内容摘要：

关键词：

作者简介：

徐向华/王晓妹

【作者简介】徐向华，上海交通大学凯原法学院；王晓妹，上海市人民政府法制办公室。

【内容提要】法律责任条文是行政执法和司法适用的直接依据，其设定模式的优劣，不仅左右法律责任文本的严谨、清晰和简洁程度，更关涉法律责任条文适用的准确性和便捷性。目前我国法律责任条文的排列模式有集中和分散之分，表述模式也有行为叙述式、条(款)序对应式和综合表述式等之别。立法者应当根据不同排列和表述模式的特点，在坚持“便于查阅、适用”和“表述明确、凝练”两项原则的基础上予以准确运用。实现简洁的目标不以牺牲查阅和适用的方便为代价，力争“一阅则明”的效果也决不能以放弃简洁和凝练为手段。

【关 键 词】法律责任/条文/立法技术/立法技术规范

    法律责任条文设定模式是指法律责任条文的排列及表述模式。法律责任条文是行政执法和司法适用的直接依据，其设定模式的优劣，不仅左右法律责任文本的严谨、清晰和简洁程度，更关涉法律责任条文适用的准确性和便捷性。本文通过对我国法律责任条文设定模式的个案解剖和量化分析，在实证、自然地观察“实际存在的法”的基础上，客观、理性地阐释“应当存在的法”，不仅勾勒出“实然”中各类法律责任条文设定模式的适用频率、分布规律及其成因，而且分析不同设定模式的优劣以及适用场域，探讨“应然”的立法技术规范，以实现法律责任条文形式上的严谨简洁和适用中的准确便捷，从而提高法律责任设定的合法性、合理性、有效性和可操作性。
    一、我国法律责任条文的设定模式
    (一)关于法律责任条文的排列模式
    在立法技术中，法律责任条文的排列模式研究的是法律文本中“法律责任条款和义务性规范条款的排列关系”。①在我国的立法实践中，排列模式不外乎“集中”和“分散”两大类。
    第一，集中排列模式。以此模式排列的法律责任条文与该规范性法律文件中的各项义务性行为条款相分离，集中于法律文本的某一部分。其中在法律条文数目较多并设置“章”之体例的规范性法律文件中，所有法律责任条文在单设的“法律责任”章②中集中排列于“附则”章之前；在法律条文数目较少且未设“章”的规范性法律文件中，法律责任条文通常以连续数条的方式集中排列于该文件尾部的实施日等条文③之前。前者如《行政许可法》(全国人大常委会2003年8月27日通过)。该法自第1章至第6章分别规定了“总则”、“行政许可的设定”、“行政许可的实施机关”、“行政许可的实施程序”、“行政许可的费用”和“监督检查”。其中除“总则”之外，其他5章都设有义务性规范，然而，违反这些规范的11个责任条文④都被集中安排于第7章的“法律责任”之中。后者如《流动人口计划生育条例》(国务院2009年5月11日公布)。该条例共25条，未设“章”，其中第19条至第24条的连续6条为法律责任条款。
    第二，分散排列模式。在此种排列模式下，无论规范性法律文件是否设置“章”的体例，相应的法律责任总在设定义务性行为规范的同一个条文中被同时表述，无论该义务性规范条文被安排在法律文本的哪个部分。如《北京市市容环境卫生条例》(北京市人大常委会2006年12月8日修正)共设8章，77条。其中第3章至第7章共56个条文，每一条文均有义务性行为规范和法律责任两个部分组成。如其第66条规定：“设置建筑垃圾、渣土消纳场所的，应当向市政管理行政部门提出申请，经许可后，方可设置。违反规定的，责令改正，并处五千元以上一万元以下罚款。”又如，《金融违法行为处罚办法》(国务院1999年1月14日通过)共31条，未设“章”，其中的第4条至第28条不仅分别规定“金融机构不得虚假出资或者抽逃出资”、“金融机构不得超出中国人民银行批准的业务范围从事金融业务活动”等禁止性规范，而且在相应条文(甚至款、项)的后半部分逐一设定了相应的法律责任。如其第10条规定：“金融机构的代表机构不得经营金融业务。金融机构的代表机构经营金融业务的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款，没有违法所得的，处五万元以上三十万元以下的罚款。”
    (二)关于法律责任条文的表述模式
    法律责任条文的表述模式，是指集中排列的法律责任条文对“违法行为”与“法律后果”两个构成要素的处理方法。⑤在我国立法实践中，依据集中排列的法律责任条文对违法行为的描述特点，法律责任条文表述模式大致可以划分为“行为叙述式”、“条(款)序对应式”、“综合表述式”和“笼统设定式”四种。
    第一，行为叙述式。此模式表述为：违法的概括性规定(诸如“违反本法规定”)+具体的违法行为+法律责任。如《娱乐场所管理条例》(国务院2006年1月18日通过)第41条规定：“违反本条例规定，以欺骗等不正当手段取得娱乐经营许可证的，由原发证机关撤销娱乐经营许可证。”
    在此表述模式中，根据法律责任条文中描述的具体违法行为与该法律文本前文所规范的义务性行为是否具有对应性，该模式又可细分为“完全或基本复制型”和“全新设定型”。
    在“完全或基本复制型”的行为叙述式中，法律责任条文所描述的违法行为完全或者部分复制同一法律文本中已表述的义务性行为。如《保险法》(全国人大常委会2009年2月28日通过)在第113条规定：“保险公司及其分支机构应当依法使用经营保险业务许可证，不得转让、出租、出借经营保险业务许可证”；在第7章“法律责任”的第170条规定：“违反本法规定，转让、出租、出借业务许可证的，由保险监督管理机构处一万元以上十万元以下的罚款……”可见，该法第170条所描述的违法行为“基本复制”了第113条中设定的义务性行为。
    在“全新设定型”的行为叙述式中，法律责任条文描述的违法行为在同一法律文本的其他条文中并无相对应的义务性规范。换言之，在以此种方式表述法律责任条文的法律文本中，在分则部分的其他各章设定义务性规范之后，又在集中排列的法律责任部分设定了新的义务性行为。如《棉花质量监督管理条例》(国务院2006年7月4日修订)在第2章“棉花质量义务”和第3章“棉花质量监督”中设定了众多项义务性规范之后，又在第4章“罚则”的第28条对“棉花经营者隐匿、转移、损毁被棉花质量监督机构查封、扣押的物品的”这一尚未见之于其他各章的“新”的义务性行为设定了“由棉花质量监督机构处被隐匿、转移、损毁物品货值金额2倍以上5倍以下的罚款”的法律责任。
    第二，条(款)序对应式。此模式通常有两种具体表述方法：或“违反(某规范性法律文件)的条(款/项)序+法律责任”，或“违反(某规范性法律文件)的条(款/项)序+违法结果或违法情节+法律责任”。前者如《保安培训机构管理办法》(公安部2005年12月31日公布)第34条第1款规定：“保安培训机构违反本办法第十条、第十五条或者第二十条规定的，由设区的市级人民政府公安机关处以五千元以上三万元以下罚款”；后者如《广播电视广告播出管理办法》(国家广播电影电视总局2009年8月27日通过)第40条规定：“违反本办法第八条、第九条的规定……情节严重的，由原发证机关吊销《广播电视频道许可证》、《广播电视播出机构许可证》。”
    第三，综合表述式。此模式结合了“条(款)序对应式”与“行为叙述式”，将法律责任条文综合表述为：违反(某规范性法律文件)的条(款/项)序+具体违法行为的描述+法律责任。如《水污染防治法》(全国人大常委会1996年5月15日修正)⑥在第6章“法律责任”第51条规定：“违反本法第二十三条规定，建设无水污染防治措施的小型企业，严重污染水环境的，由所在地的市、县人民政府或者上级人民政府责令关闭。”该法律责任条文的特点是，在明确了被违反的法律条文数后，以“建设无水污染防治措施的小型企业，严重污染水环境的”的文字“基本重复”了该法第23条的禁令，即“国家禁止新建无水污染防治措施的小型化学制纸浆、印染、染料、制革、电镀、炼油、农药以及其他严重污染水环境的企业”。
    第四，笼统设定式。此模式简单表述为：违法的概括性规定+法律责任。如《博物馆管理办法》(文化部2005年12月22日通过)第31条第1款规定：“博物馆违反本办法规定，情节严重的，由所在地省级文物行政部门撤销审核同意意见，由相关行政部门撤销博物馆法人资格。”
    二、上海市地方性法规法律责任条文设定模式的量化分析
    量化研究有助于从整体上揭示考察对象的现状和特征。本文选取的样本为截至2009年10月底时有效的、设有法律责任条文的133件上海市地方性法规(下文有时简称“法规”)。⑦通过运用SPSS.12.0软件，对样本数据进行百分比统计和卡方值计算，以此考察各种法律责任条文排列模式和表述方式在样本中的适用频率和分布规律，为进一步探讨法律责任设定模式的适用领域以及完善相关的立法技术规范提供依据。
    (一)法律责任条文的排列以“集中”模式为主
    样本统计结果显示（见表1）：
    
    第一，法律责任条文的集中排列模式得以“青睐”。其中采用分散排列模式的地方性法规仅17部，逾1/8(12.8％)，超过八成七(87.2％)的116部法规样本采用了集中排列式。
    第二，集中排列法律责任条文的地方性法规比例逐届提升，但卡方统计显示，法律责任条文的排列模式在不同届别人大制定的法规中并无显著差异(P=0.051)。除八届人大之外，其他各届的采用率都在八成以上。　
    (二)法律责任条文的表述以行为叙述模式为主
    样本统计结果显示，在以集中模式排列法律责任条文的116部地方性法规的665条法律条文中，超过一半(52.9％)的法律责任条文使用了“行为叙述式”，其他三种表述模式则较少使用。其中，“综合表述式”和“条(款)序对应式”的使用比例分别为一成七和一成一左右，“笼统设定式”则不足一成。(详见下页表2)
    
    卡方检验表明，上述各类法律责任条文表述模式的运用与制定法规的不同届人大之间呈现出非常显著的差异性(P=0.000)。
    第一，“行为叙述式”为各届法规的首选，其中九届和十三届更为“倚重”该类模式，所占比例接近2/3(分别为62.5％和64.7％)。
    第二，除“行为叙述式”之外，各届对法律责任的表述模式有其特定偏好：其中九届倾向“笼统设定式”(12.5％)，十届偏爱“条(款)序对应式”(19.0％)，十一届和十二届均喜好“综合表述式”(29.8％和16.4％)。
    第三，除九届和十届之外，近三届(十一届至十三届)制定的法规都呈现出采用“综合表述式”的偏好，三届采用此模式的条文数均位居各模式之第二。
    第四，尽管“笼统设定式”的总体使用最少，然而，除十三届人大制定的法规完全“拒绝”此表述方式的使用之外，其他四届都加以选用，其中九届和十届的使用率居然分别高达1/4与1/6。
    三、法律责任条文设定模式的适用以及技术规范探讨
    法应当被实施，否则将形同虚设。“法律责任作为法律运行的保障机制，是法治不可缺少的环节。”⑧由于“易读、易懂、易操作”是法的有效实现以及法律责任准确适用的三大要件，因而，立法者应当根据不同排列和表述模式的优劣和特点，在同时坚持“便于查阅、适用”和“表述明确、凝练”两项原则的基础上予以准确适用。
    (一)“各尽其用”地运用集中和分散的排列模式
    如前所述，方便查阅和适用是选择法律责任条文排列模式的首要标准，最好达到“一阅则明”，无须查阅者反复对证。同时，不同排列模式的适用也应当服务于行文的简明扼要，既避免表述重复、条文“膨胀”，更力戒内容矛盾。当然，实现简洁的目标不以牺牲查阅和适用的方便为代价，力争“一阅则明”的效果也决不能以放弃简洁、凝练为手段。因此，就满足上述两项原则而言，法律责任的分散和集中排列模式并无绝对的优劣之分，采取何种方式必须取决于拟设定法律责任的违法行为和责任种类的多寡，也取决于这些违法行为以及相应责任的可归纳性。
    在立法技术上，法律责任的分散排列模式有其自身的技术优势和适用范围。由于这种模式可以使得法律规范的两项构成要素(“行为模式”与“法律后果”)方便而且严谨地在一个法律规范内“完整”体现，因此，在法律文本较长、需设定法律责任的违法行为和责任种类各不相同且不宜合并表述的情况下，这种将“行为模式”与“法律后果”紧密“粘合”并直观呈现的排列模式，无疑更有利于法律文本自身的简洁和凝练并清晰展示法律责任与义务性行为的对应关系，也更便于受众对具有稳固因果关联的“行为模式”和“法律后果”的清晰解读和准确理解。反之，在专门的“法律责任”章中或者因不单设“法律责任”章而将法律责任条文连续排列时，往往不得不累赘地重复甚至欠严谨地“微调”同一法律文本中各义务性条文已描述的“行为模式”，从而损及规范性法律文件的结构凝练和内容一致。
    当然，在法律文本不长、需设定法律责任的违法行为和责任种类较少并适合合并表述的情况下，采用集中排列的模式同样可以通过合并同类项以实现法律文本的简洁和凝练。因此，集中排列模式在我国中央和地方立法实践中的广泛运用，与其说是立法者对该模式的“青睐”，毋宁说是法律责任种类的趋同和科以责任之违法行为危害的相当促使立法者选择此模式以实现形式上的“经济”。
    必须注意的是：第一，尽管集中排列模式的广泛使用在我国有其特定的现实需求，然而，立法实践中仍应警惕运用中的过大“惯性”，避免将更适宜采用分散排列模式的法律责任予以集中排列。如《棉花质量监督管理条例》第4章“罚则”部分设定的所有条款几乎都对应着不同的义务性条文。若采用分散排列方式无疑将更有利于增强文本的简洁度，同时也将更便于凸显责任与义务的一一对应。总之，立法者应当充分发挥不同排列模式的长处，使其“各得其所、各尽其用”。⑨
    第二，在技术规范上，为了确保表述的简洁，立法者在集中排列法律责任条文时应当高度重视“归类”技术的运用。⑩包括：其一，以责任内容为归类标准，将适用相同责任的若干个违法行为予以归并。如《上海市保护电力设施和维护用电秩序规定》(市十三届人大常委会于2008年8月21日通过)第20条规定：“单位违反本规定第十五条第一项、第二项、第三项规定，或者个人违反本规定第十五条第一项、第二项、第三项、第四项规定，扰乱用电秩序的，由市或者区县电力行政管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处以一千元以上一万元以下的罚款”；“单位违反本规定第十五条第四项、第五项、第六项、第七项规定，或者个人违反本规定第十五条第五项、第六项、第七项规定，扰乱用电秩序的，由市或者区县电力行政管理部门责令改正，并处以五千元以上五万元以下的罚款。”其二，以执法主体为归类标准，将同一执法主体执行的若干行政责任予以归并。如《防治船舶污染海洋环境管理条例》(国务院2009年9月2日通过)第65条规定：“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由海事管理机构处二万元以上十万元以下的罚款：(一)载运污染危害性货物的船舶不符合污染危害性货物适载要求的；(二)载运污染危害性货物的船舶未在具有相应安全装卸和污染物处理能力的码头、装卸站进行装卸作业的……”
    (二)“繁简得当”地运用“条(款)序对应”的表述模式
    “条(款)序对应式”的运用，既要防止“过繁”，又要避免“苟简”。具体而言：首先，当每条法律责任条文仅针对一项义务性行为或者一个义务性条文时，应当避免适用“条(款)序对应式”而直接采取分散排列模式，以“去繁就简”，确保简洁和直观。这是因为“条(款)序对应式”的特长是法律责任与义务性行为的对应关系非常清晰鲜明，不仅行文简洁精练，而且内容严谨一致。然而，其最明显的缺陷便是往返查阅相关义务性条文和法律责任条文所导致的不便。正由于此模式并不直接描述违法行为，而是借助义务性条文条款项序数的引用来指代相应的违法行为，因此，查阅者必须往返查对义务性条文(即法律责任条文中表述的“违反本法(条例等)第×条”所指向的条文)和法律责任条文之后，方能全面了解违法行为及其对应的法律责任。因此，“条(款)序对应式”的表述方式仅仅适用于对违反多个条款规定的数个不同的违法行为(而且这些违法行为难以归纳表述)予以同一种或者同几种法律责任的情形。反之，这种模式的表述优势将被“浪费”，劣势将被放大。如《蚕种管理办法》(国务院农业部2006年6月15日通过)第5章“罚则”部分中的大多数运用“条(款)序对应式”的处罚条文均只对应一项义务性行为或者一个义务性条文，这就难免条文表述的繁复、条文数量的“膨胀”。若改用分散排列式，应可取得更为理想的设计效果。
    其次，当法律责任的承担应当视主观状态、违法后果等情节因素而相异时，引述义务性规定的条款项序号之后应当避免疏漏必要的违法情节，以确保法律责任设计的周全。如《民用航空空中交通管制员执照管理规则》(中国民用航空总局2006年6月7日通过)在运用“条(款)序对应式”表述第34条时就关注到了情节的设计。该条规定：“对违反本规则第八条规定的持照人……给予警告，情节严重的，处以人民币200元以上1000元以下罚款，或暂时停止持照人行使执照权利3至6个月。”
    (三)“节制谨慎”地运用“行为叙述式”的表述模式
    本文第二部分的实证数据显示，“行为叙述式”是立法者首选的法律责任表述模式。这或许在相当大的程度上表明，在多数立法者看来，较之形式上的简练，“方便易读”的立法技术价值似乎更为重要。然而，以“行为叙述式”来兑现“易读易懂”的同时可能会相对忽视文本的简洁凝练和规范的严谨一致。
    的确，就“行为叙述式”而言，其运用于集中排列法律责任条文的法律文本中的最大优势是，方便受众在一个法律条文中直观地了解法律责任所针对的违法行为，不必再查阅同一文本在该条文之前已设定的义务性规范。然而，由于此类模式对违法行为的描述无外乎是对同一文本中已设定的义务性行为的“反向复制”(即完全复制型)或“略加变通”(即基本复制型)，甚至设定新的违法行为(即全新设定型)，因而三大弊端在所难免。
    其一，就完全复制型的违法行为叙述式而言，照抄前文势必导致累赘、不简洁，尤其对设定义务性规范较多的规范性法律文件而言，更易导致文本冗长。为避免这一缺陷，《上海市市容环境卫生管理条例》(市十一届人大常委会2001年11月14日通过)的探索非常有益。在该条例草案稿中，法律责任不仅单独设章，而且以“行为叙述式”表述，几十条法律责任条文占据了全文逾五分之二的篇幅。正式通过的条例为了实现“表述清晰，方便市民守法和管理者执法”的宗旨，改变了上述体例，不再单列法律责任章，并在见之于其他各章的每项义务性规范之后直接表述了相应的法律责任。(11)
    其二，就基本复制型的违法行为叙述式而言，变动前文势必违背严谨一致性。既然法律责任条文在表述违法行为时对相应的义务性行为作了改动，即便是极其细微的改变，那么，在同一部规范性法律文件中承担法律责任的违法行为和义务性行为两者之间的关系如何阐释，进而法不同文可能引发车不同轨、量不同尺。不仅各有千秋的利益主体或者诉讼各方对某一行为违法与否的判定将陷入纷争，而且义务性条文也可能沦为虚设，让守法者莫衷一是而让违法者有机可乘。此外，行政执法和司法适用也可能因所依之据自身未能坚守“同一律”而失当裁量。如《上海市供水管理条例》(市十届人大常委会1996年6月21日通过)在第21条第1款对单位和个人设定了“不得擅自改装、迁移或者拆除原水供水、公共供水设施”的禁止性规范之后，却在“法律责任”章的第41条第1款第4项中对“擅自改装、迁移、拆除供水设施”行为追究“责令其限期改正，并处以五千元以上五万元以下的罚款”等法律责任。显然，前一条款所禁止的仅仅是对“原水供水、公共供水设施”的擅自改装、迁移或者拆除，而法律责任的追究则似乎扩大至对“(所有)供水设施”的擅自改装、迁移、拆除。(12)
    其三，就全新设定型的违法行为叙述式而言，先分章设定义务性行为规范再单独设定法律责任章的体例被部分打乱，更关键的是，“无义务则无责任”的法制原则将受到冲击乃至“颠覆”。“法律责任的概念是与法律义务相关联的概念，一个人在法律上对一定行为负责，或者他在此承担法律责任，意思就是，如果作相反的行为，他应受制裁。”(13)一旦这种法律责任条文对同一法律文本在其他各章未加以规范的义务设定法律责任，那么，暂且不论其会误导尚未仔细阅读全文的受众，至少法律规范本身便存在“义务行为模式”和“法律责任”结构关系上的严重“畸形”。如《上海市华侨捐赠条例》(市十届人大常委会1997年4月3日通过)在第5章“法律责任”的第25条“严肃”地规定，“挪用、侵占、贪污、盗窃捐赠款物，假借华侨捐赠逃税、走私或进行其他违法活动的，由有关部门依法处理”，但在其第4章“受赠管理”或者分则的其他章节中却从未设定与此相关的义务性规范。
    基于“行为叙述式”的运用在合理性上面临多重“拷问”，因此，在集中排列法律责任的法律文本中应当谨慎使用此种方式。一旦使用，应当“忠实”于已有的义务性规范，既不能随意变更义务性规则的细节，亦不能任意增设完全脱离义务性规则的法律责任，而只能在同一法律文本的分则或者相当于分则的其他部分先“伏笔”义务性规范。
    (四)“以必要为原则”运用“综合表述式”的表述模式
    在集中排列法律责任的情况下，“综合表述式”主要适用两类特定情况：
    第一，单独运用“条(款)序对应式”不足以一一照应违反义务性规范的违法行为。此类不宜单独适用“条(款)序对应式”的主要包括：(1)因使用了“应当”等表述强制性规范的词汇表述了本意不具有强制要求的规范等各种原因，法律责任条文只宜对违反该条文中的部分规定设定法律责任。如《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》(财政部2006年7月3日公布)在第5章“债务偿还”第36条规定：“债务人应当……制定贷款项目到期本金、利息、承诺费及其他相关费用的偿还计划，保证按时足额偿还。”由于该办法第7章“法律责任”中的第54条所设定的法律责任仅针对“没有按时足额偿还”的行为而与是否制定偿还计划无关，因此，该条文综合表述为“债务人违反本办法第三十六条规定，没有按时足额偿还贷款项目到期本金、利息、承诺费及其他相关费用的，财政部门可以采取以下措施……”。(2)对违反同一条文中不同义务性行为需设定不同的法律责任，若单独适用“条(款)序对应式”，则难以与责任形成一一对应。如《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》第31条规定既包含了各级财政部门的监督检查职责，也涉及项目单位限期解决和纠正的义务，因而，当第52条仅针对项目单位设定责任时选用了综合表述法，规定为“项目单位违反本办法第三十一条的规定，没有解决和纠正监督检查中所发现问题的，财政部门可以对其采取暂停贷款资金支付、要求退回已支付资金、暂停出国计划审批等措施。”
    第二，单独运用“行为叙述式”导致法律责任条文过于繁琐。其表现为：当多项违法行为在构成要件上虽有雷同却不尽一致，但法律文本需就这些违法行为设定相同的法律责任时，若单独适用行为叙述式，逐一完整地表述各项违法行为，势必导致行文冗长。此时，适用“综合表述式”既可以通过行为叙述概括归纳各项违法行为的“共同项”，同时又通过引用义务性条文的序号以弥补行为叙述的“遗漏”。如《上海市老年人权益保障条例》(市十一届人大常委会1998年8月18日通过)第37条第2款在设定法律责任之前，首先将违反第16条第1、2款，第17条第2款和第19条第3款设定的各项法定义务的违法行为概括为“拖欠、挪用养老金或不按时足额缴纳养老保险费以及无故拖欠由本单位承担的医疗费的”行为，同时引用了前述条款的序号，以补足所述行为的主体要件等其他违法行为要件。
    同样需警惕的是，运用“综合表述式”时，不仅要避免引述义务性条文序号之后“完全重复”同一法律文本中义务性条文的具体内容以致累赘，而且还要防止“部分变异”同一法律文本中义务性规定的具体内容以致矛盾。
    (五)“以摈弃为原则”处理“笼统设定式”的表述模式
    目前，我国立法实践中对违法行为采取“一刀切”处理的“笼统设定式”主要有两种情况：
    其一，对行政主体或者行政公务人员的违法行为笼统地设定法律责任。此现象缘于目前我国行政主体和行政公务人员法律责任的制度设计较为单一，行政主体和行政公务人员的责任承担方式分别多限于“责令改正”和“行政处分”。(14)因此，“细分”的行政主体或者行政公务人员的违法行为往往陷入“无用武之地”的尴尬。当然，随着我国行政主体和行政公务人员法律责任制度的不断完善，(15)“笼统设定式”的退出当属无疑。
    其二，同一法律文本中的部分或者全部违法行为恶性程度较为接近，执法主体与责任内容完全相同。在此情况下，运用“笼统设定式”表述法律责任无疑将浓缩法条，简洁文本。然而，必须强调，此类情况实属罕见。立法实践中人为地将不同违法行为同一化才是“笼统设定式”有一席之地的主要原因。如《上海市宗教事务条例》(市十届人大常委会1995年11月30日通过)共有45条义务性条文，从登记、备案到不可影响社会秩序、生产秩序、生活秩序，不得损害公民身心健康，不得侵占宗教财产等，但该条例第55条却对违反上述各种法定义务的行为不加区别地规定了14项法律责任，“一股脑儿”地规定：“违反本条例，(某某)部门视情节轻重，依法分别给予劝阻制止，警告，责令停止活动，限期解散，撤销登记，予以取缔，责令恢复原状或者赔偿，没收违法建筑物、违法设施、违法宗教宣传品和违法所得，并可以对组织处以一千元以上五万元以下的罚款，对直接责任人处以五十元以上五百元以下的罚款。”(16)无疑，此类设计违背了法的针对性和可操作性的要求，无法揭示行为规范与法律后果之间内在的逻辑关联，一方面使行为人在行为之前无法准确预测法律后果，另一方面让法的适用过多倚重执法和司法人员的自由裁量，进而可能导致自由裁量权的滥用。
    综上，除非确有需要或者“迫不得已”，法律责任的表述应当尽可能摈弃“笼统设定式”。
    “法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”(17)立法有其自身的技术规律。法律责任条文的设定虽然只是众多立法技术中的一环，然而，其合理、科学的设定必将有助于立法质量的提升。
    注释：
    ①徐向华主编：《地方性法规法律责任的设定》，法律出版社2007年版，第139页。本文表述的义务性规范包括禁止性规范。
    ②在我国规范性法律文件的文本中，绝大多数命名为“法律责任”，也有一些以“奖励和惩戒”或者“罚则”指称。后者主要集中在我国恢复法制后不久的20世纪80年代。
    ③除“实施日条文”之外,排列在规范性法律文件文本尾部的条文有时还包括“(非主要用语)定义条文”、“过渡性条款”、“解释权条款”和“实施立法条文”，等等。如《统计法》(全国人大常委会2009年6月27日修订)第48条规定的“本法所称县级以上人民政府统计机构，是指国家统计局及其派出的调查机构、县级以上地方人民政府统计机构”的定义条文；《生猪屠宰管理条例》(2007年12月19日修订)第34条规定的“本条例施行前设立的生猪定点屠宰厂(场)，自本条例施行之日起180日内，由设区的市级人民政府换发生猪定点屠宰标志牌，并发给生猪定点屠宰证书”的过渡性条文；《商标代理管理办法》(国家工商行政管理总局2009年11月11日通过)第17条规定的“本办法由国家工商行政管理总局负责解释”的解释权条文；《乳品质量安全监督管理条例》(国务院2008年10月9日公布)第63条规定的“草原牧区放牧饲养的奶畜所产的生鲜乳收购办法，由所在省、自治区、直辖市人民政府参照本条例另行制定”的实施性立法条文。
    ④参见我国《行政许可法》第7章第71条至第81条。
    ⑤参见徐向华主编：《地方性法规法律责任的设定》，法律出版社2007年版，第142页。
    ⑥该法于2008年2月28日在第十届全国人大常委会第三十二次会议上再次予以修订并获得通过。修订后的法律已从原有的62条增加到92条。
    ⑦137件法规样本包括两个部分。其中至2004年年底的法规和法律条文样本数均来源于上海市立法研究所2004年度的招标课题“上海市地方性法规法律责任的设定”之研究成果——《地方性法规法律责任的设定》(法律出版社2007年2月出版)；2005年至2009年10月的法规样本采自上海人大官方网站(http://www.spcsc.sh.cn)公布的信息。需说明的是，本文所选取的自2005年以来的20件地方性法规样本，仅限于上海市第十二届和第十三届人大常委会制定的地方性法规，不包括修改的地方性法规。
    ⑧张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第101页。
    ⑨2006年10月起草的《上海市人民代表大会常务委员会立法技术规范(修订稿)》明确要求，不同法律责任排列模式适用于不同的规范性法律文件。其第十部分规定：“法律责任一般在专门的章节中表述；如果需要设定法律责任的违法行为和责任种类较多，也可以不设专章，而在具体条文中将法定义务与相应的法律责任同时予以表述。”
    ⑩参照项冶平主持的《上海市起草政府规章立法技术规范研究》课题研究成果(未刊稿)。
    (11)对此，该市人大法制委员会在《关于〈上海市市容环境卫生管理条例(草案)〉审议结果的报告》中作了特别说明，即“关于法律责任的体例，以往制定的地方性法规一般都是将法律责任单独列为一章。法制委员会认为，市容和环境卫生管理的行为规范种类繁多.违法造成的社会危害差异较大，为了表述清晰，方便市民守法和管理者执法，建议对法律责任部分的表述结构作一些改变，不单列一章，有关法律责任分别与设定的行为规范写在同一条文中。”
    (12)需说明的是，十二届和十三届人大常委会分别于2003年10月10日和2006年6月22日对《上海市供水管理条例》进行了二次修正，但均未涉及对正文所列举的两条条文的修改。
    (13)[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第73页。
    (14)参见王宝明：《公务违法与法律责任制度研究》，《国家行政学院学报》2002年第5期。
    (15)参见王爱生：《地方立法如何设置法律责任》，《法学杂志》2003年第2期。
    (16)上海市第十二届人大常委会已于2005年4月21日通过了《上海市宗教事务条例》的修改。修改后的法律责任条文从6条增加到11条，责任追究与行为违法的一一对应性大为增强。
    (17)[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1981年版，第199页。

转自：《法学》(沪)2009年12期第60～69页