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论党内法规的明确性原则
2020年08月24日 09:37 来源:《法学评论》2019年第5期 作者:段磊 字号

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  作者简介:段磊,武汉大学法学院副研究员、武汉大学党内法规研究中心副研究员。

  内容提要:为缓和党内法规的规范与明确需要之矛盾,回应理论与实践中部分论者对党内法规性质问题的诘难,强化党内法规的“法”属性,提高党内法规制定质量和党内法规制度执行力,应在《党内法规制定条例》第十五条基础上,经学理凝练形成党内法规的明确性原则。明确性原则要求党内法规在制定、解释和适用的过程中均应尽可能保证党内法规规则表达明确,不存在含糊其辞的情形。当前,在贯彻党内法规明确性原则的过程中仍存在理论和现实两方面的困境,前者表现为应在理论层面解决党内法规明确性与模糊性、政治性的逻辑冲突,后者表现为应在实践层面注重对现有党内法规中不明确内容的类型化认知和适应性调整。应在正确认识明确性原则适用方式的基础上,通过制定配套性法规、完善党内法规体系、制定《党内法规制定技术规范》、强化党内法规解释机制、创设党内法规案例指导制度等方式,消解党内法规中的不明确问题,提升党内法规的理念明确性、文本明确性和实施明确性。

  关 键 词:党内法规/《党内法规制定条例》/明确性原则/党内法规规范性

  标题注释:本文是2019年度国家社科基金一般项目“党内法规学科建设和人才培养研究”(项目编号:19BDJ022)和武汉大学党内法规研究中心2018年度委托课题“党内法规规范性建设研究”(IPLR(2018)N11)的阶段性成果。

  明确性(或译为“清晰性”)被富勒视为“合法性的一项最基本的要素”。①党内法规在形式、内容和实质上均体现出与法相一致的基本特征。因此,党内法规亦应与其他类型的法相等同,在制定和实施过程中,遵循明确性原则。在现有文献中,尤其是有关党内法规的制定问题的文献中,仍罕有专门针对党内法规的明确性原则展开分析的文献。基于此,本文拟对党内法规明确性原则的理论意涵,当前贯彻党内法规明确性原则所面临的理论与实践困境,如何通过有效的制度建构贯彻党内法规的明确性原则等问题展开论述,以期在法技术层面助益于党内法规质量的有效提升。

  一、党内法规的明确性原则:一项原则的提出与阐释

  (一)明确性原则的提出:模糊性现实与明确性需求紧张关系之缓和

  在展开对明确性原则内涵、逻辑与机理的阐释之前,首先必须解决的问题在于:党内法规何以需要一项名为“明确性”的原则,这一原则能够为党内法规制度建设和党内法规理论研究提供何种助益,亦即提出和贯彻党内法规明确性原则的问题意识何在。从党内法规理论研究和制度建设的发展情况来看,党内法规明确性原则的提出,源于对党内法规规范模糊性现实与明确性需求之间的紧张关系。这种紧张关系,体现在理论层面,即不明确的党内法规规范在部分程度上导致人们对党内法规性质问题的一再争论,体现在实践层面,即不明确的党内法规规范在较大程度上会影响党内法规制定质量与执行力的提升。

  从党内法规的理论研究发展来看,近年来,党内法规研究已逐渐成为一门“显学”,学者围绕党内法规制度建设的战略背景、实践功能、基本要求、体系化建设等方面形成大量研究成果,尤其是就党内法规的性质、党内法规与国家法律的关系、党内法规的功能与作用等重大命题凝聚了诸多共识。②然而,与此同时,仍有不少人对党内法规的性质问题存在争议,这一争议集中在党内法规是否姓“法”③的问题上。一些学者认为,党内法规在本质上应属党的政策的一种复现,由于其体系性、逻辑性、规范的明确性均未能达致国家法律的程度,而非一种具有“法”属性的规范,甚至提出“党内法规”概念的适用会“引导人们以法律的标准增加对党章、党纪以及其他党内的各种工作规则的要求”④“不但无助于提高党规党纪的地位和作用,反而不利于法治意识的培养”。⑤因此,党内法规的规范表述是否明确,是否在形式上具有与国家法律相类似的特征,对回应党内法规性质问题的探讨具有重要意义。从此意义上讲,提出和贯彻明确性原则,能够有效强化党内法规的“法”属性,回应针对党内法规性质问题的理论和实践质疑。党内法规是党组织和党员的行为规范,否认党内法规作为“法”的规范属性,显然是“国家法中心主义”的思维惯性使然。⑥党内法规的“法”字所体现出的制度属性,应成为我们在制定和实施党内法规过程中必须坚持的重要内涵。“法律作为一种行为指南,如果不为人知而且无法为人知,那么就会成为一纸空话”,⑦法律的明确性,是法规范属性的重要载体和集中体现。因此,提出明确性原则,是保证具有“法”属性的党内法规的制度功能的必然需要,唯有遵从明确性原则的党内法规,才能在全体党员心中建立起稳定的制度预期,有效回应有些人对党内法规“法”属性提出的质疑。

  从党内法规的制定实践来看,党的十八大以来,尤其是《制定条例》颁布实施以来,党内法规的条文的明确性得到进一步落实,基于党内法规形成的刚性约束日渐显现。然而,我们必须正视的现实问题是,现有党内法规中仍存在不少不够明确的表述,有些规定因过于模糊而变得缺乏操作性,乃至使整个制度的实施效果受到影响。习近平总书记指出,“这些年来从中央到地方搞了不少制度性规范,但有的过于原则、缺乏具体的量化标准,形同摆设”“有的过于笼统、弹性空间大,牛栏关猫,很多腐败问题不仅没有遏制住,反而愈演愈烈。”⑧习近平总书记的这一论述,是对目前党内法规制度体系中仍然存在部分模糊不清的条款、规范现象的直观叙述。从党内法规制度建设的现实要求来看,党规规范内容表述的明确性,是提高党规制定质量的重要依据,也是保障党规得以有效实施的基本前提和现实需要。一方面,确保党规规范的明确性,能够有效提高党内法规制定质量,确保党内法规“立得住、行得通、管得了”。良规是善治的前提,党内法规制度具有根本性、全局性和长期性,党内法规制度建设要把质量摆在首位。⑨习近平总书记多次强调党内法规制定质量的重要意义,明确提出“提高党内法规制定质量”⑩“确保系统配套、务实管用,防止脱离实际、内容模糊不清、滞后于实践”。(11)因此,贯彻习近平总书记围绕党内法规质量问题形成的重要论述,要求我们在制定党内法规的过程中,必须以保障党规规则的明确性为目标,使党内法规的规范条文内容明确、符合实际、切实有效,从而从基础层面提升党内法规的制定质量。另一方面,确保党规规范的明确性,能够助益于党内法规制度执行力的提高。习近平总书记指出,“法规制度的生命力在于执行”“要加大贯彻执行力度,让铁规发力、让禁令生威,确保各项法规制度落地生根”,(12)能否提高党内法规制度的执行力,对全面从严治党制度实践的发展与完善具有重大现实意义。根据法律方法的一般原理,法律执行和适用的过程可归纳为包含建构大前提、建构小前提和完成涵摄的演绎推理模式。完成这一推理过程的基础和前提在于,作为大前提的法律规范本身的逻辑结构较为清楚,法律适用者能够从法律规则中迅速寻找到行为模式和法律后果两项要素,并与作为小前提的事实相对应。与其他成文规范相同,党内法规获得有效执行的前提同样在于法规的内容必须清晰明确。从此意义上讲,要切实提高党内法规制度的执行力,就必须在党内法规制定和实施的过程中,保障党规规则的明确性,使党内法规能够为其调整的党务关系提供充分的规则依据。

  基于有效缓和党内法规规范的模糊性现实与明确性需要之间的紧张关系,回应自理论和实践中对党内法规属性与功能的现实需要,我们可立基于《制定条例》第十五条所提出的“党内法规应当方向正确,内容明确,逻辑严密,表述准确、规范、简洁,具有可操作性”的规定,提出效力涵盖党内法规的明确性原则。

  (二)明确性原则的基本意涵:理论内涵与效力范围

  根据《制定条例》第15条关于党内法规“内容明确,逻辑严密,表述准确、规范、简洁,具有可操作性”的规定,党内法规的明确性原则,要求制定主体对党内法规的规定必须清晰明白而确定不移,不可含糊其辞,模棱两可,以免在党内法规的适用过程中出现不确定的适用情形。基于规范党内法规内容表述的目的,这一原则应当贯穿于党内法规制定、解释和适用全过程,被视为一项效力涵盖党内法规制定与实施全过程的原则。

  第一,明确性原则首先应当是一项党内法规的制定原则。明确性原则依托《制定条例》第15条之规定而产生,因而这一原则首先应当是一项能够涵盖党内法规制定活动的原则。在党内法规的制定过程中遵循明确性原则,即党内法规的内容表达应当明确,而不存在明显的含糊其辞,以至在相关法规适用中出现相同情形不同处理的现象。

  第二,明确性原则还应当是一项党内法规的解释原则。党内法规解释是党内法规制度体系的重要组成部分,而党内法规解释的规范化程度则关乎党内法规制度建设的质量。(13)从党内法规解释机制的理论和实践逻辑两个方面来看,党内法规的解释主体亦应遵循明确性原则展开解释活动。一方面,从理论层面看,与其他成文规范相似,党内法规的解释机制,适用党内法规的必然过程,也是消除其条文不明确性的重要制度安排。然而,从现有党内法规解释实践来看,党内法规解释多以抽象条文形式体现,因此,此类党内法规解释本身亦有可能出现表述上的不明确问题。另一方面,从规范层面看,根据《制定条例》第二十九条之规定,“党内法规的解释同党内法规具有同等效力”,因此,若党内法规解释不能遵循明确性原则,则可能出现一项本不明确的党内法规规则为一项亦不明确的党内法规解释的尴尬现象。

  第三,明确性原则亦应是一项党内法规的适用原则。与其他法律规范相类似,党内法规的活力存在于其适用过程之中。恰如拉伦茨所言,“大部分的法律都是经过不断的司法裁判过程才具体化,才获得最后清晰的形象”。(14)许多在制定时看似明确的党内法规正是在其适用过程中才被人们发现尚不够明确,而这些法规本身也会随着其适用而被赋予明确的意涵。在实践中,广大党员干部群众往往并不直接阅读和接触党规条文,而多是通过依照党规制定的党的政策、党内规范性文件,以及依照党规作出的党内纪律处分通报、党内组织决定等了解党规的具体内容。因此,党内法规适用过程中可能出现的诸种文本,应当成为贯彻明确性原则的重要载体。故而,明确性原则不仅应是一项党内法规的制定原则和解释原则,也应是党内法规适用中遵循的原则。

  二、现实问题:贯彻党内法规明确性原则的理论与实践困境

  尽管按照《制定条例》之规定,多数党内法规在制定实践中都尽可能遵循明确性原则,但在现实中,贯彻党内法规明确性原则仍存在着诸多困境。总的来说,这些困境可被归纳为理论和实践两个层面的问题,前者集中体现为如何消解党内法规明确性与模糊性之前的矛盾,后者集中体现为如何在党内法规制定过程中以类型化方式分析和消除不必要的模糊性表述等。

  (一)理论质疑:明确性与模糊性、政治性的逻辑冲突有待释明

  在确立和论证党内法规明确性原则时,如何解释党内法规明确性与模糊性之间的实践逻辑矛盾,如何证成贯彻党内法规明确性原则的可能性与可能限度,成为我们必须着重论证的重要理论问题。围绕这一问题,至少有以下三点理论质疑有待进一步释明:

  第一,在党内法规制度建设中,明确性只是一种理想中的“应然目标”,终极意义上的明确性在实践中无法落实,因而确立明确性原则的合理性有待确证。明确性一直被普遍视为法的基本原则之一,甚至被部分学者视为法的本质特征,但随着立法实践的不断发展,人们开始意识到“法律是明确的、肯定的规范,但法律又不可避免地会出现意义模糊的情形,是谓法律的模糊性”,(15)甚至有学者认为“整个立法活动始终都在与模糊性打着交道,模糊形式立法语言的基本形态”。(16)大量的立法实践证明,由于立法原则的要求、人类理性的有限性、语言意涵的多样性等原因,任何立法者都无法做到制定出绝对明确且不会产生任何歧义或模糊性涵义的法律规范。易言之,与只存在于理想中的确定性恰恰相反,“法永远是模糊的,法的模糊性是绝对属性”。(17)

  第二,在党内法规制度建设中,模糊性同样能够为党内法规体系化建设作出一定的贡献,因而是否应确立排除模糊性表述的明确性原则有待进一步讨论。在有关法的明确性与模糊性关系的探讨中,不少学者认为,模糊性同样具有一定的积极功能,它能够使原本僵化、刻板的法律体现出灵活、弹性的特点,有利于实现法律的稳定性与变动性的有机统一,实现法的普遍性,提升法的开放性。(18)具体到党内法规制度建设中,一些颇具模糊性的党内法规规则亦能产生一定正面价值,如通过模糊性语言,能够使党内法规规范尽快覆盖到党务关系的各个方面,产生一定的辐射效应;采用虽不够明确,但生动活泼的语言表述党内法规有助于广大党员更好理解党规所体现的党的大政方针。模糊性语言技术的使用很好地将党内法规与党组织和党员的日常工作生活联结起来、包括进去,尽可能地在实现党组织工作和党员行为合规性的同时,也为党组织工作和党员行为留下更多的自由或自主空间。(19)因循此种逻辑,似乎可以得出如是结论:在党内法规制度建设中,体现出模糊性的党内法规规则,同样能够发挥出一定的积极功能,而此类功能无法为体现明确性的党规条文所取代,因而模糊性与明确性之间并无孰优孰劣之分。

  第三,政治性是党内法规的本质属性,这一属性决定着党内法规天然具有模糊性特点,因此党内法规无法与国家法律一样以明确性为其制定原则。从党内法规的制定实践来看,不少党规条文都具有极强的政治性色彩,许多看似不具备法律意义上明确性政治概念被引入党规之中,成为支撑党内法规架构的重要支点。以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》为例,这部《准则》全篇使用自然段形式,而非一般党内法规的条款形式,其原因在于《准则》“要总结我们党长期以来在开展党内政治生活方面形成的宝贵经验和基本规范,阐明党关于开展严肃认真的党内政治生活的原则和立场,有很多问题需要讲讲道理”(20),这就充分体现出党内法规的政治属性对其表达形式的独特影响。基于这一党内法规制定现实,在探讨党内法规的明确性问题时,部分学者将这一问题的重点聚焦于党内法规政治性与规范性的关系上,其核心论点体现为,由于政治性是党内法规的本质属性,因此在党内法规制定过程中,政治性应当优先于其规范性而存在,政治性对党规规则的明确性具有一定限制效果。如有学者认为,基于党内法规的法政二重属性,党内法规在形式上不必完全使用规则结构,也不必完全适用形式逻辑,在适用党内法规时亦可突破法律适用的三段论结构。(21)

  (二)实践困境:现有党内法规中的不明确表述

  在现有的党内法规之中,仍存在着不少不明确的表述,这些表述无疑将对贯彻落实明确性原则造成一定负面影响。结合法理学对法律规则逻辑结构的相关论述,我们可将党内法规中存在的不明确表述以合乎法学基本理论的方式加以类型化。面对一个结构完整的党规规范,我们应当能够看出其逻辑结构,它包括假设、行为模式、法规后果三个要素。(22)从现有部分党内法规的规范条文来看,其中不明确的表述主要体现在假设和法规后果两个部分。

  党规规则的假设部分未能贯彻明确性原则,主要体现在党内法规中具体概念的使用上,此类情形一般体现为以模糊性语言描述主体、行为和情景等适用条件。依照法律适用的一般原理,假设部分的不明确,将直接导致在党内法规适用的过程中,大前提(党规规范)与小前提(事实)无法完成精准对应,从而导致党规规则适用的偏差。此种情形具体表现在以下五类党内法规用语上:(1)一些政治性词语的内涵较为模糊,如《中国共产党纪律处分条例》第76条规定的“任人唯亲、排斥异己、封官许愿、说情干预、跑官要官、突击提拔”,第134条规定的“生活奢靡、贪图享乐、追求低级趣味”,《中国共产党问责条例》第6条第三项规定的“好人主义盛行、搞一团和气”等。(2)一些道德性词语的内涵较为模糊,如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第12条规定的“修养、道德、诚信、廉耻”“家庭、家风、家教”“潜规则”等。(3)一些概括性词语的内涵较为模糊,如《中国共产党纪律处分条例》第103条规定的“高消费娱乐、健身活动”,《中国共产党问责条例》第六条第五项规定的“推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实”等。(4)一些表程度的词语内涵较为模糊,如《中国共产党党内监督条例》第32条规定的“问题线索反映集中、群众反应强烈”,第33条规定的“影响恶劣的不正之风和腐败问题”,《中国共产党纪律处分条例》中用于界定违纪情节的“严重”“特别严重”“恶劣”“较轻”等。(5)部分兜底性条款的适用范围较为模糊,如《中国共产党纪律处分条例》第60条规定的“有其他违反党和国家民族政策的行为”,第116条第二项规定的“有其他侵害群众利益行为的”,第138条规定的“有其他严重违反社会公德、家庭美德行为的”等。

  党规规则的法规后果部分未能贯彻明确性原则,主要体现在部分党规规则设定的行为后果上,此类情形一般体现为以模糊性或概括性语言叙述法规责任和处理方法。法规后果部分的不明确,将对党规的适用产生至少两方面的不利后果,一是广大党员和党组织对自己根据党内法规设定“假设”完成相关行为之后自己可能承担的相应后果认识不清,从而使这些不够明确的党规规则失去“指引”“预测”“激励”(23)等基本功能;二是在党内法规适用过程中,可能会因部分规则的不明确性,导致适用机关拥有过大的裁量空间,从而使这些规则失去有效的规制功能。以《中国共产党党员权利保障条例》为例,根据该条例第二十六条之规定“党组织对于党员提出的请求,要及时受理”“根据具体问题,有的要及时解决,有的要说明情况,有的要进行说服教育”。这一条文中的法规后果体现为,(如果党员对党组织提出请求,那么党组织)需根据具体情况做出不同的处理。但这一规定之中的不同处理方法仅体现为没有明确标准的或然性规定,且具体处理方法的表述也较为随意,至于何为“及时解决”,何为“说明情况”,何为“说服教育”,采取三种不同处理方法的标准和依据为何,该条款均未作出说明。显然,这一规则所确定的法规后果,必将使这一条款所涉及的党员向党组织反映情况的权利的保障受到一定程度的影响。

  三、制度建构:贯彻党内法规明确性原则的实践路径

  要消解贯彻党内法规明确性原则过程中出现的理论与实践的双重困境,就必须以解决上述问题为核心,在充分诠释理论疑问的前提下,构建和完善一套有效的制度安排。为此,应从理念和实践两个层面出发,提升党内法规的理念明确性、文本明确性和实施明确性,形成一套合乎法学基本原理和党内法规制度建设实践的实践路径。

  (一)理念明确性:正确理解党内法规明确性原则的适用方式

  要消解贯彻明确性原则过程中存在的理论困境,就必须正确认识这一原则与党内法规制度建设目标的关系,区分当前制定实践中出现不明确性表述的主客观原因,正确认识党内法规正确性与明确性之间的关系,形成对党内法规明确性原则适用方式的正确理解。

  第一,正确认识明确性原则与党内法规制度建设目标之间的关系,突显这一原则对党内法规制度建设的独特功能,着力提升党内法规制定质量,保证党内法规内容的科学性和运行的有效性。当前党内法规制度建设的工作目标体现为,“到建党100周年时,形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”(24),在这一目标之下,如何尽可能完善党内法规制度体系,使党内法规于法周延、于事简便,应成为当前我们认识明确性原则制度功能的重要切口。因此,尽管实现党规规则的绝对明确性只是一种理论上的“应然”状态,但我们当前亦应将这一原则视为党规制定、解释和适用中必须恪守的原则,将党规规则的明确性视为考察制定质量的基本标尺,而不应在理论上形成“模糊性既然无可避免,何必追求明确性”的错误理念,更不应在党规制定实践中形成“制定党规无须像制定国法那么‘较真’,画个粗线条、有个‘杠杠’供参考就可以了”(25)的不当观点。

  第二,正确区分造成党内法规不明确表述的原因,区分因党规制定理念、制定技术等原因和语言文字多义性、制定者理性有限等原因造成的不明确问题,作出相应的制度安排。从党内法规的制定实践来看,造成党规不明确表述的原因较多,其中既有因制定者立规理念落后、制定技术水平不高等原因造成的不明确,也有因作为党规载体的语言文字多义性、制定者理性有限性等原因造成的不明确。其中前者显然属于可以通过改变立规理念、提升立规技术等方式加以消除的情形,而后者则与国家法律等其他成文规范相类似,只能在党规适用的过程中,通过党规解释和适用机制加以消解。党内法规制度建设是一个从无到有、从粗到细的渐进过程。(26)因此,在党内法规制度体系完善的初期,制定者往往立基于“先解决有无,再提高质量”“先搭建框架,再细化内容”的理念,制定了不少原则性、概括性和模糊性较强的党规规则。由此导致不少党内法规的规定过于宽泛,党规规则无法在全面从严治党的实践中形成有效的刚性约束。此类党内法规的不明确问题,即是由制定者的主观原因造成的,因而可以通过改变“粗放化”的制定理念,提升党内法规制定技术,强调通过明确的“法言法语”调整党务关系等方式消解。除此之外,与国家法律相同,由于制定者的理性有限和语言文字天然的多义性等客观原因,在制定时同样存在不得不以概括或模糊词汇表达的情况。此类不明确问题无法通过提高制定技术等方法解决,而只能通过党内法规的解释机制、适用机制等方式,在全面从严治党的实践中丰富其规则内涵。如《关于对涉及农民负担案(事)件实行责任追究的暂行办法》(2002年)第五条“造成重大影响的其他案(事)件”的规定,此后,中纪委、监察部和农业部即在《关于执行〈关于对涉及农民负担案(事)件实行责任追究的暂行办法〉若干问题的解释》中列举了“在涉及农民负担工作中违法采取限制农民人身自由的强制措施的”等四种情形,对这一兜底性条款予以细化。

  第三,正确理解党内法规的政治性与明确性原则之间的关系,在充分认识党规政治性特点和政治性概念特有制度功能的前提下,积极运用法技术手段,将党内法规政治性要求转换为具备明确性特点的权利义务规范。党内法规贯彻的是一套加强党的建设、巩固党的领导、维护党的团结、增强党的能力,促进党更好兑现其全心全意为人民服务的政治承诺,提升党更好团结人民共同进行中华民族伟大复兴事业力量的政治逻辑。(27)基于这一逻辑,在党内法规之中,政治话语发挥着法律话语不可替代的独特功能。相对于“法言法语”而言,“党言党语”能够更好地阐释和宣传党的理论、路线、方针、政策。因此,在贯彻党内法规明确性原则时,我们应充分认识到党规中政治语言的独特功能,不能将政治性话语一概以国家法律的标准界定为“模糊性语言”,而应结合党的建设实践来判断政治话语的明确程度。以《中国共产党党内监督条例》为例,该条例第五条规定监督内容包含“牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识……”的规定。尽管此种话语属于党中央关于党内法规监督问题方针政策规范复现的政治性话语,但其却同样是已经在党内形成高度共识的话语,广大党员干部都能较好理解其所指涉的规范意涵,因而并不应当被简单视为模糊性表述。与此同时,我们还应在坚持党内法规政治性前提下,尝试将部分抽象的政治性话语转换为具象的党员的权利义务规范,以具体、明确的权利义务条款,贯彻落实党规对党员和党组织的行为要求。

  (二)文本明确性:党内法规制定的精细化与技术化

  现有党内法规中出现不少模糊性、概括性表述的主要原因是受“粗放化”制定理念的影响所致。因此,贯彻党内法规明确性原则的过程中,应当首先改变这种制定理念,以精细化、技术化的制定方法,尽可能提升党规的明确性。就具体制度设计而言,应通过加强党内法规体系化建设,尤其是加快配套性法规的制定进程,以及制定有助于提升党内法规明确性的《党内法规制定技术规范》等方式,进一步强化党内法规的明确性。

  一方面,应加强党内法规的体系化建设,对现有党内法规进行全面梳理,在“精细化”的党规制定理念下,以制定配套性、实施性党内法规的方法,对现有法规中的概括性、原则性、模糊性规定加以细化。“趋向于目的,设定所期功能,将知识或事务根据其存在上之关联、作用组织起来的方法,便是体系化。”(28)体系化,是完善党内法规制度建设的重要方法,也是提升党内法规明确性的重要制度路径。党的十八大以来,中央陆续出台一批基础主干性党内法规,党内法规的“立柱架梁”工作已经初步完成。然而,从制定规律来看,党内法规位阶越高,其概括性和原则性就越强,因此,基础主干性党内法规的有效实施,必然需要一系列配套性党内法规的细化和明确。这些配套性党内法规既是保障党内法规体系顺利运行的“润滑剂”,也是拼接党内法规体系浑然一体的“粘接剂”,对于增强党内法规体系的系统性、协调性与整体性意义重大。(29)为进一步贯彻党内法规明确性原则,应当对现有党内法规,尤其是高位阶党内法规进行全面梳理,将这些党内法规中提出的概括性、原则性、模糊性的规定,尤其是尚无配套制度加以落实的规定,列入制定规划,要求与之相关的下位制定主体结合实际情况制定具有操作性的配套性法规。

  另一方面,应制定用于规范党内法规制定表述的《党内法规制定技术规范》,全面提升党内法规制定技术。统一各制定主体制定的党内法规的用词用语,使之能够精准表达制定意图,是强化党内法规明确性的必然要求。因此,应按照《制定条例》的要求,尽快出台一部指导党内法规制定语言表达模式的《党内法规制定技术规范》。除《制定条例》已明确规定的党内法规的名称等内容外,《技术规范》应至少包含以下内容:一是法规文本结构规范,明确党内法规文本中体现审议批准会议名称和时间标注规范、修改时间标注规范、目录使用规范、篇章结构划分与标题规范、条款划分规范、附件使用规范、解释文本形式规范等内容的具体要求。二是法规条款表述规范,明确党内法规文本中制定目的和依据条款、适用范围条款、解释机关条款、施行日期条款,以及授权条款、定义条款、过渡条款、规范冲突条款、法规责任条款等的表述方式和具体要求。三是法规常用词语规范,对党规制定实践中使用比较混乱、意思相近且容易引起歧义的一些词语的表达方式加以明确,如“应当”与“必须”,“不得”与“禁止”,“依照”“按照”与“参照”,“和”“以及”与“或者”等规范词语的确定含义与适用方式。

  (三)实施明确性:构建有效的党内法规解释与适用机制

  “解释”是一种媒介行为,解释者借之以理解本有疑义之文字的意义。(30)因此,法律的解释和适用,是立法走向明确性的必经之路。对于党内法规而言,要贯彻明确性原则,不仅要在制定阶段尽可能做到精细化、技术化,还应在党规适用阶段,积极做好党内法规解释工作,使存在一定模糊空间的党内法规规则因解释而走向明确。

  一方面,应进一步健全党内法规解释制度,以与党内法规实践紧密结合的党规解释细化党规原则性规范,消解模糊性表述在适用中的负面影响。与国家法律相类似,唯有通过解释,党内法规的法规规则的恰当涵义才能得以明确。(31)尽管《制定条例》明确规定了党内法规的解释制度,但是由于当前仍存在着党内法规解释权分配不成体系、解释的规范化程度不足等问题,导致解释制度在党内法规实施过程中的适用频度仍然较低。一方面,在贯彻党内法规明确性原则的过程中,应以全面从严治党实践中出现的疑难案(事)件的处理为切入,对党内法规文本中规定的较为模糊的方面有针对性地加以细化,发挥党内法规解释机制的“释疑”功能。另一方面,在贯彻党内法规明确性原则的过程中,应以解决党的建设过程中出现的新情况新问题为切入,以填补党内法规规范中出现的法规漏洞为目标,对党内法规文本中的基本原则条款、兜底性条款等加以明确,发挥党内法规解释机制的“补漏”功能。

  另一方面,应通过构建党内法规案例指导制度,以具体案件中党内法规规则的适用为依托,展示具体党内法规规则适用的理由和尺度等,解决党规制定程序和抽象解释程序无法消除的模糊性规则。案例指导制度是近年来国家法律适用中产生的一项新制度。这一制度同样能够为党内法规制度建设所借鉴,在结合党内法规适用实践后,形成党内法规案例指导制度。具体说来,这一制度的设计要点包括以下四个方面:(1)就党内法规案例指导制度的发布主体而言,由于指导性案例在全党范围内具有指导作用,因而应当在中共中央批准后,由作为“维护党的章程和其他党内法规”专责机关的中央纪律检查委员会发布。(2)就党内法规案例指导制度发布案例的主要内容而言,党内法规指导性案例应包含所涉案件的基本案情、党规适用过程、党规适用结果、党规适用原因与适用标准等。其中,适用原因和适用标准部分应作出详细论述,以实现通过案例提升党内法规规则明确性的目的。(3)就党内法规案例指导制度的案例选择而言,应由有关部门遴选涉及下列问题的案例:一是涉及党内广泛关注问题或具有较大社会影响的典型案件,如情节特别严重的党的高级领导干部违纪违法案件等;二是现有党规规定较为原则性的典型案件,如涉及上文所述的规范不够明确的党规条款的适用案件;三是疑难复杂或涉及全面从严治党最新实践情况的典型案件。需要说明的是,上述案例范围应不局限于党内违纪案件,亦可包含各级党组织和党员履行其他党内义务,享受党员权利的案件。(4)就党内法规案例指导制度的适用效力而言,应通过修改《中国共产党党内法规制定条例》或制定单行的《党内法规案例指导规定》等方法,明确党内法规指导性案例与其发布主体所制定的党内法规具有同等效力,各级党组织在处理类似案例时,应当适用指导性案例体现的具体规定。

  四、结语

  党内法规明确性原则是立基于《中国共产党党内法规制定条例》形成的一项对党内法规的制定、解释与适用均具有约束效用的原则。从逻辑上看,明确性原则应属党内法规规范性建设所需贯彻的原则之一,与之相关的当然还应包含党内法规的体系化建设、党内法规规范的逻辑建构、党内法规规范的原则与规则划分等议题。囿于文章篇幅,本文仅能就党内法规明确性原则作出最为初步的探讨,关于这一原则在党内法规制度体系建设中的适用,及其与党内法规规范性建设所需解决的其他议题之间的关联,作者将另文详述。

  注释:

  ①[美]富勒:《法律的道德性》,郑戈译,商务印书馆2005年版,第75页。

  ②参见段磊、秦玲:《党的十八大以来党内法规研究的量化分析》,载《党内法规理论研究》2018年第1期。

  ③参见姜明安:《对党内法规姓“法”几点疑惑的辨析》,载《北京日报》2013年6月8日第18版。

  ④石文龙:《慎用“党法”》,载《学习时报》2013年3月24日第4版。

  ⑤刘作翔:《论“党纪与国法不能混同”》,载《北京日报》2015年8月3日第17版。

  ⑥秦前红、苏绍龙:《论党内法规与国家法律的协调衔接》,载《人民论坛·学术前沿》2016年第10期。

  ⑦[美]E·博登海默:《法理学、法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第326页。

  ⑧《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,中央文献出版社2016年版,第64页。

  ⑨参见叶正国:《习近平新时代党内法规质量思想研究》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期。

  ⑩中共中央办公厅法规局:《以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板局》,载《求是》2017年第3期。

  (11)习近平:《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》,载《人民日报》2014年10月9日第2版。

  (12)习近平:《加强反腐倡廉法规制度建设让法规制度的力量充分释放》,载《人民日报》2015年6月28日第1版。

  (13)参见孙才华:《论党内法规解释的规范化》,载《湖湘论坛》2017年第1期。

  (14)[德]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,引论第20页。

  (15)谢晖:《法律的模糊/局限性与制度修辞》,载《法律科学》2017年第2期。

  (16)杨颖:《立法语言:从模糊走向明确》,载《政法论丛》2010年第6期。

  (17)陈云良:《法的模糊性之探析》,载《法学评论》2002年第1期。

  (18)参见董晓波:《立法语言模糊性:一个法社会学视角》,载《河南大学学报(社会科学版)》2007年第2期。

  (19)参见陈光:《论党内立规语言的模糊性及其平衡》,载《中共中央党校学报》2018年第1期。

  (20)习近平:《关于〈关于新形势下党内政治生活的若干准则(讨论稿)〉和〈中国共产党党内监督条例(讨论稿)〉的说明》,载《人民日报》2016年11月3日第2版。

  (21)参见屠凯:《党内法规的二重属性:法律与政策》,载《中共浙江省委党校学报》2015年第5期。

  (22)参见宋功德:《党规之治》,法律出版社2015年版,第269页。

  (23)参见殷啸虎主编:《中国共产党党内法规通论》,北京大学出版社2016年版,第15页。

  (24)《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》,收录于中共中央办公厅法规局编:《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月-2016年12月)》,法律出版社2017年版。

  (25)同前注(22),宋功德书,第296页。

  (26)同前注(22),宋功德书,第296页。

  (27)参见支振锋:《党内法规的政治逻辑》,载《中国法律评论》2016年第3期。

  (28)黄茂荣:《法学方法与现代民法》,法律出版社2007年版,第561页。

  (29)参见周叶中:《关于中国共产党党内法规体系化的思考》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第5期。

  (30)同前注(14),[德]卡尔·拉伦茨书,第85页。

  (31)参见王振民、施新州等:《中国共产党党内法规研究》,人民出版社2016年版,第188页。

作者简介

姓名:段磊 工作单位:武汉大学法学院

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