补贴的使用规则,草案文本规定:任何成员都不得因为第Ⅰ条第1款和第2款中所述补贴的使用,而导致对以下资源的耗尽或伤害,或导致捕捞能力的过剩:(1)延伸到另一个会员专属经济区的高度洄游鱼类种群;或(2)另一成员享有类似捕鱼利益的资源,包括享有捕捞配额或者捕捞权。

  关于补贴的管理,草案规定:给予或者维持任何补贴的任何成员,应该建立并管理与其有管辖权的海洋野生鱼类捕捞相关的渔业管理体系,以防止过度捕捞。管理体系应该以这方面最佳的国际实践守则为基础。

  这些规则对于补贴的使用作了很严格的限制。尤其注意对共享的渔业资源的保护,包括在不同国家管辖的区域内洄游的鱼类,不同国家通过配额等方式分享捕捞权的鱼类。现在还不能确定这些规则将来会被如何解释,如果严格解释,势必使补贴的使用和维持非常困难。例如,什么行为可能被认定为对洄游鱼类造成了减少(depletion)或伤害(hurt)?几乎所有的捕捞行为都可能造成鱼类数量的(临时)减少,这种减少是否depletion?反过来,如果某种鱼类的数量发生了减少,其原因可能是补贴造成的,也可能是非法捕鱼行为造成的,也可能是环境因素造成的,当然也可能是某些混合原因共同造成的。在具体的案件中,仅凭鱼类的数量发生了减少,并不能直接充分地证明补贴导致了这样的结果。鉴于这种证明的困难,美国在2010年的一份提案中,建议把特定情况下的举证责任转移给采取补贴措施的国家。

  在对渔业补贴的管理方面,现在的草案要求成员以最佳的管理守则为依据来制定自己的管理体系,这种最佳实践(best practices)对不同成员的压力也是不同的。对于某些管理资源和能力弱的成员而言,最佳实践是非常不容易做到的,仅仅是高水平地监督和监测自己管辖海域内的渔业资源的变化本身已经是很大的挑战。所以,在这方面,最不发达成员需要发达成员的技术支持和能力建设。

  总的来看,现在的渔业补贴草案对《补贴与反补贴协议》中的数个条款进行了修改,如第1条:补贴的定义,第2条:专向性,第3条:补贴的禁止,第4条:补贴的计算,以及附件一:出口补贴清单和附件七:发展中国家。这些条款在适用中都曾引发一些争议,容易导致滥用。但另外一些也存在争议,并可能导致滥用的条款,草案并没有进行任何调整或者修改,例如第5条:贸易效果,第11条:调查的开始和进行,第19条:反补贴税的征收,以及第21条:反补贴税征收的期限和评审等。

  五、我国的渔业补贴

  (一)渔业补贴现状

  改革开放以来,我国渔业经济得到迅猛发展。我国水产品出口一直保持高速增长态势,年均增长率超过16%。(26)2005年全年水产品及其制品出口额近80亿美元,比2000年翻了一番,约占我国农产品出口总额的30%,连续6年居大宗农产品首位(27)。2006年,我国水产品出口总额约占世界水产品出口总额的10%,位居世界首位(28)。渔业补贴呈持续增加的趋势,并以增加渔业产量、扩大渔业生产规模为主要目标。2003年的渔业投入达到空前水平,仅中央一级的国债投资、计划内基建投资、财政专项经费和农业综合开发资金就超过12亿元,比2002年增长15.8%(29)。2004年中央财政安排各项渔业投入12.73亿元(30),各地政府的渔业投入也有较大增加。这些投入主要用于渔业结构调整和中心渔港、良种体系、渔业生态环境保护体系、水生动物防疫体系的建设和科研推广工作,以及用于更新渔政执法装备等,对提高渔业产业素质、加快渔业现代化建设具有重大的意义。

  我国渔业补贴的很大一部分用于促进远洋渔业的发展。我国远洋渔业自1985年起步,2007年从事远洋渔业的生产企业已有100多家,分布在三大洋的32个国家和地区海域作业,各类远洋渔业作业船只1800余艘,从业人员5万多人,年产值近100亿元,远洋渔业已经成为我国海洋渔业的重要组成部分。(31)国家安排制定了“远洋渔业企业所得税减免政策;远洋渔业企业自捕产品进口关税,增值税减免政策;远洋渔业重要关键设备进口税减免政策;远洋渔船更新改造给予基本金补贴政策;进口二手超低温金枪鱼,大型拖网,金枪鱼围网渔船关税、增值税减免政策;公海新渔场开发、探捕补贴政策;远洋渔船燃油价格补贴”。(32)

  我国的渔业补贴主要包括中央和地方政府的财政预算内基金投入、中央政府转移地方政府专项资金和中央政府的专项事业费三块。主要渔区的补贴类型具体包括以下几种。

  1.政府对行业的直接支付。如用于养殖业的科研或品种改良资金补贴,渔业管理补贴,远洋渔业开发新渔场补贴(33),远洋渔业油价补贴(34),开拓国际市场或“走出去办企业”的前期补贴等。

  2.服务和财产的间接转移。如渔船燃油免税或差价补贴,远洋自捕鱼进口免征关税,减收捕捞渔民各类渔业费,减免渔业税和农业特产税,远洋渔业企业所得税减免政策(35),多种政府贴息贷款,如渔业企业技改、新产品开发贷款贴息,养殖贷款贴息,水产龙头企业贷款贴息等。

  3.对渔业有影响的一般性政策或计划。如捕捞渔民转业转产补贴,海洋渔业开发和科研补贴,渔船或捕捞许可证的赎回补贴,渔民的教育培训和渔业科技推广投资,检疫、防疫及质量控制补贴,发展水产养殖的补贴,渔港建设补贴等。

  (二)潜在的问题

  虽然现有的《补贴与反补贴协议》对渔业补贴的约束是无力的,但这种情况在将来很可能被改变,即某些渔业补贴受到限制。所以,我们应该对我国自己的渔业补贴进行梳理和分类,政府可以考虑逐步减少和取消那些最有可能受到挑战的补贴,即对贸易扭曲较大和对渔业资源的可持续利用不利的补贴,调整补贴的类型和结构,使政府对渔业的支持能够合法地进行下去。

  1.从补贴类型上来看,渔业燃油免税或差价补贴、政府转移税收、远洋开发新渔场补贴、开拓国际市场或“走出去办企业”的前期补贴、水产龙头企业贷款贴息和远洋自捕鱼进口免税补贴都是比较容易受到挑战的补贴。在这方面,我们可以考虑调整补贴结构和转换补贴类型,用更不容易受到规则挑战的方式来支持和扶助渔业的发展。例如可以考虑增加对近海渔业资源养护的直接投入补贴。由于环境污染,近海的生态环境急剧恶化,鱼类的生存空间被严重挤压,使鱼类质量下降,鱼种的数量锐减,所以应该考虑增加对禁渔期渔民的收入补贴,对具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源主要生长繁育区域的建设和管理的补贴,水质污染治理补贴等。因为近海捕捞能力过剩是造成渔业资源枯竭的主要原因,所以加大对渔民的转产转业补贴、水产养殖补贴和渔业保险补贴,减少渔民对渔业的过度依赖,增加渔民的谋生途径是符合我国长远利益的(36)。对渔业科研、卫生防疫、渔业教育培训和渔业科技推广的补贴也是属于可以扩大的范围。

  2.我国在反补贴领域存在的特殊问题。我国的远洋捕捞船队大多是国有企业或集体企业,造船企业也基本都属于国有企业。国有企业是否属于《补贴与反补贴协议》第1.1(a)(1)中规定的公共机构(Public body),是我国与美国、欧盟国家之间经常有争议的一个问题。2011年3月裁决的双反案件(37)对这个问题终于有了一个令中国比较满意的说法,该案件上诉机构否认国有企业仅仅因为属于国有或者被国家控制就可以被定性为公共机构(38)。这可以说是我国在反补贴领域取得的一个重大胜利。但是,我们也不能乐观地以为这一个案件的胜利可以为我们带来国有企业在反补贴诉讼中定性上的长治久安。可以预见的是,美国将修改其国内反补贴调查的规则,对于什么是公共机构将重新制定标准,而根据新的标准,我国的国有企业是否永远都不会再被指为“公共机构”,我们现在还不得而知。毕竟,该案件的上诉机构并没有直白地决断“中国的国有企业不是公共机构”,而只是说,美国在该案件中提出的证据和理由,不能证明中国的国有企业是公共机构。而该案件专家小组和上诉机构关于我国国有商业银行是否公共机构所作出的裁决,则更应令我们不安。上诉机构的报告宣称:“……中国没有证明,美国商务部在轮胎案调查中作出的国有商业银行构成公共机构的决定,违反了《补贴与反补贴协议》第1.1(a)(1)条。”(39)这里消极的消息是:美国在其国内的反补贴调查中,仍然有可能继续作出中国的国有商业银行是公共机构的决定,而这可能并不违反《补贴与反补贴协议》的规定。当然,理论上讲,这样的结论也不能被推而广之到以后的各个反补贴案件中。毕竟只是在这个案件中,中国没有证明美国的做法违反了《补贴与反补贴协议》。

  所以,我们在渔业补贴上,除了像其他国家一样,面临削减禁止性补贴的重任以外,还有我们自身特殊的压力,就是补贴与反补贴规则对我国这样的经济制度是不利的。特别是我国在反倾销领域逐渐摘掉了“非市场经济地位”这顶不公平的帽子后,美欧等国家需要一个新的、方便的贸易救济工具,我国在反补贴诉讼中所处的不利境地,使得美欧很可能要选择反补贴来取代过去十年里反倾销曾经发挥的作用。

  六、结论

  国际社会对渔业补贴现状的不满已经持续了十几年,现在的问题不是要不要改变,而是如何改变和什么时候实施的问题。WTO内进行的渔业补贴谈判得到了WTO大多数成员的支持,如果多哈回合可以成功结束,对渔业补贴规则的改革指日可待。这份对《补贴与反补贴协议》的修改,明确了禁止性渔业补贴和渔业补贴的例外,为发展中国家实施渔业补贴提供了特殊的优惠待遇,并要求所有实施渔业补贴的国家加强管理。虽然我们并不能指望这次的修改能彻底解决渔业补贴领域的乱象,一些补贴改头换面,以支持性政策和措施等名义存在的情况难以完全避免,正如农业补贴领域的难题一样。但至少某些最直接的,对渔业资源的持续性危害最大的补贴将被禁止。我国的渔业发展仍处于上升时期,渔业补贴的种类和数量都很多。我们应该未雨绸缪,逐步开展对渔业补贴种类的调整,取消那些最容易被挑战的渔业补贴,以比较容易符合新的渔业补贴修改意见的方式,支持渔业的可持续发展。

  注释:

  (1)The WTO Fishery Subsidies Negotiations: Update and Introductory Briefing for New Delegate, 1 April 2009, p.2.

  (2)同注(1)。

  (3)Daniel Pauly, Director's Foreword to Catching More Bait: A Bottom-Up Re-Estimation of Global Fisheries Subsidies Catching More Bait, Fisheries Centre Research Reports, Ussif Rashid Sumaila & Daniel Pauly eds. vol. 14, 2006, p. 1.

  (4)International Bank for Reconstruction and Development, The World Bank, The Sunken Billions: The Economic Justification for Fisheries Reform, 2008, p. vxiii.

  (5)Erik Bilsky, Conserving Marine Wildlife Through World Trade Law, Michigan Journal of International Law, vol. 30, 2009, p. 616.

  (6)世界粮农组织渔业报告698号,FIPP/R698,2003,罗马。

  (7)同注(6)。

  (8)US-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, Report of the Appellate Body, WT/DS58/AB/R, 12 October 1998, parags. 3~4.

  (9)同注(5),p.624.

  (10)Communication from Australia, New Zealand and the United States, Fisheries Subsidies, TN/RL/W/235, July 18, 2008,p. 11.

  (11)同注(5)。

  (12)Submission of New Zealand to the Committee on Trade and the Environment, Item 6: The Fisheries Sector, WT/CTE/W/52(May 21, 1997);Submission of the United States to the Committee on Trade and the Environment, Environmental and Trade Benefits of Removing Subsidies in the Fisheries Sector, WT/CTE/W/51(May 19,1997).

  (13)Submission of Australia et al. to the Negotiating Group on Rules, The Doha Mandate to Address Fisheries Subsidies: Issues, TN/RL/W/3(Apr. 24, 2002).

  (14)World Summit on Sustainable Development, Aug. 26-Sept. 4, 2002, Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development, P1, U.N. Doc. A/CONF. 199/20(Sept. 4, 2002).

  (15)同注(1)。

  (16)同注(1)。

  (17)Negotiating Group on Rules, Fisheries Subsidies-Communication from Brazil, China, Ecuador, Mexico and Venezuela, TN/RL/W/241/Rev. 1, 16 October 2009.

  (18)Negotiating Group on Rules, Draft Consolidated[0]Chair Texts of the AD and SCM Agreements, TN/RL/W/213,30 November 2007.

  (19)Ussif Rashid Sumaila et al., Fuel Price Increase, Subsidies, Overcapacity, and Resource Sustainability, 65(6)ICES Journal of Marine Science 832~833, 2008.

  (20)OECD, Financial Support of Fisheries: Implications for Sustainable Development, at 30, 157, 2006.

  (21)Matteo Milazzo, Subsidies in Word Fisheries: A Reexamination, World Bank Technical Paper No. 406, Fisheries Series, 1998, at 34.

  (22)转引自 Debashis Chakraborty, Julien Chaisse and Animesh Kumar, Doha Round Negotiations on Subsidy and Countervailing Measures: Potential Implications on Trade Flows in Fishery Sector, 6 Asian Journal of WTO and International Health Law and Policy 213, 2011, at note 32.

  (23)《中华人民共和国渔政局关于2011年实施中韩渔业协定有关问题的通知》第1条,国渔政[周边][2010]19号,2010年9月29日发布。

  (24)农业部渔业局综合处:中越北部湾渔业联合委员会第七届年会在越南召开,http://www.cnfm.gov.cn/info/display.asp?sortid=71&id=52956,2011年5月6日访问。

  (25)《中华人民共和国和美利坚合众国关于美国海岸外渔业协定》(1985)第3条。

  (26)农业部农业信息网:《2006年农业发展概况》,引文来自该文第一部分《农业生产全面发展,结构进一步优化》,http://2010jiuban.agri.gov.cn/nygk/t20071026_911031.htm,2011年5月24日访问。

  (27)同注(26)。

  (28)同注(26)。

  (29)同注(26)。

  (30)同注(26)。

  (31)中国渔业协会:《中国远洋渔业行业发展调研报告》,2008年1月30日。

  (32)同注(31)。

  (33)如我国对在南极捕捞南极磷虾的企业给予一定的补贴。南极磷虾生产性探捕项目的成功使我国在“南极海洋生物资源开发利用取得历史性突破”,见《扎实做好2011年各项工作为“十二五”现代渔业建设开好局》,农业部赵兴武局长在全国渔业工作会议上的讲话,http://www.ffrc.cn/admin/eWebEditor/uploadfile/20110124081326269.doc,2011年5月31日访问。 

  (34)如《农业部办公厅关于做好2009年下半年渔业油价补助资金发放工作的通知》(农明字[2010]第84号)。

  (35)《财政部国家税务总局关于对内资渔业企业从事捕捞业务征收企业所得税问题的通知》(财税字[1997]114号)和《国家税务总局关于印发〈税收减免管理办法(试行)〉的通知》(国税发[2005]129号)。

  (36)高升、郭迎春:《WTO框架下我国渔业补贴制度选择》,载《云南财经大学学报》(社会科学版),2009年第3期。

  (37)United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, Appellate Body Report, WT/DS379/AB/R, 11 March 2011.

  (38)Appellate Body Report, Ibid. parags. 346,359.

  (39)Ibid., para. 359.

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