内容摘要：

关键词：

作者简介：

作者简介：李涛，河南省人民检察院。

近些年来，检察机关与行政执法机关共同开展行政执法与刑事司法衔接(以下简称“两法衔接”)工作，以期加强对涉嫌犯罪刑事案件的移送和监督。在此过程中，“两法衔接”机制得以初步建立和运行。实践中，实务部门比较关注“两法衔接”的方式和策略，但对该机制的深层研究不足，制约了“两法衔接”机制的深入运行。

一、“两法衔接”机制的实质

行政权力是最普遍、最广泛的国家权力。在国家权力配置过程中，世界各国都把对行政权力的监督制约作为重要内容。我国检察机关作为国家专门的法律监督机关行使法律监督权，担负着维护法律统一正确实施的监督职责，其中当然也包括对行政权力实行必要的监督。但是，在建国以来的司法实践及相关研究中，关于检察机关是否具有对行政权力的一般监督权始终存在认识分歧，检察权对行政权的实际监督比较欠缺。

当下正在开展的“两法衔接”工作，为研究和实现检察权监督行政权提供了契机，因为“两法衔接”机制的实质是检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪刑事案件的监督，在理论上属于监督行政的范畴，而不是行政部门与司法部门间的协作问题。理由是:(1)行政执法机关依法查处违反行政管理规范的有关行为，并有义务向司法机关移送其中涉嫌犯罪的刑事案件，检察机关依法对行政执法人员的渎职犯罪行为进行监督，从二者的性质和职能来看，检察机关对行政执法人员的执法行为有天然的监督关系;(2)根据有关法律和规定，检察机关有权对行政执法进行以下监督:对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，涉嫌职务犯罪的，可以直接立案侦查;对于其他应由公安机关立案侦查的案件，可以监督公安机关立案;对于行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而没有移送的，如果属于刑法第402条规定内容“行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的”，检察机关可以对有关行政执法人员立案侦查;(3)“两法衔接”工作的核心，是检察机关对行政执法过程中的违法行为加以纠正，事实上就是对行政执法活动的监督。因此，尽管现行宪法和法律没有明确规定检察机关对行政执法活动进行监督，但从行政执法与刑事司法衔接机制的实际内容和运行方式看，实质上表现为检察机关对行政执法活动的监督。

二、“两法衔接”工作中存在的主要问题

1.有关规定不够完善且法律层级较低。当前，“两法衔接”工作的依据，主要有国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，高检院制定或与有关部门共同制定的若干规范性文件，如《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以及各地检察机关与公安机关、行政执法机关会签的文件。从实践需要来看，这些规定仍不够完善。此外，现有规定的法律层级较低，这有待各方面取得共识后予以解决。

2.行政执法机关的办案质量有待提高。一方面，“有案不移”、“以罚代刑”的问题仍未得到根本解决;另一方面，移送后公安机关立案率较低，许多案件往往移送后未立案，立案侦查后进入审查起诉、审判环节的比例较低。出现上述问题的主要原因是:有些执法机关职能相互交叉，权责划分不明，导致执法中“撞车”或“扯皮”;查案手段相对单一，收集和固定证据不够及时、规范;有的地方存在地方保护主义、部门保护主义，有的行政执法人员业务能力不强，个别人员甚至存在违规、违法办案情况，等等。

3.检察机关与行政执法机关的衔接制度有待完善。一是信息共享平台的作用尚未充分发挥。有些地方的信息共享平台尚未完全建成，不能形成无障碍的互联互通。此外，由于没有统一规定录入案件信息范围，公安机关、检察机关无法全面掌握全部行政处罚案件信息，无法监督行政执法机关是否把所有涉嫌犯罪的案件全部录入信息共享平台;二是检察机关对行政执法机关的监督方式和措施不足;三是检察机关与行政执法机关的协调联系不够到位。行政执法单位部门多、层级多，检察机关与之协调联系的难度较大，有关情况通报、联席会议等制度还未完全建立和正常运行。

三、进一步完善“两法衔接”机制的建议

1.树立行政执法检察监督理念。检察机关应当明确开展“两法衔接”工作的目的和思路，树立行政执法检察监督理念。开展行政执法检察监督应当遵循三个原则:一是依法监督原则。应根据现有法律和有关规定，采取法律允许的监督措施，针对行政执法活动开展积极的监督探索;二是及时监督原则。检察机关监督行政执法活动，应在保证司法程序公正的前提下，提高监督效率，增强监督效果;三是有限监督原则。监督重点是行政执法活动中可能违法的具体行政行为及有关措施，并非所有的行政执法行为，更不包括抽象行政行为。检察机关应当明确行政执法检察监督的有限性，不能任意扩大监督范围，不能以司法权干扰行政权的正常行使。

2.完善行政执法与刑事司法衔接立法。一是在有关行政法律、法规中，明确规定行政执法接受检察机关监督的具体规范;二是在有关刑事法律中，对检察机关监督行政执法的内容予以完善。如:明确行政执法机关移送涉嫌犯罪刑事案件的时间，即行政执法机关在发现违法行为明显涉嫌犯罪时，应当立即向公安机关移送;合理确定移送案件的标准，该标准应低于侦查机关的立案标准，可规定为有证据证明违法事实涉嫌犯罪。

3.完善检察机关与行政执法机关的相关衔接制度。尽快建好检察机关与公安机关、行政执法机关共享的信息平台，保证信息平台的联通。明确信息录入范围，对于行政执法机关适用一般程序、听证程序作出行政处罚等情节较为严重、复杂的案件，有必要录入信息共享平台，同时规定信息录入的时限。设立专门的信息联络员，负责信息交流与共享、案件移送、取证标准和案件定性等方面的协调、沟通。定期召开由检察机关、公安机关和有关行政执法机关参加的联席会议，就工作情况和执法中遇到的问题进行沟通、研究，解决存在的实际问题。

4.强化行政执法检察监督措施。一是适度提前介入。对于行政执法机关查办中的涉嫌犯罪案件，必要时检察机关可以派员介入，使检察监督关口前移;二是加强阅卷和调查。根据办案需要，检察机关可以调阅行政处罚等卷宗，查阅相关材料，必要时可以对与案件有关的情况和人员进行调查;三是及时纠正违法。对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件、公安机关不接受行政执法机关移送案件的，应提出纠正意见。当检察机关发现行政执法机关在办案中存在隐匿、私分、销毁涉案物品、严重程序违法等现象时，也应当提出纠正意见;四是加强对行政执法人员渎职犯罪行为的查处。发现行政执法人员有渎职侵权行为的，及时开展调查;可能构成犯罪的，将线索移送检察机关反渎部门查办。

责任编辑：邢泓琳