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行政诉权分层保障机制优化研究
2020年10月30日 14:20 来源:《法学论坛》(济南)2020年第3期 作者:章志远 字号
2020年10月30日 14:20
来源:《法学论坛》(济南)2020年第3期 作者:章志远
关键词:行政诉权;分层保障;机制优化;法治社会

内容摘要:

关键词:行政诉权;分层保障;机制优化;法治社会

作者简介:

  内容提要:基于当事人行政诉权行使理性化程度的不同,可将其区分为理性行使、精明行使、不当行使和恶意行使等四种状态,行政诉讼法实施应当进一步健全行政诉权分层保障机制。对理性行使行政诉权者应当给予有效保障,从科学把握立案登记和审查关系、法官履行释明诉讼类型选择义务、灵活运用行政案件协调化解机制等三个方面进行优化。对精明行使行政诉权者应当给予适度容忍,健全诉讼风险交流机制和诉讼繁简分流机制。对不当行使行政诉权者应当给予必要矫治,完善诚信诉讼的程序规则支撑和诉讼失权制度的精准适用。对恶意行使行政诉权者应当给予严厉制裁,探索差异化立案审查和诉讼失信人信用惩戒机制。行政诉权分层保障机制的优化,对于立基于全民守法的法治社会建设具有重要的促进作用。

  关 键 词:行政诉权;分层保障;机制优化;法治社会

  项目基金:2019年度教育部人文社科研究规划基金项目“行政诉权分层保障机制研究”(19YJA820055);司法部2018年国家法治与法学理论研究重点课题“行政诉讼法修改后实施效果研究”(18SFB1003)的研究成果。

  作者简介:章志远(1975- ),男,安徽贵池人,华东政法大学法律学院教授、博士生导师,研究方向:行政法学。

  基于“有权利必有救济”的法治定理,作为“权利救济权”的诉权被视为“第一制度性人权”,是“社会主体的价值确认方式”和“人的自主性的权能表现之一”。①在诉权的诸多形态中,以当事人请求人民法院依法独立行使行政审判权对行政争议作出公正裁判为内涵的行政诉权尤为引人注目,概因其承载着权力制约、官民平等的特殊历史使命。我国现行《宪法》虽未直接对诉权作出明确宣示,但2014年修改后的《行政诉讼法》已经在“总则”部分构建起行政诉权的基本保护框架,主要体现在该法开篇四条的规定上:一是第一条重申了“保护公民、法入和其他组织合法权益”的诉讼目的;二是第二条确认了公民、法人和其他组织的行政诉权;三是第三条规定了作为行政诉权核心内容的起诉权;四是第四条突出了人民法院对行政审判权的依法独立行使。可以说,上述规定奠定了新《行政诉讼法》作为“当事人行政诉权保障法”基本法的地位。

  如果说上述法律规定体现的还只是一种观念层面行政诉权的话,那么新《行政诉讼法》的实施无疑就是一种现实层面行政诉权的展示。“观念诉权”只有转化为“现实诉权”,对于诉权主体来说才真正具有价值。②新《行政诉讼法》实施五年来,行政案件受案数量快速增长,为行政诉权保障提供了广阔舞台;“立案难、审理难、执行难”的问题得到了有效缓解,为行政诉权的实际拥有提供了有力佐证。与此同时,诉讼程序空转、裁判口惠实不至、少数当事人频繁启动政府信息公开诉讼等现象涌现,暴露出当事人行政诉权保障和规范方面还存在不少问题。如何在加强行政诉权保障与必要规范之间取得平衡,是我国今后行政审判工作面临的重大考验之一。

  正是基于对行政诉权保障法落地实施的关切,笔者率先提出了“行政诉权分层保障”的理论命题,主张以原告实际行使诉权的理性程度为标准,分别就诉权“理性行使”“精明行使”“不当行使”“恶意行使”设计出不同的机制加以保障和规制。③与基于行政诉权运行过程的“诉权层次论”④和基于不同法律层面的“诉权形态论”⑤所不同的是,笔者所持的“诉权分层保障论”立足新《行政诉讼法》的文本规定和实施情况,聚焦原告诉权行使的理性化程度,提出相应的机制优化方案,引导我国公民养成理性维权、依法维权的习惯,进而促进法治社会的实现。希冀通过这项研究的开展,进一步提升新《行政诉讼法》的实效,指导我国行政审判工作行稳致远。

  一、行政诉权理性行使的有效保障机制

  我国当下正处于急速的社会转型时期,利益格局的调整和利益主体的分化增加了社会运行的风险,行政争议的妥善化解对于改革、发展和稳定任务的实现尤为重要。中共十九大报告提出了“培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”的社会建设任务,为行政诉权保障机制的优化提供了目标指引。总体上来看,将行政争议诉至法院寻求解决反映出当事人尊重法律、信任司法的积极心态,毕竟以“告官”取乐之人在新时代仍然属于极少数。为此,行政审判实践就应当在新《行政诉讼法》及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称“《行诉解释》”)文本规定的基础上,通过机制优化进一步解决好行政诉权保障不足的“短板”。⑥具体来说,行政诉权理性行使有效保障机制的优化可从如下三个方面展开:

  第一,科学把握立案登记和审查的关系。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《全面依法治国决定》”)就公正司法明确提出了“有案必立、有诉必理”的要求,作为对该决定“变立案审查制为立案登记制”的首次贯彻,新《行政诉讼法》第51条规定了“登记立案”制度。受所处特殊环境和媒体过度宣传等多方面因素的影响,部分法院机械理解执行立案登记制的规定,甚至收到诉状材料不经审查径行立案,走向了新的“立案的政治学”⑦极端。这种做法虽然使一审行政案件的受案数量在短时期内有了明显增加,但相伴而来的高裁定驳回起诉率却证明了一审受案数的“虚高”,既不利于当事人诉权的有效保障,更是对有限司法资源的浪费。为此,最高人民法院在《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发【2017】25号,以下简称“《若干意见》”)中明确提出,要正确理解立案登记制的精神实质,“既要防止过度审查,也要坚持必要审查”。鉴于新《行政诉讼法》第49条已经规定了起诉的基本条件,因而行政审判实践需要在《行诉解释》细化起诉诸要件规定的基础上作出相对宽容的解释,缓解“行政诉讼起诉高阶化”⑧现象。可以说,行政诉讼的大门有多开,人民法院保障行政诉权的舞台就有多宽。在“李波、张平诉山东省惠民县政府行政强制及行政赔偿案”中,最高人民法院就创设地运用“推定被告”方法,撤销了一、二审法院以起诉的被告不适格为由作出的驳回起诉裁定。⑨这一创造性的裁判体现了最高人民法院对立案登记制内涵的科学把握,可谓“在保障起诉权与防止滥用诉权两方面”的精准平衡,其公正意识和正义立场应当为地方人民法院所接受。⑩

  第二,诉讼类型选择法官释明义务机制。就逻辑关系而言,行政诉讼类型化既是行政诉权发展的内在需要,也是行政诉权实现的重要保障。(11)新《行政诉讼法》虽然没有直接明确行政诉讼的类型化,但《行诉解释》第68条通过对作为起诉条件之一的“有具体的诉讼请求”的详尽解释,部分地实现了行政诉讼的隐形类型化。不过,在一些地方的行政审判实践中,法院时常以原告拒绝法官释明、不变更诉讼请求为由驳回原告的起诉。这种做法违背了行政诉讼类型化制度的初衷,不利于当事人行政诉权的有效保障。来自行政诉讼类型精细化设计的德国经验表明,法院不可以因原告选择了一个不适当的诉讼种类而将该诉驳回。“如果原告选择了错误的诉讼种类,法院必须通过解释、转换、具体指示,使之成为一个适当的诉讼种类。”(12)所幸的是,这一域外经验已被新《行政诉讼法》实施以来最高人民法院的裁判频频援用。在“郭传欣诉巨野县政府、菏泽市政府案”中,最高人民法院认为,行政诉讼类型制度的意义在于对法院的诉讼行为进行规范,使法院能够根据不同的诉讼类型选择对当事人最适宜的救济方式和裁判方式。“设置诉讼类型的目的既然在于为公民权利的保护提供一种具体方式,那么选择一个适当的类型不应成为公民的任务甚至额外增加的负担。”(13)在“王吉霞、黄贵兰诉河南省人民政府不履行法定职责案”中,最高人民法院对一审和二审法院以原告拒绝法官释明、诉讼请求不具体为由驳回起诉的做法并不认同,认为当事人诉讼请求的提出并不影响法院对请求的合并。“《行诉解释》虽然分项列举各类诉讼请求,但这并不能理解为各类诉讼请求不能在一个案件中合并提出。只要各类诉讼请求相互关联,不相互矛盾,就应当予以准许。”(14)在“张艳丽诉北京市人民政府不履行行政复议法定职责案”中,最高人民法院认为,“在经过释明后原告坚持不作更改的情况下,人民法院可以根据原告诉求的实质性质,选择最为合适也能最大限度实现其诉讼目的的诉讼类型和判决方式。”(15)从这些裁判要旨来看,最高人民法院已经通过审理个案的方式明确表达了释明诉讼请求系法官职责和义务的基本立场。这种有利于当事人行政诉权有效保障的诉讼类型释明制度,应当成为各级人民法院行政审判的基本遵循。

  第三,灵活运用行政案件协调化解机制。从纠纷化解的维度上看,我国行政审判三十年的演进过程,就是一个从“以明辨是非曲直为根本任务的封闭对抗型行政诉讼模式”向“以行政纠纷实质性化解为最终目标的开放合作型行政诉讼模式”的转变过程。(16)行政纠纷的实质性化解具有三个内在标准,一是案件已经终结;二是当事人之间的矛盾真正地得以解决;三是行政机关和社会成员能够自动根据法院的裁判调整自身行为。(17)新《行政诉讼法》实施以来,各级人民法院在实质性化解行政争议的目标指引下,充分运用协调化解机制处理行政案件,改变了某些情况下判决结案“口惠而实不至”的窘况,取得了良好的社会效果和法律效果。作为我国改革开放排头兵的上海地区,更是在2018年5月率先发布《上海市高级人民法院关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》,始终将争议的实质性解决贯彻于诉讼的全流程之中,秉承协调化解与依法裁判有机结合的理念促进行政争议的稳妥解决,开创了行政案件协调化解的“上海模式”。在上述文件的指引下,上海法院以行政争议多元调处中心为平台和抓手,将协调化解的范围扩展至更多类型的行政案件。2019年5月,上海市高级人民法院在发布上年度行政审判白皮书的同时,还首次发布了2018年行政争议实质性解决十大案例,实现了案件类型和调处手段的多元化。2019年6月,安徽省高级人民法院也对外发布了全省法院实质性化解行政争议十大典型案例。沪、皖两地晚近的行政审判实践,代表了行政诉权理性行使有效保障的新动向,彰显了实质性化解行政争议目标指引下协调结案的中国智慧。这种已被实践证明成功的行政诉权充分保障经验,值得在更大范围内进一步推广,切实增强当事人行使行政诉权的安全感和获得感。

  二、行政诉权精明行使的适度容忍机制

  行政争议的背后往往蕴涵着复杂的利益纠葛,折射出剧烈的时代变迁。站在民众维权的角度上看,利用现有规定的某些疏漏乃至真空最大限度地谋取自身的利益,司法机关应当给予必要的容忍。特别是在征地拆迁、城市旧改等关乎基本民生保障的领域,司法机关对于原告申请政府信息公开等某些精明的迂回策略需要同情的理解。按照通行的诉讼法理,诉讼行为是组成诉讼程序的基本要素,是实现诉讼程序价值和目的的基本载体。(18)司法机关主要还是根据法律规定对当事人诉讼行为是否成立、是否有效、是否合法、有无理由进行评价,并非通过当事人的外在行为进行诉讼心理层面的推断。从近年来行政审判实践中所谓的“职业打假人”“投诉专业户”“信息公开申请专业户”维权现象上看,有些是属于现有法律制度规定的模糊地带,有些是当事人采取的诉讼策略,有些则是传导社会压力的工具。这些举动固然增加了行政机关的工作量,甚至给行政机关和司法机关增添了麻烦,但其本身也具有社会监督、倒逼行政机关依法行政的“溢出”效应。除了完善法律规定、堵塞规范漏洞之外,人民法院可以通过诉讼风险交流机制和诉讼繁简分流机制予以积极应对。

  第一,诉讼风险交流机制。身处社会转型时期,人民法院的行政审判工作担负着化解社会矛盾、维护社会稳定、保障行政诉权、促进良好行政的多重使命。目前,对行政争议实质性化解理念的推行更多借助各种类型的府院良性互动机制。相比之下,法院与原告之间的常态深度交流机制尚未确立。民众无论是出于何种心理向法院提起行政诉讼,其自身都面临各种不确定的风险。对法院而言,如果只顾埋头处理当事人之间的表面纷争,不能及时有效地了解原告的真实诉求,其结果不仅难以实现行政争议的实质性化解,而且还耗费了有限的司法资源。为此,从诉讼风险防范和管控出发,应当建立法院与原告之间的互动交流机制,与府院互动相向而行。特别是在当事人精明行使行政诉权可能造成诸多消极影响时,应当通过法院与原告之间的深度沟通交流加以规避。以安徽省高级人民法院对外发布的实质性化解行政争议十大案例之首的“葛某某诉安徽省人民政府行政复议案”为例,原告因与征收实施单位无法就补偿安置达成协议,已经针对土地征收过程中的项目选址意见书、立项复函、公告等多个行为提起了十余起行政诉讼。安徽省高级人民法院在审理该案的过程中,并未机械地就案论案,而是经过反复沟通,了解到葛某某提起多起行政诉讼的真实意图是寻求补偿安置问题。按照实质性化解行政争议的要求,法院紧紧抓住当事人补偿安置的痛点直接展开调解,最终促使葛某某与征收实施单位之间达成补偿安置协议,葛某某不仅撤回本案上诉,而且提起的其他行政诉讼也都撤诉。(19)就本案而言,当事人实际上是精明地行使了其所享有的行政诉权,虽然表面上都符合法律的规定,但每个孤立的个案既无法实现其真实的诉讼目的,也会无谓耗费有限的司法资源。受案法院通过反复释明和交流掌握了当事人的内心真实诉求,以适度容忍最终换回了行政争议的实质性化解,此举值得大力倡导。

  第二,诉讼繁简分流机制。随着行政审判管辖体制改革的推进,行政案件向上级法院集中的趋势日益明显,案件审理的压力不断增大。对案件进行合法适度的繁简分流,既能够有效地提升行政审判效率,又能够有效地降低行政法官的压力,尽量减少司法资源的无端浪费。特别是面对一些不具实益的政府信息公开诉讼、投诉举报答复诉讼等案件的涌现,快速处理机制的建立尤为必要。新《行政诉讼法》第82条规定了行政诉讼简易程序的适用范围,为人民法院开展繁简分流改革提供了立法支撑。不过,受制于审理期限、当庭宣判、绩效考核、管辖改革等多重因素的影响,行政审判实践中繁简分流改革进展并不顺利,修法的红利未获释放,“繁案精审、简案快审”的格局并没有形成。(20)一些行政审判基础扎实、环境良好的地区已经率先进行更大范围的繁简分流探索,对提升行政审判质量和效率发挥了积极作用。例如,广州铁路运输中级法院2019年3月印发《行政案件适用简易程序工作指引》,明确规定其他案件适宜适用简易程序审理的,立案庭应当以适当形式征询当事人运用简易程序的意见,同时做好解释工作。各方当事人同意的,就可以适用简易程序,尽力提升简易程序的适用率。此外,行政案件的速裁程序、普通程序简易审等繁简分流改革模式也次第推出。2019年3月,中央政法委、最高人民法院和最高人民检察院联合下发《关于进一步优化司法资源配置全面提升司法效能的意见》(以下简称“《全面提升司法效能意见》”),明确提出了“完善分案机制”“推动简案快办”“推动类案快审”“探索示范诉讼”“简化法律文书”等具体改革任务,还特别针对行政诉讼提出“依法扩大行政案件简易程序适用、探索建立行政速裁工作机制”的改革构想,为行政审判实践拓展繁简分流提供了指引。面对职业打假人、投诉专业户、政府信息公开频繁申请者提起的行政诉讼,一方面需要适用《行诉解释》严把案件立案关,防止没有权利保护必要性的案件进入司法程序;另一方面需要果断采取快审和速裁方式,消解当事人精明行使行政诉权可能造成的负面效应。只有这样,人民法院才能依法应对当事人提起的精明之诉,在诉权保护和司法效益之间寻求平衡。

  三、行政诉权不当行使的必要矫正机制

  我国现行《宪法》第51条规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”就公民诉权行使而言,同样应当遵循法律的规定。《民事诉讼法》第13条规定:“民事诉讼应当遵循诚实信用原则。”在民事诉讼中,虚假诉讼、恶意诉讼、机会型诉讼、滥用诉讼权利等“程序异化”(21)现象已经引起了广泛关注。基于行政诉讼两造地位的特殊性,新《行政诉讼法》并没有直接规定诚实信用原则,但这并不意味着行政诉讼当事人可以任意地行使行政诉权。一方面,行政诉权作为一种具体形态的诉权应当遵守诉权行使的一般原则,在《行政诉讼法》没有明确规定时可以适用《民事诉讼法》的相关规定;另一方面,党和国家高度重视社会诚信体系建设,中共中央、国务院印发的《新时代公民道德建设实施纲要》明确提出“开展诚信缺失突出问题专项治理,提高全社会诚信水平”的任务,国务院印发的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》提出了“加快推进社会诚信建设、营造诚信社会环境”的目标。事实上,在近几年的行政审判实践中,一些不当行使行政诉权的现象开始出现,如有的当事人或者代理人出于干扰法庭秩序、施加压力、延缓开庭等目的,随意提出回避申请;有的当事人将法庭当成发泄个人不满的舞台,不服从审判长指挥;有的当事人藐视法庭不举证不陈述,致使庭审无法进行。(22)为此,可以从诚信诉讼的程序规则支撑和诉讼失权制度的精准适用两个方面入手,针对行政诉权的不当行使进行必要的矫正。

  第一,诚信诉讼的程序规则支撑。诚信诉讼原则要求当事人在诉讼过程中自觉听从法庭的指挥,合法合理地行使诉权。“程序具有暂时冻结某一状态的用途。一个事物或案件在被置之程序的那一刻开始,就与社会发展的因果链隔离了。”(23)当行政争议随起诉进入司法程序之后,当事人就应当在人民法院的主持和主导之下正当行使诉权,寻求案件最终的实质性解决。因此,当原告出现某些不以案件及时公正化解为目的、不积极配合人民法院正常审理案件的行为时,特别是在法院反复释明后仍不给予配合的,就应当通过相应的程序规则及时进行矫正。新《行政诉讼法》及《行诉解释》已经规定了相应的程序规则,行政审判实践需要借助非诚信诉讼样态的灵活解释加以大胆适用。总体来看,五种情形可以纳入诚信诉讼的程序规则支撑体系之中:一是针对重复起诉、执意缠讼的径行裁定驳回起诉机制;二是针对明显不属于法定回避事由申请的当庭驳回机制;三是针对经传票传唤原告无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的按照撤诉处理;四是针对妨碍庭审活动进行的中止诉讼机制;五是针对庭审中拒绝陈述导致庭审无法进行的视为放弃陈述权利机制。值得肯定的是,行政审判实践中人民法院的裁定已经多次使用了“诚信诉讼”“理性合法表达诉求”等字眼,并对当事人不当行使诉权行为进行了相应的矫正。例如,在“腾某琴诉江苏省南京市雨花台区人民政府行政协议案”中,腾某琴在二审庭审中反复纠缠于雨花台区人民政府负责人未出庭问题,经二审法院当庭出示情况说明并释明后仍然坚持己见不同意开庭,导致庭审无法正常进行。二审法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“《若干解释》”,《行诉解释》实施后已经废止)第49条第1款的规定,认定腾某琴庭审中的行为实际上是拒绝法院对案件进行审理和裁判,所产生的法律效果等同于未经法庭许可中途退庭,应当视为主动放弃上诉权。最高人民法院的再审裁定不仅明确支持了二审法院的基本立场,而且还特别指出:“法庭是人民法院代表国家依法审判各类案件的专门场所,庭审是司法审判的中心环节,遵守法庭纪律,理性合法表达诉权,保障庭审活动正常进行,既是人民法院公正及时审理案件的需要,更是当事人依法维护自身权益的需要。当事人应当根据法庭引导,在庭审的不同环节,适时表达相应不同的诉求。”(24)

  第二,诉讼失权制度的精准适用。如果说诚信诉讼的程序规则支撑体系尚属“有限矫正”之举的话,那么失权制度则是从实质上终结当事人在本案中的诉讼权利,是一种典型的“强力矫正”举措。行政诉讼中的失权是指当事人在行政诉讼活动过程中原本享有的诉讼权利,因某种特定原因或者事由的发生而丧失。从诉权充分保障的角度上看,失权要件的构成应当尽可能明确、具体,“如过于笼统就会造成法院司法裁量权的扩大,从而不利于从实质上保障第三方诉讼权利的行使。”(25)新近发生在江苏省南通市的“纪爱美诉如皋市人民政府、南通市人民政府征地补偿安置方案行政批准及行政复议案”(以下简称“纪爱美案”)之所以引起社会广泛关注,就缘于法院认为原告纪爱美的穿戴(头戴黑色鸭舌帽)不符合司法礼仪要求,且经法院多次释明后仍然无正当理由拒绝纠正(拒绝脱帽),导致庭审活动无法进行,应视为纪爱美放弃本案的诉讼权利按照撤诉处理。(26)在本案中,纪爱美的行为属于行政诉权行使不当,能否适用《行诉解释》第80条“视为放弃陈述权利、承担不利法律后果”,则完全取决于法院的司法裁量。在2019年12月26日南通市中级人民法院就该案所作的情况通报中,法院详细介绍了案件的背景和纪爱美个人五年来向三级法院提起百余件行政诉讼案件、不断进京上访及过往不听法官劝导不符合司法礼仪要求被责令退出法庭等情况,并认为放弃诉讼权利有积极明示的方式和消极对抗的方式,纪爱美的行为则属于以消极方式放弃诉讼权利。(27)当然,法院的这种认定是否完全符合《行诉解释》的制定原意、是否可以采取其他替代性的有限矫正措施,仍然具有讨论的空间。(28)在“王素茹、于潮诉北京市海淀区人民政府行政复议案”中,法院以原告王素茹、于潮到庭后无正当理由不服从法庭安排,经法庭释明法律后果后仍阻挠法庭庭审活动正常进行为由,认定其行为无异于放弃诉讼主张、行为效果等同于原告未经法庭许可中途退庭,根据新《行政诉讼法》第58条作出按照撤诉处理的裁定。(29)在“胡亚芬诉宁波市海曙区人民政府鼓楼街道办事处及海曙区人民政府不履行法定职责及行政复议案”中,法院以胡亚芬拒不当庭回答是否已经缴纳诉讼费、明显违反诉讼诚信规则和相关庭审纪律为由,裁定按照撤诉处理。(30)相比纪爱美案的处理而言,这两个案件因分别与新《行政诉讼法》第58条和《行诉解释》第61条的规定相关联而少有争议。鉴于行政诉讼失权制度关系到个案中行政诉权的剥夺,人民法院在行政审判实践中宜采取慎重态度。就《行诉解释》第80条“明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述”的司法判断标准而言,梁凤云法官曾言:“要判断该行为是否存在以及是否客观上导致庭审无法正常进行,至于原告或者上诉人的主观心理状态则无须审查或者推定。”(31)可见,诉讼失权制度的适用规则还需要在行政审判实践中继续摸索。

  四、行政诉权恶意行使的严厉制裁机制

  在旗帜鲜明地弘扬“保障当事人诉权”的同时,《全面依法治国决定》也提出了“加大虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼行为的惩治力度”的号召,但新《行政诉讼法》并没有对此作出明确回应。2015年2月,在新《行政诉讼法》正式实施之前,江苏省南通市港闸区人民法院在“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”(以下简称“陆红霞案”)中率先大胆提出“滥用诉权行为的法律规制”命题,并认为“保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠讼均是审判权的应有之义”。(32)随后,陆红霞案被载入《最高人民法院公报》,裁判要旨指出:“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求,或者明知无正当理由而反复提起诉讼,人民法院应对其起诉严格依法审查,对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为,因违背了诉权行使的必要性,丧失了权利行使的正当性,应认定构成滥用诉权行为。”(33)鉴于该案发展了现有法律规定,特别是发生在较为低迷的政府信息公开领域,因而引发了行政法学理论界和实务界的广泛关注。尽管《行诉解释》并没有直接就滥用诉权行为的规制作出明确规定,但《若干意见》还是以较大篇幅对恶意诉讼、无理缠讼等滥诉行为提出了相应的规制措施。与此同时,最高人民法院自身也在一系列再审行政案件裁判中延续了陆红霞案的裁判思路。为此,对于当事人最极端的滥诉行为必须予以严厉的制裁措施,将有限的司法资源真正用于对理性行使行政诉权者的充分保障。从新近的司法判例及权威文件来看,如下两项制裁机制亟待明确。

  第一,滥诉差异化立案审查机制。与“民事诉权滥用”(34)危害有所不同的是,行政诉权的滥用通过人为地制造案件,挤占了有限的司法资源,不仅干扰了行政机关的正常工作,而且阻碍了行政审判功能的正常发挥。考察陆红霞案以来最高人民法院的一系列裁判,可以大体上看出行政诉权滥用两方面的构成要件:一是客观要件,即行为人在一定周期内反复多次提起相似的无关痛痒的诉讼请求;二是主观要件,即行为人故意通过频繁起诉起到骚扰施压的案外目的。为了及时有效制止行政诉权恶意行使,可以探索建立差异化的立案审查机制,即人民法院对认定滥诉行为者所提起的类似行政诉讼进行严格审查,一经核实直接按照《行诉解释》第55条第2款的规定,径行退回诉状并记录在册;坚持起诉的,直接以滥诉为由裁定不予立案。在“陈则东诉浙江省人民政府不履行行政复议法定职责案”中,最高人民法院提出立案登记制并非意味提交诉状就对人民法院形成约束,如果公民、法入或者其他组织提起的诉讼明显不成立或者滥用起诉权利的,人民法院有权不予登记立案;滥用或者恶意行使诉讼权利造成对方当事人经济损失的,还应当承担相应的法律责任。最高人民法院的裁定悉数列举了陈则东因同一纠纷先后提起的十余起行政诉讼案件,认为其围绕实质诉求所提出的咨询复核、申诉、再申诉、控告检举、信访、监督等申请明显包含重复申请、循环申请和重叠申请,且陈则东置人民法院生效裁判多次、反复释明于不顾,仍然反复、大量申请行政复议并提起行政诉讼,属于典型的滥用诉权。随后,最高人民法院提出,今后对于陈则东另行提起的涉及本案相关争议的行政诉讼,人民法院在登记立案前应当依法严格审查;对明显滥用诉权的,退回诉状并记录在册;无理缠讼,造成诉讼对方或第三人直接损失的,可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。(35)该案判决为认定滥诉行为提供了范本,所提出的差异化立案审查机制和快速退回机制都具有推广适用价值。这一探索与新《行政诉讼法》及《行诉解释》的相关条款实现了有效对接,保障了滥诉行为严厉制裁机制的合法性和有效性。

  第二,诉讼失信人信用惩戒机制。纪爱美案的发生及其所引发的广泛社会关注表明,滥诉行为的现实危害性尚未被公众所认知,滥诉行为的有力制裁机制还有待进一步探索。在经济下行压力增大、社会矛盾纠纷激增的特殊社会历史时期,行政机关和人民法院担负着艰巨的发展和稳定任务。如果任由极少数人滥诉行为的继续横行,不仅有限的司法资源被无端耗费,行政机关的正常工作受到滋扰,而且国家治理体系和治理能力的现代化也会遭受巨大挑战。为此,除了在诉讼程序之内严厉惩戒滥诉行为外,还应当予以适度拓展。《全面提升司法效能意见》提出,要探索建立诉讼失信人名单制度,并与社会征信系统接轨,对不诚信的诉讼行为人实施信用惩戒。这一规定与国务院近年来大力推行的以失信联合惩戒为抓手、构建以信用为基础的新型监管机制、加快推进社会信用体系建设的持续努力相契合,对于进一步彰显司法权威、优化诉讼环境具有重要意义。具体来说,诉讼失信人信用惩戒机制的构建可从两个方面入手:一是权利救济系统内的联合审查机制。对于记录在册的滥诉行为人,应当实现权利救济系统内的信息共享。滥诉行为人在启动新的申诉、复查复核、复议等救济程序时,主管机关可以对其进行差异化的严格审查,防止其再度掀起新一轮毫无实质意义的救济。二是法律服务领域内的从严审核机制。人民法院所认定的滥诉行为人的信息,可以逐步开放为司法行政机关、公安机关等与法律服务有关的行政机关共享使用,在其接受法律援助、从事公民代理等与法律服务相关的活动时从严审核,防止其对国家法律实施系统造成新的滋扰。当然,对滥诉行为人失信联合惩戒的运用是一把双面刃,需要在惩戒对象、惩戒范围、惩戒周期等方面审慎推行,避免行政系统失信联合惩戒过多过滥引发的合法性和正当性危机。

  自习近平总书记2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上首次提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重大政治论断以来,法治社会建设日益引起法学理论界的关注。在人治传统极为浓厚、底层民众戾气未绝、社会信用体系未成的当下中国,法治社会建设任重道远。作为具有高度中国实践特色的概念,法治社会的核心内涵是“公权力运作系统之外的社会生活的法治化”,社会成员的普遍守法、信法、尊法则是法治社会构建的基础。(36)在“医闹”、“校闹”、“庭闹”事件频频发生的背景之下,重塑社会信用、重申全民守法格外重要。行政诉权是否理性平和行使,关乎当事人实体权利的有效保障,关乎司法机关纠纷化解和社会治理功能的实现,关乎诚信社会建设的实效,需要加以及时规范和有力引导。本文的研究旨在通过行政诉权分层保障机制的健全,引领依法维权、理性维权、诚信维权社会新风尚的形成,真正使法治的阳光照耀到行政诉讼活动的每一个环节。本文所倡导的行政诉权分层保障和规范机制的落地实施,有望进一步增强新《行政诉讼法》的实施效果,加快法治社会的建设进程。

  注释:

  ①程燎原、王人博:《权利及其救济》,山东人民出版社1998年版,第317页。

  ②参见江伟、邵明、陈刚:《民事诉权研究》,法律出版社2002年版,第166页。

  ③参见章志远:《新时代我国行政审判的三重使命》,载《东方法学》2019年第6期。

  ④“诉权层次论”是青年学者梁君瑜博士新近提出的观点,其要义包括三个层次:“第一层次行政诉权为起诉权,仅由原告享有;第二层次行政诉权为获得实体裁判权,同样仅由原告享有;第三层次行政诉权为获得公正裁判权,由原、被告分别享有。”参见梁君瑜:《行政诉权研究》,中国社会科学出版社2019年版,第87页。

  ⑤“诉权形态论”是行政法学者孔繁华教授所持观点,论者提出根据行政诉权存在的不同法律层面,可以将其分为基本权形态的行政诉权、制度形态的行政诉权和实践形态的行政诉权。参见孔繁华:《行政诉权的法律形态及其实现路径》,载《法学评论》2011年第1期。

  ⑥“诉权有效保障和规范并举”是《行诉解释》所秉持的基本审判理念之一。参见章志远:《行诉解释对行政审判理念的坚守和发展》,载《法律适用》2018年第11期。

  ⑦“立案政治学”概念的提出,可参见汪庆华:《政治中的司法:中国行政诉讼的法律社会学考察》,中国政法大学出版社2011年版,第44页。相比较过去行政诉讼立案往往考虑安定团结等社会后果因素而言,新近一些地方的立案则考虑政治站位、案件量增加等因素,是另外一种形式的“立案政治学”。

  ⑧高鸿:《行政诉讼起诉条件的制度与实践反思》,载《中国法律评论》2018年第1期。

  ⑨参见最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行再113号。

  ⑩参见于安:《守护城市发展的法治底线——评李波、张平诉山东省惠民县政府案裁定》,载《中国法律评论》2019年第2期。

  (11)参见薛刚凌:《行政诉权研究》,华文出版社1999年版,第145页。

  (12)[德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第204页。

  (13)最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申2621号。

  (14)最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申7760号。

  (15)最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申2496号。

  (16)参见章志远:《开放合作型行政审判模式之建构》,载《法学研究》2013年第1期。

  (17)参见江必新:《论实质法治主义背景下的司法审查》,载《法律科学》2011年第6期。

  (18)参见樊崇义主编:《诉讼原理》,法律出版社2003年版,第380页。

  (19)参见唐欢:《裁判协调双管齐下促行政争议实质性化解省高院发布十大行政典型案例》,载《安徽法制报》2019年6月19日。

  (20)程琥法官将行政诉讼繁简分流程序运行困境的原因归结为“法律规定过于原则、可操作性不强”“审级制度不完善、诉讼程序同质化问题突出”“激励保障机制缺失、繁简分流容易流于形式”“繁简分流一体化程度不高、未能形成整体效能”等四个方面。参见程琥等:《新行政诉讼法疑难问题解析与实务指引》,中国法制出版社2019年版,第235-238页。

  (21)参见吴英姿:《作为人权的诉权理论》,法律出版社2017年版,第169-170页。

  (22)参见梁凤云:《行政诉讼法司法解释讲义》,人民法院出版社2018年版,第205、211页。

  (23)季卫东:《法治秩序的建构》,中国政法大学出版社1999年版,第19页。

  (24)参见最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申145号。值得注意的是,《若干解释》第49条第1款的规定已经为《行诉解释》第79条第1款所取代。今后出现当事人在法庭庭审中无视法庭释明、拒绝服从指挥的,能否继续解释为“拒不到庭”或“未经法庭许可中途退庭”尚待观察。

  (25)杨荣馨主编:《民事诉讼原理》,法律出版社2003年版,第196页。

  (26)参见江苏省南通市中级人民法院行政裁定书(2019)苏06行初177号。

  (27)参见胡欣:《不遵守司法礼仪 案子被撤诉》,载《今晚报》2020年1月10日。

  (28)参见张贵志:《“帽子”和“尊严”都应尊重法律》,载《法治周末报》2020年1月1日。

  (29)参见北京市第四中级人民法院行政裁定书(2018)京04行初531号。

  (30)参见浙江省宁波市中级人民法院行政裁定书(2016)浙02行申12号。

  (31)梁凤云:《行政诉讼法司法解释讲义》,人民法院出版社2018年版,第224页。

  (32)江苏省南通市港闸区人民法院行政裁定书(2015)港行初字第0021号。

  (33)《最高人民法官公报》2015年第11期,第43页。

  (34)江伟、邵明、陈刚:《民事诉权研究》,法律出版社2002年版,第345页。

  (35)参见最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申6453号。

  (36)参见陈柏峰:《中国法治社会的结构及其运行机制》,载《中国社会科学》2019年第1期。

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姓名:章志远 工作单位:

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