作者简介：徐菁，国家质检总局国际合作司世贸组织处官员。

　　内容摘要：世界贸易组织（WTO）《技术性贸易壁垒协定》（以下简称《TBT协定》）是WTO技术性最强的协定之一，专门规定了各成员制定和实施技术法规、标准以及合格评定程序的相关权利和义务。由于关税壁垒的逐渐削减，TBT措施作为最隐蔽、影响最大的非关税壁垒之一，已被越来越多地用作贸易保护的手段。协定的一些先天漏洞，如“协调一致”、“贸易限制最小化”等，在实施中给各成员带来了较大操作空间，同时也产生了较大分歧。我国加入WTO的十余年来，进出口总额飞速增长，受国外TBT措施的影响也越来越大。同时，我国作为世界上第二大进口国，为了保护国内市场，政府也需要制定、实施大量的TBT措施来实现各项公共政策目标，而此种需求随着国民收入水平提高愈加凸显。本文即在这种双重需求的大背景下，从《TBT协定》的实施情况谈起，通过实例探讨新的国际国内发展形势，论述了我国TBT工作面临的问题和挑战。

　　一、《TBT协定》的历史背景

　　《TBT协定》是乌拉圭回合的产物，与其他WTO协定一起缔结于1995年。近20年来，无论是国际贸易的发展、各国公共政策目标的演变，还是技术法规、标准、合格评定等TBT要素自身的发展，都对协定的实施带来了一定挑战。在谈论《TBT协定》的发展变化之前，有必要简要回顾一下传统意义上对TBT协定主要原则的分析[1]。为便于体现《TBT协定》的特点，姑且将其主要原则分为核心原则和横向原则两大类。

　　（一）核心原则

　　1．合法目标下的贸易影响最小化

　　TBT协定的法律渊源来自于GATT第20条（b）款的“一般例外”[2]。TBT协定第2.2条即规定“各成员应保证技术法规的制定、采用或实施在目的或效果上均不对国际贸易造成不必要的障碍”[3]。这也是TBT协定的核心原则之一。协定承认各成员有权采取措施来实现自己国内的合法目标（legitimate objectives），而且举例列出了五类合法目标。现实情况下，合法目标远不止这五种，从近年来WTO成员提交的TBT通报表格内容来看，通报的目标种类越来越多，范围越来越广，如消费者信息、促进竞争、便利贸易、节约能源等[4]。《TBT协定》以及争端解决报告中也未规定何种目标不能算“合法目标”。从语义上说，只要是各成员政府欲达到的目标，就应视为“合法”。这里的合法指的不是合乎国际法，而是指国内的公共政策。

　　2．协调一致

　　协调一致是指《TBT协定》第2.4条的规定—各国制定技术法规时，应以现行的国际标准为基础。协定认为以国际标准为基础的TBT措施将视为符合协定第2.2条（该假定可予驳回），亦即不对国际贸易造成不必要的障碍，这是TBT协定的一个特点。协定前言即阐明“认识到国际标准和合格评定体系可以通过提高生产效率和便利国际贸易的进行而在这方面做出重要贡献；因此期望鼓励制定此类国际标准和合格评定体系。”

　　（二）横向原则

　　横向原则指适用于WTO大部分协定的通行原则，如非歧视、透明度、对发展中国家的特殊与差别待遇、技术援助等。这一部分在各类文献中讨论得比较多，与其他协定实质差异不大，在此就不再赘述。

　　二、当前TBT问题的三个新特征

　　虽然随着形势的变化，《TBT协定》的适用性受到一定质疑，但是WTO多哈回合并未授权谈判《TBT协定》。因此，当前各成员只能利用TBT委员会，特别是其中的“三年审议”场合对协定进行阐释和延伸[5]。此外，在多哈回合非农产品市场准入（Non-Agriculture Market Access,NAMA）谈判中，部分成员提出行业（sectoral）TBT提案，包括化学品、电子电器产品、翻新产品等[6]，大多涉及标准、合格评定等TBT要素，意在绕过TBT委员会，进一步对协定进行扩充、阐释（通称TBT plus），实现各自利益。简要进行概括，近年的TBT问题呈现如下三个突出特征：

　　（一）由“保护”（protection）转为“预防”（precaution）

　　WTO总干事拉米先生在《2012年世贸报告》[7]前言中提出：“非关税措施越来越关注公共政策目标的实现，而非保护本国企业，这是个明显的趋势。或者说，我们从‘保护’（protection）转向了‘预防’（precaution ）……并且随着经济发展和国民收入的提高，这些政策目标更趋于核心地位。”TBT措施的目的是为了保护人民生命与健康、保护环境等合法目标，故而WTO承认其必要性和合理性。然而，由于各国政治制度、历史文化背景、社会结构和治理理念等方面存在一系列基本差异，其治理方式也大相径庭。反映到TBT措施上，各国为了实现同一政策目标，往往采取相差甚远的手段，客观上就对贸易造成了很大障碍。因此，近年在TBT委员会的历次“三年审议”[8]项下，成员讨论了很多关于“规制合作”（regulatory cooperation）的内容，美国、欧盟等发达成员和中国等发展中成员都介绍了各自的经验，如美欧的“跨太平洋规制合作框架”、中欧的“玩具安全规制合作”等。各国出台TBT措施存在差异大致有三种原因[9]，第一，由传统或习惯造成的“无意识或路径依赖造成的差异”；第二，由社会偏好造成的政策差异，即“偏好差异”；第三，欠发达国家与发达国家之间因发展水平不同而造成的“非自愿性差异”。比如发达国家的标准普遍高于发展中国家的标准，因此，从这种意义上说，求同存异的规制合作，而非针锋相对的谈判是降低技术性贸易壁垒的最根本、最有效的方式之一。所以拉米先生在上文中断言“今后各国能否在非关税措施领域开展有效的国际合作，将是WTO这个多边贸易体系面临的最大的挑战”。

　　（二）愈加泛滥的贸易保护手段

　　随着WTO各成员平均关税水平的大幅降低，非关税壁垒，尤其是TBT措施对贸易的调控作用愈加重要。WTO成员近年来出台的TBT措施呈逐年增多，增速逐年加快的态势[10]。不仅发达国家如此，发展中国家出台TBT措施的频率也在不断加快，增速上甚至已经超过了发达国家。2012年，发达国家向WTO通报了310项TBT措施，而发展中国家通报的数量高达1250项，占总数的80％[11]。金融危机以来，不仅TBT通报量继续攀升，在TBT委员会讨论的“特别贸易关注”数量也接连创下新高，从之前的二十余项上升到如今的四五十项、甚至六十余项的量级[12]。这一方面引起了WTO等国际贸易组织的注意，同时也引起了很多主权国家的关注。如美国贸易谈判代表办公室（USTR）的年度报告从2010年开始专门为TBT措施单列一章，美国总统奥巴马宣言，要用更大的力度解决美国产品出口遭遇的技术性贸易壁垒[13]。 WT O争端解决案件以《TBT协定》为主诉的虽然仅有4项，但与《TBT协定》相关的案件多达45项[14]。在我国，国家质检总局从2006年开始，每年对上一年度国外TBT、 SPS措施对中国出口企业影响情况开展全国范围的调研，并出台《中国技术性贸易措施年度报告》。调查结果显示，中国出口产品遭遇国外技术性贸易措施影响而造成的损失逐年增加，从2005年的288.13亿美元增加到了2011年的622.59亿美元[15]。

　　（三）核心原则的漏洞引发各方博弈

　　TBT问题之所以愈显突出，与《TBT协定》法律条文的设计有直接联系。协定最大的不足或漏洞在于对“国际标准”的认定。

　　《TBT协定》第2.4条规定成员制定技术法规要以相关国际标准为基础，但对于什么是“国际标准”，无论是协定原文，还是争端解决报告，都未能予以明确。这就直接影响了协定的实施一一无论各成员声称自己的TBT措施以国际标准为基础，或攻击其他成员的TBT措施未以国际标准为基础，均缺乏足够的法律依据，因为法律并未指明什么是国际标准。如目前我国官方和民间所认同的三大国际标准化组织ISO、 IEC和ITU，在《TBT协定》的框架下，并未认可其制定的标准即为“国际标准”。反观《SPS协定》，则明确指定了国际食品法典委员会（CAC）、国际动物卫生组织（OIE）和国际植物保护公约（IPPC）作为国际标准制定组织（俗称三姐妹组织）[16]，因此围绕SPS措施的讨论从未出现过无法界定国际标准的问题。

　　欧盟与美国这两大最具影响力的WTO成员在该问题上更是立场迥异，互不相让。欧盟从1985年开始采用“新方法指令”[17]的政策框架来制定和实施大部分TBT措施，在此框架下，欧盟标准化组织CEN、CENELEC和ETSI负责制定欧盟标准。欧洲标准化组织通过《维也纳协定》和《德累斯顿协定》，又分别与ISO、IEC、ITU建立了密切的合作关系。因此，欧盟不仅在上述三大国际标准化组织中有大大超过其他成员的27票（按欧盟国家一国一票计），而且欧盟标准和ISO/IEC以及ITU标准之间有着很多快车道（fast track）,欧盟标准无论是采用上述机构制定的标准还是成为其制标的基础，都有更大的战略优势。美国标准化机构同样实力雄厚，并在美国政府的顶层设计下建立了健全、自洽、可持续发展的工作模式[18]。美国对欧盟主导的上述三大国际标准化组织始终怀有戒心，并在TBT委员会不遗余力地推动其国内的标准化机构成为国际标准制定机构。其中有两个标志性事件，一是2000年结束的对《TBT协定》的第二次三年审议中，在美国的主推下，审议报告通过了关于判定“国际标准”制定的“六原则”[19]，作为委员会至今一直遵循的准则。二是2010年的第52次TBT例会上，欧盟等成员对美国新制定的“锂电池运输法案”草案提出关注，欧盟特别指出，美国的措施未以相关国际标准，即国际民航组织（ICAO）的相关标准为基础，因而违反了《TBT协定》第2.4条。而美国代表在会上的回应激起全场关注[20]，美方指出：ICAO在封闭状态下制定国际标准，在成员资格、工作程序等方面偏袒欧盟国家，违背国际标准制定的六原则。美方指出ICAO共有24个政府成员，其中欧盟成员占14个，且其标准投票表决基于简单多数，而非成员一致原则，明显受到欧盟操控[21]，因此美国不认为ICAO是国际标准制订机构，这样一来，美国未采用ICAO的标准并未违反《TBT协定》第2.4条的规定。该次会议是欧美近年来首次在WTO多边场合正式公开其在“国际标准”认定方面的分歧，也可以说是美国酝酿已久的“亮剑”。

　　国际标准的认定问题不仅涉及判断WTO成员的TBT措施是否“违规”，更涉及到与之相关的一系列竞争力、公共治理、市场份额、知识产权等问题。上述提到的ISO、 IEC和ITU联合举办了2011年的国际标准日，并将其主题定为“国际标准—创造全球信心”。三个机构的主席共同致辞，指出国际产品和服务标准有效支持了质量、生态、安全、信任、兼容和效率[22]。随着国际市场各国比较优势竞争力度的加剧，各国政府逐渐开始有策略地制定技术创新和竞争政策[23]。标准化工作本身就是一个极富竞争策略的领域，同时还是一个技术变化的扩散、选择和使用的过程。在标准中选择某一特定的技术反映了社会因素和技术因素的互动，以及立场不同甚至矛盾的利益相关方的协调。各国也在国际组织中纷纷争夺国家利益。因此，一国如果在某项标准中投入越多，则在国际标准化活动中，其将本国标准推广为国际标准的可能性也越大，这将给一国以战略性的优势。因此，很多国家都在执行其21世纪的国际标准化策略，尤其是发达国家。欧盟在2020年战略[24]中强调了欧盟标准和国际标准对其保持长期竞争力的杠杆效应，以及对实现一系列政策目标的贡献。美国国家标准战略表示“全球化的经济提高了标准制定的地位，竞争优势的争夺以及广泛的技术采用都达到了一个新的高度，因此，制定被国际接受的标准的动机比以往任何时候都强烈”[25]。日本也将国际标准化活动作为其新的国家标准战略的三大核心原则之一[26]。因此可以预见，在国际标准的战场上，将会有越来越多的角力和博弈，而TBT协定的漏洞给这个角力场蒙上了一层迷雾。

　　此外，“贸易限制最小化”这个核心原则也很难量化和评判。WTO上诉机构虽然在一些争端解决案例，如2012年结束的美国—丁香香烟案[27]里提出了判断依据，并明确举证责任在起诉方，但在一般的多、双边交涉场合，如在TBT委员会的“特别贸易关注”项下，以及双边合作机制中，由于缺乏专业律师的参与和第三方的裁决，一方很难说服另一方其TBT措施对贸易的限制是否超出了必须的限度，往往导致“公说公有理，婆说婆有理”的局面。此外，虽然《TBT协定》没有像《SPS协定》一样对“适当的保护水平”（Appropriate Level of Protection，ALOP）[28]做出明确规定，但各国以发展水平的不同，从而“保护水平”不同为由维持的严苛的TBT措施也往往很难被挑战。如2006年5月29日，日本实施食品中农业化学品残留限量“肯定列表制度”。该制度规定：15种农药、兽药禁止使用；为797种农药及饲料添加剂设定了53862个限量标准；对无限量标准的，执行“一律标准”—0.01毫克／千克。众多WTO成员对日本提出多轮关注，而日本坚持唯有如此才能达到其合理的保护水平，拒绝做制度上的调整。

　　三、当前我国TBT工作面临的主要问题和挑战

　　从更深层次来看，TBT措施的基础是一国的经济实力、科技水平和法律体系。一国只有在这些综合实力上具备一定条件，才有可能利用好TBT措施这个杠杆来撬动公共政策、国际贸易、竞争力和可持续发展等宏观政策目标。在这种思维下，当前我国TBT工作主要面临下述三大问题：

　　（一）对协定精神的理解—唯贸易论的局限性

　　我国加入WTO以后，对WTO的研究和讨论经历了一轮热潮。但随着外贸的稳定高速增长，预期冲击的弱化，以及受多哈回合停滞不前的影响，WTO的“热度”逐渐降温。对于《TBT协定》涵盖的这个专业性较强，社会关注度有限，争端解决案例较少的领域，各界的理解有深有浅，殊不一致，与时俱进的研究也比较缺乏。无论从官方还是业界的角度来说，对协定精神都或多或少陷入了唯贸易论的局限性。

　　前文所说，TBT协定的核心精神是承认WTO成员制定、采用和实施技术法规、标准和合格评定程序以实现其政策目标的权利，同时要求成员不得滥用该权利制造不必要的贸易障碍。因此，理解、运用《TBT协定》的核心要从两方面着手：一是如何更有效地实现本国／地区政策目标，二是如何降低、消除或者构建（从贸易保护的角度说）因此产生的技术性贸易壁垒。因此，在TBT委员会，各成员无论是在例会上，还是在三年审议中，都一直在讨论几个“公共议题”：良好规制实践（GRP）、合格评定、标准、透明度、特殊与差别待遇和技术援助。在WTO场合，讨论这些议题的首要目的当然是降低贸易壁垒。但在实际讨论中，各成员的出发点大多立足于如何更好地实现公共政策目标，并在此过程中尽力减少贸易障碍，而非主要着眼于贸易。比如在GRP项下，欧盟一直注重宣传其“更佳法规”（Better Regulation）和后来的“智慧法规”（Smart Regulation）的经验，其采取专业的立法影响评估工具（Regulatory　Impact Assessment，简称RIA）来做立法前分析，分析内容涵盖社会、经济、环境等各方面，贸易只是其中一部分。欧盟希望通过推广其经验，使其他成员的立法理念、流程和工具能尽量与其一致，通过自愿的“规制合作”（RegulatoryCooperation）来从根本上降低贸易壁垒[29]。

　　我国TBT领域存在的主要问题之一就是产业政策和贸易政策缺乏协调。产业部门在采取措施以实现公共政策目标的时候，很少兼顾其贸易和经济影响，而贸易部门在产业政策的制定时缺乏足够的发言权，工作往往浮于表面。这一方面造成了产业政策综合影响的不确定性，缺乏总体的成本一收益分析结论，另一方面使贸易政策脱离产业实际，成为无源之水、无本之木。TBT措施的双重性未得到高度协调的政策制定框架的支持，每一重目标都显得单薄。故而十八大报告关于“强化贸易政策和产业政策协调”的提法，笔者觉得点中了要害。

　　（二）工作主体的缺位—行业协会和大型企业的角色

　　第二个突出的问题是我国在应对国外技术性贸易壁垒时，政府、行业协会和企业的角色倒置。面对数以千计的国外TBT措施，政府部门缺乏足够的资源来逐一分析、研究、应对，其本身也不掌握必要的技术信息。而单个企业由于资源所限及搭便车心理，往往对法律性、政策性、技术性都很强的国外TBT措施望而却步，过分依赖进口商来了解国外市场信息，调整生产和贸易。行业协会作为本行业企业利益的代表，在身份上最符合应对主体的地位，同时又能充分整合、利用本行业分散的资源，在能力上也具备应对主体的素质。

　　然而，当前我国的应对工作基本以政府为主，体现在国外TBT措施的搜集、翻译、整理、研究、交涉、宣贯等一系列环节上，行业协会严重缺位。笔者所在的部门每年花费数百万预算开展此项工作，但WTO成员每年新通报的TBT措施达数千项，这些投入无异于杯水车薪。反观发达国家，行业协会是最踊跃的应对者。试举一例，欧盟于2007年通报了一项化学品分类、标签、包装的法规[30]，其中将140种镍化合物划分为致癌、致畸、致突变物质（CMR物质）。经研究，欧盟该项划分标准缺乏足够的科学依据，立法程序也有漏洞，很多WTO成员在TBT委员会上对欧盟提出了关注，联合向欧盟施压，而总部设在加拿大的国际镍协会在其中扮演了重要角色。其一，政策层面，国际镍协会对欧盟法规进行了细致研究和解读，分析了其不合理之处，用通俗易懂的非专业语言形成立场文件；其二，政治层面，协会对主要WTO成员如加拿大、美国、澳大利亚、中国等进行了游说，成功说服这些成员在TBT例会上对欧盟提出多边关注，并由加拿大驻欧盟大使发起，联合8个主要国家的大使向欧委会提交了联署信，反对欧盟通过该项法规；其三，技术层面，协会组织会员企业对欧盟法规涉及的毒理数据、动物实验等进行了分工研究，形成了比欧委会技术文件更全面的基础数据库，以支撑其诉求；其四，法律层面，协会聘请一家美国律师事务所对欧盟法规进行违法性研究，在游说政府的同时，准备向欧洲法庭提出起诉。笔者当时参与了此事的全过程，对国际镍协会多方出击，老道娴熟的工作模式印象颇深，也对中西方社会组织力量的差距感叹颇多。

　　（三）我国TBT工作尚处于发展的初级阶段

　　顺承前两点来说，TBT工作是一项全社会的系统工程，单个部门、行业、企业或研究机构无法独自担当。论经济，我国已成为世界第二大经济体和第二大贸易国，但经济发展不平衡、不协调、不可持续问题突出，外贸大而不强，平均附加值低，“两头在外”现象普遍存在；论科技，我国虽投入大量资源发展科技，但因为底子薄，起步晚，以及教育体制的制约，总体水平与发达国家还有较大差距；论法律，我国基本建成了社会主义法律体系，总体解决了无法可依的问题，但立法总体水平、法律之间的衔接、配套、体系化，以及法律的有效实施等方面尚有很大不足。

　　在当前及未来一段时期，发达国家在经济、技术及法律体制上的优势决定了它们在技术性贸易壁垒领域将继续占据优势。以欧盟近年出台的《化学品注册、评估、许可与授权法规》（REACH法规）为例，欧盟从酝酿其化学品战略到最终出台REACH法规，前后历经十数年。期间欧盟政府、产业界、研究机构、学者专家以及专业律师进行了大量的沟通协调，可以说集中各方力量，十年磨一剑，最终出台的法规洋洋洒洒几千页，构建了一个融技术、贸易、产业、政策、法律于一体的严密体系，不仅保证了欧盟相关产业的长远竞争力，还引领了世界范围内一轮化学品立法的热潮。所以笔者认为，我国的TBT工作尚处在一个快速发展的初级阶段，当前最急迫的是，做好顶层设计，逐步形成官、产、学、研、民“五位一体”的工作格局。

　　注释：

　　[1]具体协定原则的分析参见WTO秘书处编写的“Understanding of TBT Agreement”。国内译本为《世界贸易组织系列读物：＜技术性贸易壁垒协定＞的理解》，ISBN 7-109-07316-5，中国农业出版社，2001年，北京。

　　[2]参见GATT文本，原文可从www.wto.org免费下载。

　　[3]参见《TBT协定》文本，原文可从www.wto.org免费下载。

　　[4]具体目标散见各成员TBT通报，文件号为G/TBT/N/成员名／序号，可从www.wto.org免费下载。

　　[5]《TBT协定》第15.4条规定：“在不迟于《WTO协定》生效之日起的第3年年末及此后每3年期期末，委员会应审议本协定的运用和实施情况……以期……提出调整本协定项下权利和义务的建议。”

　　[6]具体提案可参见TN/MA/W/系列文件，可从www.wto.org免费下载。

　　[7]World Trade Report 2012, Trade and Public Policies: a closerlook at non-tariff barriers in the 21th century，原文可从www.wto.org免费下载。

　　[8]审议报告可从www.wto.org免费下载，最新一版为第6次三年审议报告，G/TBT/32, 2012年11月29日。

　　[9]参见World Trade Report 2012.

　　[10]参加G/TBT/N/系列文件，可从www.wto.org免费下载。

　　[11]中国WTO/TBT国家咨询点统计数据，内部文件。

　　[12]关于“特别贸易关注”记录请见TBT委员会例会纪要，G/TBT/M/系列文件，可从www.wto org免费下载。

　　[13]参加USTR 2010 Report on Technical Barriers to Trade,可从http: //www.ustr.gov/sites/default/files/REPORT％20ON％2OTECHNICAL％20BARRIERS％a20T0％20TRADE％20FINAITO％20PRINTER％2025Mar09.pdf免费下载。

　　[14]散见WTO争端解决案例报告，可从www.wto.org免费下载。

　　[15]历年调查结果可在国家质检总局网站查询：www.aqsiq.gov.cn

　　[16]参见《SPS协定》附件A第3条，原文可从www.wto.org免费下载。

　　[17]New Approach Directive,详细介绍可参见欧委会网站

　　[18]关于美国国家标准体系，可参见美国国家标准学会（America National Standards Institute, ANSI）网站：www.ansi.org/

　　[19]参见TBT协定第2次三年审议报告，G/TBT/9, 2000年11月13日，可从www.wto.org免费下载。

　　[20]笔者时在会场亲历。

　　[21]G/TBT/M/51, 2010年10月1日，可从www.wto.org免费下载。

　　[22]ISO, News Release: 42nd World Standards Day, 2011．见http : //www.iso.org/iso/pressrelease.htm?refid=Refl470

　　[23]Wang J. and Kim S., 2006. Time to get in: The contrastingstories about government interventions in informationtechnology standards （the case of CDMA and IMT-2000 inKorea）. Government Information Quarterly 24 （2007） 115－134.

　　[24]European Commission, 2011. COMMUNICATION FROMTHE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT,THE COUNCIL AND THE EUROPEAN ECONOMIC ANDSOCIAL COMMITTEE: A strategic vision for Europeanstandards: Moving forward to enhance and accelerate thesustainable growth of the European economy by 2020．见：http: //ec.europa.eu/enterprise/policies/european-standards/standardisation-policy/index_en.htm.

　　[25]American National Standards Institute （ANSI）, 2004.UNITED STATES STANDARDS STRATEGY, published by ANSI, New York．见http : //www.ansi.org/standards_activities/nss/usss.aspx

　　[26]Japanese Industrial Standards Committee （JISC）, 2001. JISC Standardization Strategy．见http: //www.strategicstandards.com/files/Japan.pdf

　　[27]US-Clove Cigarettes Case，专家组报告WT/DS406/R，上诉机构报告WT/DS406/AB/R，可从www.wto.org免费下载。

　　[28]参见《SPS协定》第5条“风险评估和适当的卫生与植物卫生保护水平的确定”。

　　[29]WTO/TBT委员会于2013年3月5日举办了关于GRP的专题研讨会，欧盟在会上再次发言介绍了其经验。相关情况请见：http: //www.wto.org/english/news_e/newsl3_e/tbt_13mar13e.htm.

　　[30]全称为《欧盟委员会指令草案，为适应技术进步，第30次修订统一有关危险化学物质分类、包装和标记的法律、法规及管理规定的理事会指令67/548/EEC》（G/TBT/N/EEC/151），可从www wto.org免费下载。