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信春鹰:新《行政诉讼法》的八大变化
2015年03月10日 10:26 来源:法制节目网 2015-03-08 作者: 字号

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  二、行政诉讼法修改的理论的突破

  任何一个制度修改后面都有他的理论与逻辑,利用这次机会,我对本次立法涉及的有关理论进行了梳理:

  1、关于行政诉讼的目的修改。为什么要讲目的,因为一个法律,从立法技术上,首先就是讲目的与原则,老法的规定(略),有人认为第一条设定的目的是互相冲突的,比如维护与保护,有的时候就是一对矛盾,很可能就会牺牲了公民的权益。但是,“维护”是符合当时的立法背景的。调研中,比如有些法官说,受理一个行政诉讼案件,就要受理几个非诉案件,以平衡政府的情绪。当时的理论是考虑到政府的行政机关的接受程度的。

  第一条对于后面的条文影响很大的,比如说禁止调解等微观的制度,比如说合法性审查的限制,这些都与立法的理念密切相关。第一条的设计好,后面就顺着下来了。

  这次,“正确”审理行政案件….修改为“公正、及时”…..,“维护”删除了,反应了从指导思想上做了改变,这就是一个理论的突破。“解决行政争议”写进第一条也不容易,有许多人反对,不要忽略这几个字的修改,后面的理论是很多的。行政诉讼不能空转,必须解决问题。一个案件做了几个判决,最后解决不了问题,损害了司法的权威。这次将“解决行政争议”写进来是画龙点睛之笔。“维护”删除同时删除了后面的“维持判决”。还有“具体行政行为”删除“具体”,很多人认为“具体行政行为”这是基石,是不能动的,这个修改会导致法院的权力太大了,但是,我们从技术上解释它,将它改了。具体行政在老法中,立法当时为了将一些行为作为不可诉的规定,设计出了抽象行政行为、具体行政行为概念。这个修改,理论突破在现实中国很有意义。

  2、扩大了审查范围。原来的老法,法院依据什么标准审查行政行为是一个非常重大的制度设计,原来明确是合法性审查,为什么限制在合法性审查,理论依据是法院不能干预行政机关的自由裁量权,而且老法对54条还对合法性审查进行了具体的规定,设定了一个非常有限的例外。合法性审查对实际解决纠纷作用受到限制,合法性与合理性,合理性属于行政机关的职权,你法院不能碰,这是原来的审理特点,是影响行政诉讼实效的一个理论制约点。从理论上进一步思考,合法性与合理性不是矛盾的,如果截然分开,法院的功能就太有限了,修法第70条增加了明显不当行政行为的撤销,扩大了合理性审查的范围,标志着从合法性审查到合理性审查的突破,这个理论突破会深深的影响中国的行政审判。法官们要仔细的理解,这个修改意义很大,非常具有理论色彩。

  3、受案范围的扩大。原来的老法规定的范围过窄,影响了法律的发挥,我要说的是,就是老法规定的范围,许多法院也没有完全受理。具体到不同的地方,是能不受理就不受理,我和立案庭的法官聊天过,行政立案就是以不立案为目的,我觉得符合现实的逻辑。在当下,问题是行政诉讼有时会与公共政策发生冲突,比如说北京外地孩子的入学,这个在当地入学与国家大的政策比没有问题,但是北京就是不让入学,北京市法院受理了家长告教育局的案件,法官们说,听了家长的陈述,你一定会被打动,孩子生在北京,长在北京,但是就是不能入学,因为北京公共资源承载能力有限,这样的案件你让法官如何受理判决?法院对于当事的家庭诉求如何解决?一些孩子不得不到北京郊区就读!所以行政诉讼的范围拓宽是特别纠结的一件事情。

  当时提出能不能列出负面清单,但是后来发现根本不行。这次的修改方向是拓展,受案范围问题法院在其中没有利益,当时当事人有了渠道解决诉求。我认为这次的修改是有突破的,如修改“具体行政行为”,还有规章授权的组织行为。有人说,学会、协会这么多你们法院管得了吗?你法院就是管行政机关的!但是学会、协会现在是有牙齿的老虎,法院要管!这个是最后加上去的。还有行政协议,写进来非常不容易。国务院认为应当是民庭的事情。民法学者对此也不接受,相关部门也不同意。但是现实中,行政协议,民庭受理,涉及到政府,还得行政庭参与办案。

  对这些修改,各位法官不要觉得不解渴,这样修改已经不容易了。还有对规范性文件的审查,大家记得河南的种子案,法庭上不能评价河南的规范,只能说事情。当然也有一个限定,是规章以下。这一条国务院法制办到最后都是保留意见的。从法院角度看,这一条还不是很明确。但是我要和大家说的是,我们还是在往前走,理论上突破标志意义大。

  4、经复议后案件的案件被告的确定。这既是一个理论问题,也是一个实践问题。当下,行政复议制度几乎是形同虚设,行政复议法执法检查,很多情况令人吃惊,有的地方一年的复议案件只有1-2件,为了激活行政复议制度的实施,我们想了各种办法。当时还有想法,是行政机关改变了行政行为不做被告,回头想想有些可乐,现在看看理论上也不通。总之,大家都在艰难曲折的往前走,目的是激活制度。制度的浪费是最大的浪费。

  这四个方面理论上很大突破的,解放了思想,才有这些突破。实践在发展,中国的变化太大了,我们行政诉讼要随同变革。

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