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摘要 １９７０年美国制定了《职业安全卫生法》。这是世界上第一部职业安全卫生领域的综合性立法，直接影响１９７２年日本《职业安全卫生法》和１９７４年英国《工作卫生安全法》的制定，并对其它国家在之后时间里制定职业安全卫生立法都起到了一定影响。对于这样一部重要的法律，其制定正值美国工业高速增长期，并且在国会投票时也一波三折，最终一份妥协性草案获得通过，即今日之美国《职业安全卫生法》。美国ＯＳＨＡ成为世界许多国家学习范本的同时，也暴露出一些弊端，但是对于我国职业安全卫生法的制定，尤其在职业病危害范围的确定、劳动者ＯＳＨ知情权的保障、职业安全卫生标准的目标选择、地方立法自主权等诸多方面均有借鉴意义。
关键词 职业安全卫生（ＯＳＨ）；职业安全卫生标准；ＯＳＨ州计划（ＯＳＨＳｔａｔｅＰｌａｎｓ）；ＯＳＨ知情权
美国《职业安全与卫生法案》（ＯｃｃｕｐａｔｉｏｎａｌＳａｆｅｔｙａｎｄＨｅａｌｔｈＡｃｔ，ＯＳＨＡ）是一部联邦法，在法律体系中位阶较高。它规范着美国私人领域和联邦政府内的职业卫生安全事务。这部法律于１９７０年经国会通过，并由尼克松总统于１９７０年１２月２９日签署公布。①该法的宗旨在于确保雇主给雇员提供一个不存在法定职业危害（ｒｅｃｏｇｎｉｚｅｄｈａｚａｒｄｓ）的工作环境。根据ＯＳＨＡ规定，职业危害一般包括剧毒、超标噪音、化学危险物质、高温高寒或是其它不清洁的环境。
一、联邦工作场所（ｗｏｒｋｐｌａｃｅ）安全立法的发展史
美国联邦政府在１９７０年ＯＳＨＡ法案通过以前，对于确保工作场所卫生性安全性而进行的努力都是不足够的。美国式的大规模生产鼓励使用机器设备，但是相关法律制度机制（ｓｔａｔｕｔｏｒｙｒｅ－ｇｉｍｅ）却没能够有效地确保工作场所的安全性。对于大多数的雇主来讲，与其去采取一些安全防范措施，还不如雇佣新的员工来替代死去或是受伤的员工，这在经济上更为划算。同时传统侵权法对死亡工人亲属或受伤工人权利的救济远远不足。美国内战之后，州铁路建设行业和部分工厂在职业安全与卫生方面都取得了一些进步：技术层面上，采取了新技术（如气闸），制度层面上建立了广泛的全面的保险制度。但是这些进步的影响面还是比较有限的。
第一部联邦安全立法是于“进步时代”②制定的。１８９３年，国会通过了《安全设施法（ＳａｆｅｔｙＡｐ－ｐｌｉａｎｃｅＡｃｔ）》。这是首部对工作场所安全设施进行规定的联邦法令（可是这部法律的适用范围仅仅局限在铁路行业）。１９１９年发生了许多造成伤亡同时也引起社会广泛关注的煤矿爆炸事故和煤矿塌方事故。国会因此设立“煤矿局（ＢｕｒｅａｕｏｆＭｉｎｅｓ）”。煤矿局是一个研究机构，它的职责是对煤矿安全进行研究工作。它不是一个执法机构，并不负有规制煤矿安全的职权。在州层面上，应许多行业工会的要求，各州相继通过了工人补偿立法（ｗｏｒｋｅｒｓｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｌａｗｓ）。工人补偿立法促使雇主提高工作场所的安全性。③上述法律的实施加之工会力量的增长和公众对工作场所恶劣状况关注度的提升，一起起到了降低工业事故的作用。美国二战期间的工业生产规模增长迅速，同时工业事故的数量也相应极具增长。整个国家对赢得战争的渴望超过了对安全性的关注。这一时期，比起工作场所的卫生和安全问题，工会组织更加关心在严重的通胀面前能够保持工资水平。战争结束之后，工业事故率仍旧居高不下并且还有上升的趋势。在ＯＳＨＡ法案通过之前的两年中，每年因为职业危害而死亡的工人达到１４０００人，另有２百万人因此而残疾或者是受到伤害。此外，“化学革命”给工业生产领域带来了许多新的化合物的使用。然而人们对这些化学物质的卫生影响却知之甚少。工人在接触这些物质时所受到的保护也非常少。
二、《职业安全与卫生法》的通过
在２０世纪６０年代中期，对许多化学物质环境影响认识的日益深入导致了带有政治诉求色彩的环境运动的兴起。一些劳工领袖们宣称环境中的有害化学物质对工人健康的损害远远超过了某些恶劣的生产环境所带来的损害，甚至还超过了动物在自然界中遭受到的健康损害。这一主张迎合了人们对那些化学物质的环境影响的不安情绪。在１９６８年１月２３日，时任总统的林登﹒Ｂ﹒杰克逊向国会提交了一份调整范围相对广泛的职业安全卫生方面的立法草案。但是草案遭到了以美国商业工会（ＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓＣｈａｍｂｅｒｏｆＣｏｍｍｅｒｃｅ）和国家制造商协会（ＮａｔｉｏｎａｌＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｏｆＭａｎｕ－ｆａｃｔｕｒｅｒｓ）为代表的商业界的激烈反对。④包括ＡＦＬ－ＣＩＯ领导人在内的许多劳工领袖都没有努力去促使该法通过，他们认为这部草案很少体现工人的利益。因此，这次立法尝试变胎死腹中。
１９６９年４月１４日，总统理查德﹒尼克松向国会提交了两份旨在保障工人健康和安全的立法草案。比起约翰逊草案的具体性，尼克松的草案显得略为笼统，而且其中有关工作场所卫生和安全方面的规定更具有指导性而非强制性。可是在此一年以前，众议员詹姆斯•Ｇ•奥哈拉和参议员哈里森•Ａ•威廉姆斯向提出了一份与杰克逊草案一样严格的法律草案。因而在工会现在强烈地支持该项草案的背景下，共和党提交了一份新的、妥协性的草案。最终获得通过的这部妥协性的法律授权建立一个连尼克松本人也比较倾向的独立研究和标准制定委员会，另外还授权建立了一个执法机构。这部妥协性法案授权劳工部以代表执法机构的利益进行诉讼的职权（这一点与民主党的草案是一致的）。１９７０年１１月，两院分别进行了立法：众议院通过了共和党的那篇妥协性草案，参议员通过了监管更为严格的民主党的草案。有一个会议委员会在１９７０年１２月曾经对此草案进行审议。工会领导人们给该委员会施压要求他们在劳工部设立一个具有“标准制定”职能的机构，而不仅仅是一个独立的会员会（ａｎｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｔｂｏａｒｄ）。作为回报，工会同意让一个审查委员会在对待执法行动上拥有否决权。另外，工会还同意将立法中的“劳工部部长有义务关闭那些使工人处于‘严重危险之中’的工厂或是勒令其停产”的条款删除。根据共和党的议案，国家成立了一个独立的职业卫生与安全研究机构。同样民主党在“一般条款”的通过上也获得了成功，还有他们的“赋予工会代表在监察期间以协同联邦监察员进行监察工作”的主张也获得了国会的支持。委员会的议案在１９７０年１２月１７日获得两院通过，尼克松总统在１９７０年１２月２０日签署。
１９７１年４月２８日，这部在１９７１年４月２８日正式生效（这一天是美国工会的“工人纪念日”）
三、职业安全卫生法案简述．
在通过这部法案时，国会称它“旨在保障这个国家每一个工人都拥有安全、健康的工作环境，旨在保护我们的人力资源。”⑤
根据这部法律，国会批准设立了“职业安全与卫生管理局（ＯｃｃｕｐａｔｉｏｎａｌＳａｆｅｔｙａｎｄＨｅａｌｔｈＡｄ－ｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ）”。ＯＳＨＡ局有权制定并执行“工作场所卫生与安全标准”。⑥同时根据这部法律，国会还批准设立了“国家职业安全与卫生所（ＮａｔｉｏｎａｌＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＯｃｃｕｐａｔｉｏｎａｌＳａｆｅｔｙａｎｄＨｅａｌｔｈ，ＮＩＯＳＨ）”。ＮＩＯＳＨ一个独立研究机构。它在当时还负有“疾病控制中心”的职能。⑦
这部法律把雇主定义为任何“进行商业活动的并且雇佣雇员的主体，但是不包括美国政府或是州政府，或是政府分支机构”。
该法适用范围广泛，包括：制造者（ｍａｎｕｆａｃ－ｔｕｒｅｒｓ）、建设公司（ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｃｏｍｐａｎｉｅｓ），法律事务所（ｌａｗｆｉｒｍｓ）、医院（ｈｏｓｐｉｔａｌｓ）、慈善机构（ｃｈａｒｉｔｉｅｓ）、工会（ｌａｂｏｒｕｎｉｏｎｓ）和私立学校（ｐｒｉｖａｔｅｓｃｈｏｏｌｓ）。对于教堂和其他宗教组织来讲，如果它们长期雇佣劳动者的话，它们也受该法规制。该法排除了对那些受其它法律规制的“自营（ｓｅｌｆ－ｅｍｐｌｏｙｅｄ）”，“家庭农场（ｆａｍｉｌｙｆａｒｍｓ）”，“工作场所（ｗｏｒｋｐｌａｃｅｓ）”的适用。这里的“其它法律”包括：联邦法律（如矿业，核武器工厂，铁路和航空公司等行业的规制法），州法律和地方法律（除非联邦法律，州法律或地方法律规定，遇到与ＯＳＨＡ冲突时，遵守ＯＳＨＡ的规定）。ＯＳＨＡ的使用范围包括联邦机构（ｆｅｄｅｒａｌａｇｅｎｃｉｅｓ）以及美国邮政系统（ＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓＰｏｓｔａｌＳｅｒｖｉｃｅ）。
该法的第５章对了“一般责任条款（ｇｅｎｅｒａｌｄｕｔｙｃｌａｕｓｅ）”进行了规定。“一般责任条款”对雇主课以以下义务：１）具备合理必要且适当的保护工人的生产条件或是采取相应措施；２）熟知并遵守相关标准；３）确保雇员在需要安全卫生保护设备时，能够获取该设备。ＯＳＨＡ在“一般条款”之下还有四条具体规定。它们分别是：（１）危害存在（ｔｈｅｒｅｍｕｓｔｂｅａｈａｚａｒｄ）；（２）此危害属于已经获得确认的危害种类（如雇主已知或是应当知道，危害明显或是在工业界已被确认）；（３）危害可能或极其可能引起严重伤害或是死亡；（４）危害可以被避免（ＯＳ－ＨＡ并不把所有的危害都看做是可以避免的）。虽然理论上讲，这四项标准是防止工作场所危害的有力武器，但是在实践中却很难达到这四项标准的要求。因此，ＯＳＨＡ作出了其它广泛的规定，以期其能达到立法目的。
由于立法程序复杂（见《行政程序法（Ａｄｍｉｎｉｓ－ｔｒａｔｉｖｅＰｒｏｃｅｄｕｒｅｓＡｃｔ）》），ＯＳＨＡ关注基本机械和化学危害，而非操作程序。它作出规定的领域集中在：有毒物质（Ｔｏｘｉｃｓｕｂｓｔａｎｃｅｓ）、有害物理因素（ｈａｒｍｆｕｌｐｈｙｓｉｃａｌａｇｅｎｔｓ）、钻掘危害、有害废弃物、感染性疾病（ｉｎｆｅｃｔｉｏｕｓｄｉｓｅａｓｅ）、起火或爆炸性危险、危险性环境、机器危害以及狭窄空间。
ＯＳＨＡ的第八章对“报告制度（ｒｅｐｏｒｔｉｎｇｒｅ－ｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ）”进行了规定。所有的雇主在雇员（一人以上）死于工作相关疾病或是三个以上雇员因工作相关疾病而入院的事故发生８个小时内向职业安全与卫生管理局报告。另外，雇主对所有“工作时（ｏｎ－ｔｈｅ－ｊｏｂ）”工人发生心脏病也负有报告义务。第八章赋予了职业安全与卫生管理局监察员在日常工作时间对任何由本法规制的工作场所以“进入，监察和调查”的职权。⑧雇主们还负有告知雇员职业危害信息的义务。ＯＳＨＡ还规定雇主们有义务对每一次在工作场所使用非消费性化学物质（ｎｏｎ－ｃｏｎｓｕｍｅｒｃｈｅｍｉｃａｌｐｒｏｄｕｃｔ）进行记录。为了避免化学危害，雇主有义务张贴具体的技术性公告，也被称作“材料安全数据表（ｍａｔｅｒｉａｌｓａｆｅｔｙｄａ－ｔａｓｈｅｅｔｓ，ＭＳＤＳｓ）”，并且要在雇员们能够接触到的场所张贴。⑨根据《ＯＳＨＡ表３００》——《工作相关伤害事故和疾病目录，ＬｏｇｏｆＷｏｒｋ－ＲｅｌａｔｅｄＩｎ－ｊｕｒｉｅｓａｎｄＩｌｌｎｅｓｓｅｓ》，ＯＳＨＡ还要求雇主们有义务报告每一起伤害事故或是需要治疗的与工作有关病例（急救除外）。另外雇主们还要备有年度汇总并且要公示三个月，记录要保存五年。⑩
该法的第十一章（ｃ）禁止雇主解雇、报复或是歧视任何行使本法规定权利的雇员。这些权利包括：向ＯＳＨＡ局投诉权和要求ＯＳＨＡ监察的权利，参与ＯＳＨＡ局监察过程的权利，以及在与监察有关的程序中参与或作证的权利。
该法第十八章准许和鼓励各州制订自己的职业安全与卫生计划，只要州标准和执法效果在保障安全与卫生方面与联邦ＯＳＨ法案一致即可。制订有自己计划的各州被称为“ＯＳＨＡ州”。２００７年，有２２个州和地区分别制定了完善的职业安全卫生计划。制定ＯＳＨ计划的州和地区的ＯＳＨ执法活动由本州和地区执行，受联邦ＯＳＨ局监督。未制定ＯＳＨ计划的州由联邦ＯＳＨ局直接进行ＯＳＨ执法。
四、对我国职业安全卫生立法的启示
（一）关于职业病危害的范围问题职业病危害，是指对从事职业活动的劳动者可能导致职业病的各种危害。瑏瑢我国法律采用法定职业病的概念，并且把职业病的病因亦即职业病危害，局限在物质因素这一狭小范围，根据职业病防治法第二条规定，本法所称职业病，是指企业、事业单位和个体经济组织（以下统称用人单位）的劳动者在执业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他毒、有害物质等因素而引起的疾病。可见我国法律所规定的职业病危害为粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素，基本不考虑非物质的工作制度、动作、精神等因素对职工健康的影响。这就大大限制了我国职业病危害的范围。对职业病危害范围的限制导致了对职业病范围的限制，从而间接地排除了非物质性职业病危害侵害的职工。
而美国的职业病危害范围已经扩展到了非物质领域，如重复性动作伤害（ｒｅｐｅｔｉｔｉｖｅｍｏｔｉｏｎｉｎ－ｊｕｒｙ，ＲＭＩ）。１９９６年１１月１４日，加利福尼亚州率先制定了防止重复性动作伤害的州标准，被称作 “人类工程学标准”（Ｅｒｇｏｎｏｍｉｃｓｓｔａｎｄａｒｄ）。之后北卡罗来纳州和华盛顿州相继制定了类似标准。职业安全卫生局也于最近出台了人类工程学标准草案，瑏瑣可以看出美国的职业病危害范围已经渐渐向非物质因素拓展。这一点很值得我们国家借鉴，因为不管是物质性还是非物质性的职业病危害因素都危害着劳动者的健康。但是同时美国的职业病危害范围比起其他许多发达国家还略显过窄，美国的ＯＳＨＡ及其标准还没有将职业压力（ｏｃｃｕｐａ－ｔｉｏｎａｌｓｔｒｅｓｓ）、暴力（ｖｉｏｌｅｎｃｅ）等许多精神性因素纳入到职业病危害范围中去，而挪威早在１９７７年的《工作环境法》中就规定，雇员免于遭受暴力、威胁以及紧张（ｓｔｒａｉｎ）。有些国家如加拿大，虽然法律没有明文规定，但是一般采取扩大其一般条款
（ｇｅｎｅｒａｌｃｌａｕｓｅ）的解释从而适用之。因而，我们在借鉴美国的做法时，既要借鉴其优点，同时也要避免其职业病因素范围的相对狭窄性。
（二）关于保障劳动者ＯＳＨ方面知情权的问题
ＯＳＨ知情权是指劳动者有权了解工作场所产生或者可能产生的职业危害、危害程度、危害后果、防护措施以及相关待遇等。《职业病防治法》第三十条，第三十六条以及《安全生产法》第四十四条都对劳动者ＯＳＨ知情权做出了规定。根据ＯＳＨ法理论，劳动者ＯＳＨ知情权应该与用人单位的告知义务相互对应。依据现行立法，劳动者ＯＳＨ知情权的享有、用人单位告知义务的履行主要通过两种途径实现的：第一，劳动合同。《职业病防治法》和《安全生产法》都规定，订立劳动合同时，用人单位应将职业危害等告知劳动者，并在劳动合同中写明，不得隐瞒或者欺骗。瑏瑥劳动者在已订立劳动合同期间因工作岗位或者工作内容变更，从事与所订立劳动合同中未告知的存在职业病危害的作业时，用人单位应当依照前款规定，向劳动者履行如实告知的义务，并协商变更原劳动合同相关条款。第二，警示标志。生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志。我国法律劳动者ＯＳＨ知情权规定的缺陷明显在于：明确规定用人单位履行告知
义务的场合太少。仅有在签订合同、变更岗位以及张贴安全警示标志时。对劳动者的培训应该是一个理想场合。但是我国法律并没有明确规定用人单位对劳动者进行教育培训时，要告知劳动者知情权所指向的内容。
知情权是劳动者行使职业安全卫生权的前提，与劳动者的安全卫生利益紧密相连。因而有必要在立法中对劳动者知情权进行全面的保护。美国ＯＳＨＡ关于雇员知情权规定的特点主要有：第一，雇主的告知义务是贯穿整个美国ＯＳＨＡ前十一章的。这就保障了告知义务的相对权利人———劳动者的知情权的实现。新标准的公布、对涉嫌违法雇主的传票等等，雇主都要以张贴公告或是其它适当方式来告知雇员。第二，形式丰富。除了张贴公告、书面告知之外还有协助视察和检查、查询记录、参加听证会等。雇员或雇员代表还可以通过陪同部长或其代表视察、调查工作场所知情工作场所的安全卫生状况。雇员也可以查阅雇主监控、检测有毒有害物质的记录。雇员有机会参加听证会，如雇主想劳动部长申请变通ＯＳＨ标准规定时举行的听证会。所以相比较而言，我国法律中劳动者的知情权内容相对狭窄，实现方式也较为单一，可以借鉴美国ＯＳＨＡ的规定。
（三）关于职业安全卫生标准的目标选择
安全卫生标准的目标应该是结果控制，即对用人单位作业场所的安全性和卫生性进行控制，保障劳动者的安全利益和卫生利益。过程控制应该交由企业的日常经营管理进行，可以由用人单位与工会进行协商确定。比如在保护作业场所接尘劳动者（ｗｏｒｋｅｒｓｅｘｐｏｓｅｄｔｏｄｕｓｔ）的健康利益时，安全卫生标准可以采取对作业场所的粉尘浓度设定上限（ＰｅｒｍｉｓｓｉｂｌｅＥｘｐｏｓｕｒｅＬｉｍｉｔｓ，ＰＥＬ）的方式，也可以直接对单个劳动者日粉尘吸入量设定上限。第一种选择的弊端显然在于：首先，限制了用人单位的生产经营自主权，特别是ＯＳＨ管理权，带有浓重的计划经济色彩。其次，随着生产技术的发展，该种ＯＳＨ标准需要及时的修订，否则便与现实生产脱节。第二种选择则从结果上进行控制，把具体降低劳动者日粉尘吸入量的手段交由用人单位自己决定：或采取降尘设备，或采取减少劳动者日工作时间。不同的手段带来不同的生产经营成本，因此由用人单位根据自身实际情况选择，经济上也更为合理。同时这种ＯＳＨ标准脱离了对生产技术的过分控制，并不一定随着生产技术的革新而需要修订，从而节约了立法资源。同时标准制定思路也符合ＯＳＨ法律的宗旨———保护劳动者的职业安全卫生利益。
中国目前的职业安全卫生标准目标遵循第一种选择：规定了庞杂详细的技术标准，这便在一定程度上剥夺了用人单位的ＯＳＨ管理权。详细而庞杂的技术规定也不利于劳动者获知法律。同时作为ＯＳＨ标准制定者的行政主体未必比用人单位更了解有实际的生产环境，因此ＯＳＨ标准过分详细化反倒减损了其科学性。美国ＯＳＨ标准的目标选择思路显然也遵循了这一思路。例如美国《建筑业安全卫生规章》（ＳａｆｅｔｙａｎｄＨｅａｌｔｈＲｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｆｏｒＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ）１９２６．６０（ｃ）中规定，雇主有义务确保雇员在其８小时工作日中免于暴露在ＭＤＡ平均浓度超过１０单位／十亿（ｐａｒｔｓｐｅｒｂｉｌｌｉｏｎ，ｐｐｂ）的空气中，并且任何１５分钟内的平均浓度超过１００单位／十亿的空气中。美国学者也指出了ＯＳＨＡ的标准追求的太过于具体了（ｓｐｅ－ｃｉｆｉｃ）。因此美国职业安全卫生标准的目标选择的弊端也值得我们注意，以免重蹈覆辙。
（四）关于职业安全卫生立法的地方自主权问题
中国幅员辽阔，总国土面积达到９６０万平方工里，居世界第三位。瑐瑢各个地方的自然资源分布以及产业格局差别较大，如北方的山西、陕西煤炭工业规模较大，南方的广东、福建、浙江等省份则以电子工业等轻工业作为主导产业。同时，即使存在煤矿产业的省份，其煤矿规模也是不尽相同的。北方省份多大矿而南方省份的煤炭工业以中小煤矿为主。因此我国的国家ＯＳＨ标准针对地方工业格局的特性，就略显弹性不足。就鼓励各州因地制宜，根据工业格局的特点制定州ＯＳＨ计划。根据美国《职业安全卫生法》第十八章鼓励州制定并实施职业安全卫生计划。职业安全卫生局有权批准并监督州计划，同时提供获批州计划实施费用中的一半经费。现今美国已经有２２个州和法域制定并实施了州计划。在州计划里，州制定的职业安全卫生标准必须“至少能起到联邦标准的效果”（”ａｔｌｅａｓｔａｓｅｆｆｅｃｔｉｖｅａｓ”ｃｏｍｐａｒａｂｌｅｆｅｄｅｒａｌｓｔａｎｄ－ａｒｄｓ）。州有权颁布联邦标准中未列入的职业危害。这就给予了州制定标准时以很大的空间，从而便于州将本州内的职业状况的特殊要求纳入到标准中去。
中国与美国的国土面积相当，同时也都存在不同地域的工业格局差异性。因而我国有必要借鉴美国的这一做法，鼓励地方制定适宜于地方特点的职业安全卫生标准。但同时国家职业安全卫生行政机关应该保有对地方职业安全卫生标准的批准权和监督权。
责任编辑：斯宾
