首页 >> 法学
日本野生动物保护立法及启示
2020年07月03日 08:40 来源:《比较法研究》2020年第3期 作者:刘兰秋 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:

 

  内容提要:日本基于环境与生态保护、维护生物多样性、生物安全、生态平衡以及公共卫生等多元理念建立了健全的野生动物保护与管理法律体系,对野生鸟兽实施“全面保护”下的分类保护与管理制度,并在“有限利用”原则下对野生鸟兽利用进行全过程精细化严格规制。我国野生动物立法理念与制度设计均有失偏颇,《野生动物保护法》基于“资源保护与利用”理念对野生动物进行“有限保护”与“广泛利用”,对野生动物利用亦缺乏全链条的严格规制。我国宜适度借鉴日本经验,基于科学、多元的立法理念构建系统的野生动物保护法律体系,建立除鱼类之外的脊椎动物全面保护与有限利用制度,对野生动物利用进行全面、全程的精细化严格规制。

  关键词:日本;野生动物;全面保护;有限利用

   作者:刘兰秋,首都医科大学医学人文学院卫生法学系教授,法学博士,首都医科大学卫生法学研究中心主任

  一 引言

  新型冠状病毒肺炎疫情暴发以来,我国累计确诊病例突破8万余例,死亡病例已逾四千,是新中国建立以来最为严重的公共卫生事件。科学研究显示,引发这场疫情危机的病毒可能来源于野生动物及其污染的环境。对野生动物的滥捕乱食、非法交易或为导致疫情发生的重要原因。由此,多位院士、学者联名呼吁,杜绝野生动物非法交易和食用,亦有人大代表联名建议禁止野生动物交易。2020年1月26日,国家市场监管总局、农业农村部、国家林草局联合发文要求在全国疫情解除前禁止野生动物交易活动。2020年2月24日,第十三届全国人大常委会通过关于“全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定”,明确全面禁止食用陆生野生动物,严厉打击非法野生动物交易。

  野生动物是自然环境和生态系统的组成部分,在维护生物多样性和生态平衡中居于重要地位,但也是很多人兽共患病的携带者和天然宿主,野生动物源性疫病已成为对人类健康构成重大威胁的突出公共卫生问题。为从源头上控制此类重大公共卫生风险,全国人大常委会法工委已经部署启动《野生动物保护法》的修改工作,拟将修改《野生动物保护法》增加列入常委会今年的立法工作计划,并加快《动物防疫法》等法律的修改进程。实际上,“非典”之后,《野生动物保护法》的三次修改,都在野生动物普遍保护与产业化利用的观念之争和利益博弈中未能形成符合生态环境保护与健康中国战略的法治局面。本次修法应秉承何种理念推进?如何平衡野生动物保护与利用之间的关系?这是必须回答的首要问题。

  “一切知识和认识都可溯源于比较”。日本自20世纪初颁布第一部野生动物法律以来,已构建起以《鸟兽保护、管理及规范狩猎法》(以下简称为《鸟兽法》)为核心的、由《生物多样性基本法》《濒危野生动植物物种保存法》等多部法律以及确保法律实施的政令与省令组成的健全的法律体系,还加入了《濒危野生动物植物国际贸易公约》(Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, CITES)、《国际湿地公约》(Ramsar Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat)和《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity, CBD)等国际公约,形成了较为科学的立法理念与制度。本文拟以日本《鸟兽法》为中心,研究日本野生动物保护的立法沿革与理念演进,解读该法确立的野生鸟兽全面保护与有限利用制度,并探讨对我国相关立法修改和完善的启示。

  二 日本野生动物保护的立法沿革与理念演进:以《鸟兽法》为中心的分析

  从历史沿革来看,日本野生动物立法大致可分为三个阶段:19世纪末至20世纪70年代为第一阶段,野生动物立法理念实现了由资源利用向环境保护的嬗变;20世纪80年代到20世纪末为第二阶段,野生动物立法体现出对维护生物多样性的关注;进入21世纪以来的野生动物立法则呈现对生物安全、生态平衡与公共卫生等多重理念的综合考量。

  (一)20世纪70年代之前:由资源利用向环境保护的理念嬗变日本最早关于野生动物的立法可追溯至1873年的《鸟兽狩猎规则》,该规则以狩猎安全与狩猎秩序为指向,就猎枪使用与狩猎时间和场所作了限制性规定,但并未限定狩猎对象,体现了将野生鸟兽视为人类生活资源的“资源观”,这在一定程度上导致野生动物数量的减少。1892年,日本制定了新的《狩猎规则》,制定了15种应予保护、禁止狩猎的野生鸟兽,体现出一定的野生动物保护理念。1895年,日本将《狩猎规则》上升为《狩猎法》(1895年法律第20号)。明治末年到大正年间,随着森林和湿地的开发以及狩猎人数的增加,野生动物急剧减少。1918年,日本对《狩猎法》作了彻底修改,同时规定了禁止狩猎的“保护鸟兽”和允许狩猎的“狩猎鸟兽”,原则上禁止猎捕狩猎鸟兽之外的野生鸟兽,强化了对野生鸟兽的保护。但该法的重点仍在于对狩猎活动的规制,而非对野生鸟兽的保护。

  二战之后,日本开始真正基于环境与野生动物保护的视角,对《狩猎法》进行了多次修改,如1950年引入鸟兽保护区制度,1963年将名称改为《鸟兽保护及规范狩猎法》,创设了鸟兽保护事业计划制度等。这一时期,日本还制定了《自然公园法》(1957年法律第165号)、《自然环境保全法》(1972年法律第85号)等相关法律,从保护野生鸟兽栖息地的角度,规定了自然保护区相关制度。日本野生动物保护事业也自1971年由林野厅转移至环境厅。1973年,日本还制定了《动物爱护及管理法》(1973年法律第105号),从生命伦理和动物福利的角度保护眷养野生鸟兽。

  (二)20世纪80代至20世纪末:向维护生物多样性的扩充随着全国性开发活动所导致的濒危野生动物的减少,日本20世纪80年代以来的野生动物立法强调生物多样性的视角。1980年,日本加入《濒危野生动植物国际贸易公约》。1992年,日本制定了《濒危野生动植物物种保存法》(1992年法律第75号),该法明确将“维护生物多样性”确定为立法目的。1993年,日本批准了《生物多样性公约》。2002年对《鸟兽保护及规范狩猎法》的修改也将“确保生物多样性”增加为该法的立法目的。2008年,日本制定了《生物多样性基本法》(2008年法律第58号),该法在序言中明确指出,生物多样性是人类永续存在的基础,但面临着因人类开发活动导致生物物种灭绝、生态系统破坏以及外来物种带来的生态系统紊乱等多重危机,应整体推进保护生物多样性的措施。该法明确了“生物多样性”的概念与意义,规定了生物多样性保护的基本原则,以及国家、地方公共团体、国民以及民间团体的相关责任。2010年,日本还制定了《区域多元主体合作促进保全生物多样性活动的法律》(2010年法律第72号)。

  (三)21世纪以来:对生物安全、生态平衡与公共卫生的多重考量进入21世纪以来,日本的野生动物立法还增加了对生物安全、生态平衡和公共卫生等多元理念的综合考量。

  1.对生物安全的关注

  2004年,日本制定了《防止特定外来生物破坏生态系统的法律》(2004年法律第78号),该法第12条规定,主务大臣等采取除害措施对特定外来野生动物进行捕杀的,不适用《鸟兽法》的规定,将该法作为《鸟兽法》的特别法。根据该法第2条第1款,特定外来生物是指从海外引进日本的、在其原本繁衍生息地之外生存、可能破坏生态系统的生物,具体种类以政令规定。根据该法第4条至第11条之规定,除法定情形外,禁止饲养、进口、转让、交易、野外放生特定外来野生动物,主务大臣以及国家有关行政机构负责人可在特定外来野生动物对生态系统造成或很可能造成损害时采取捕杀等除害措施。

  2.对生态平衡的强化

  由于人口老龄化与城镇化发展导致狩猎人员减少等原因,日本鹿、野猪、日本猴等部分大中型野生鸟兽数量激增,对农林业和自然植被造成破坏。1999年日本修改《鸟兽保护及规范狩猎法》,创设了都道府县“特定鸟兽保护管理计划制度”;2006年,创设了在休猎区捕获特定鸟兽的制度,但依然无法有效阻止这些野生动物数量激增的局面。为强化对野生鸟兽的管理,日本2014年将《鸟兽保护及规范狩猎法》修改为《鸟兽保护、管理及规范狩猎法》,将对野生鸟兽的“管理”明确加入立法目的之中,强化了生态平衡理念下对野生鸟兽的管理,创设了具有实效性的野生鸟兽管理制度。

  此外,2007年日本还制定了《防止鸟兽损害农林水产业特别措施法》(2007年法律第134号)。该法规定,为防止野生动物对农林水产业的损害,市町村应制定“防止鸟兽损害计划”,并组建鸟兽被害对策实施队,对有害鸟兽实施驱逐,该计划由农林水产省而非环境省管辖。有害鸟兽的范围与狩猎鸟兽相同,经市町村许可后,鸟兽被害对策实施队可不受猎法、猎期和猎区等狩猎制度的限制,对有害鸟兽实施驱逐和猎捕。

  3.对食用野生动物的公共卫生考量

  日本允许食用包括野猪、日本鹿在内的狩猎鸟兽,但由于野生鸟兽的生长方式与家畜不同,在食品卫生方面存在较高风险,实践中也发生过多起因食用野猪和日本鹿肉而感染E型肝炎或肠道出血性大肠菌传染病等公共卫生事件,因此较少用作食材。《防止鸟兽损害农林水产业特别措施法》的制定,尤其是2014年日本《鸟兽法》的修改导致对野生鸟兽捕杀量的增大,食用野生鸟兽的情况也相应增多。因此,这一时期的野生鸟兽立法带有明显的公共卫生视角。

  《防止鸟兽损害特别措施法》第4条规定,市町村应制定“防止鸟兽损害计划”,计划中应包含对所捕获鸟兽的处理、所捕获鸟兽的食用及其他有效利用等事项。该法第10条之二还具体规定了国家及地方公共团体为确保食用野生动物的安全性所应采取的措施。日本参议院环境委员会对2014年修改《鸟兽法》的附带决议中也明确指出:“为了尽可能地将所捕获的鸟兽用于食材,国家应基于最新知识制作指南,同时支持各都道府县制作手册,以彻底的卫生管理措施确保食用安全性。”基于此,日本厚生劳动省于2014年制定了《野生鸟兽食用卫生管理指南》,农林水产省则于2018年开始实施“国产野生动物肉认证制度”。

作者简介

姓名:刘兰秋 工作单位:首都医科大学

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
W020180116412817190956.jpg
用户昵称:  (您填写的昵称将出现在评论列表中)  匿名
 验证码 
所有评论仅代表网友意见
最新发表的评论0条,总共0 查看全部评论

回到频道首页
QQ图片20180105134100.jpg
jrtt.jpg
wxgzh.jpg
777.jpg
内文页广告3(手机版).jpg
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们