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发挥监察建议的治理功能
2020年07月24日 09:01 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:曹刚果 字号

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  腐败治理体系是整个国家治理体系的重要组成部分。新时代背景下,腐败治理体系需要在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中不断优化。国家监察体制改革是推进腐败治理体系和治理能力现代化的重大举措。“集中统一、权威高效”既是对国家监察体制改革目标的高度概括,也是对国家监察体制特征的科学总结。

  为了适应新的体制和要求,监察工作需要在方法上进行创新。我国《监察法》第45条规定了监察机关根据监督、调查结果,依法履行处置职责的六种方式,其中包括对监察对象所在单位提出监察建议,即监察机关根据监督、调查结果,针对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等,向相关单位提出具有一定法律效力的建议。监察建议作为腐败治理的基础制度安排,正是这种创新的表现之一,在腐败治理过程中承载了多种治理功能。

  以依法治理为核心

  为保证监察权行使的有效性和有限性,我国《监察法》明确规定了各级监察机关行使监察权的法定程序,监察机关必须在法律法规允许的范围内活动。监察建议制度本身是立法确立的,以依法治理为核心,是符合法治原则的制度安排。

  作为监察机关依法履行处置权的重要组成部分,监察建议以《监察法》为明确的法律依据,具有一定的法律强制力。监察建议不同于一般的工作建议,相关单位在收到监察建议后,如无正当理由,应当依照监察建议提出的要求积极整改,否则就要承担相应的法律责任。

  基于职权的分工不同,监察机关需要恪守权力边界,不能干涉其他权力实体享有的独立自主权。为此,将监察建议制度纳入法律的框架,具有两重意义:一是通过职权法定原则来确立制度运行的范式,为权力划定明确的边界,避免权力过度膨胀和滥用;二是通过正当程序的设定确保监察机关处置职责的有效实施,增强监察建议的实效性和可接受性。

  以源头治理为导向

  腐败治理体系和治理能力现代化的成效如何,最终要以能否从根源上解决腐败问题为判断标准。监察建议制度坚持以源头治理为导向,注重对腐败的事前预防,具有治本功能。

  我国《监察法》第45条规定了监察建议指向的两个方面。监察机关提出监察建议的落脚点在于解决相关单位在职权运行和廉政建设方面存在的问题。具体而言,监察机关在履行反腐败职能的过程中,不仅要对涉嫌职务违法犯罪的公职人员进行调查、处理,而且要切实做到追根溯源地查找监察对象所在单位在制度和管理等方面存在的问题,进而提出有针对性的监察建议,督促有关单位积极推进廉政建设、改善履职情况,铲除滋生腐败的土壤。

  根据我国《监察法》的规定,监察机关依法履行监督、调查、处置职责。作为监察机关的一种职能手段,监察建议实质上是监察机关依法行使监督权和处置权的有效延伸,是从源头上防治腐败的有效措施。

  以系统治理为框架

  按照立法的设计,监察建议功能的实现应当遵循以下路径:监察机关在充分监督和认真调查的基础上,对职务违法犯罪案件作出客观公正的处理,继而以被监察对象所在单位存在的问题为焦点,分析案件发生的原因、特点和规律,对症下药,通过论证说理的方式制发监察建议,督促被建议对象尽快整改自身问题。这一具有创新性的腐败治理方案蕴含系统治理的逻辑,对此我们可以从以下两个方面来考察。

  首先,从权力的范围来看,监察建议制度实现了由对人监察向对事监察的适度延伸。通过在处置阶段提出监察建议,督促有关单位积极推进廉政建设、改善履职情况,扩大了监察权的监督范围,实际上就是要发挥其对事监督职能。

  其次,就监察建议的内容来看,主要涉及监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题。监察机关针对个案中发现的普遍性问题和突出风险,以监察建议的形式向被监察单位提出系统的优化方案,督促问题整改落实,进而整体推动国家廉政制度建设。

  以协同治理为抓手

  反腐败并不是孤立存在的。如何提高腐败协同治理能力,是腐败治理需要解决的重大问题。监察建议是国家监察与内部监督的联结枢纽,是推进腐败协同治理的重要制度载体。

  从监察建议所承载的协同治理功能来看,这一制度的建立主要是为了实现国家监察与内部控制之间的分工与协作。对于监察决定无法或者不宜直接涉及的内容,由被监察单位根据监察建议作出处理,充分体现了监察机关在腐败治理中与其他机关的协同性。这种制度设计的优势在于:一方面,能够避免或减少监察权与其他公权力之间的冲突,确保国家监察职能的有效实现;另一方面,有利于调动被监察对象所在单位积极参与反腐败斗争,充分发挥其内部自律作用,达到事半功倍的效果。

  可见,在治理路径上,监察建议制度所倡导的协同治理有利于促使外部监督与内部治理相结合,形成互补之势,将二者统一于整个反腐进程之中,从而增强腐败治理的工作合力,切实提高反腐倡廉的实效性。

  监察建议制度以依法治理为核心,以源头治理为导向,以系统治理为框架,以协同治理为抓手,坚持标本兼治,是提升腐败治理效能的有力举措。当然,与腐败治理体系和治理能力现代化的要求相比,我国《监察法》关于监察建议的规定略显简单,立法确定的制度框架仍需一系列具体规则予以填充。

  (作者单位:安徽工程大学人文学院)

作者简介

姓名:曹刚果 工作单位:安徽工程大学人文学院

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