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中国法治政府建设的价值基础
2020年06月05日 06:24 来源:《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2020年第3期 作者:蒋传光 刘悦 字号

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  摘 要: 法治政府建设是实施依法治国基本方略的核心内容,也是法治国家建设的主体和关键。价值追求是法治建设的灵魂,也是法治政府建设的灵魂。法治政府建设在价值目标的追求上,既具有共性价值也具有个性价值。当下具有中国特色的法治政府建设的个性价值目标,就是在遵循共性价值目标的基础上,践行具有全社会共识性的社会主义核心价值观。社会主义核心价值观是法治政府建设的价值基础。社会主义核心价值观融入法治政府建设的路径是,提升行政立法的科学性、公正性,营造安全的社会环境,保障公民的合法权益,增进全体社会成员的福祉,促进社会的和谐稳定,增强政府工作人员的法治意识。

  关键词: 法治政府建设;社会主义核心价值观;法治意识

  基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“社会主义核心价值观与法治文化建设研究”(15JZD05)

  作者简介:蒋传光(1963—),男,安徽濉溪人,上海师范大学哲学与法政学院院长,教授,博士生导师,法学博士,从事法理学、法治文化、中国特色社会主义法治理论研究;刘悦(1993—),女,河北唐山人,北京嘉观律师事务所律师,法学硕士,从事法理学研究。

  中共十八大以来,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设成为全面推进依法治国总目标的具体内容之一。其中,法治政府建设是实施依法治国基本方略的核心内容,也是法治国家建设的主体,没有法治政府的建成,法治国家建设只不过是一句口号。如何进行法治政府建设呢?中共十八大以来的重要法治文献、特别是中共十八届四中全会的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,确立了法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务和具体路径、举措。中办、国办印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》要求“把社会主义核心价值观融入法治国家、法治政府、法治社会建设全过程”[1],因为社会主义核心价值观是社会主义法治建设(包括法治政府建设)的灵魂。本文拟对社会主义核心价值观与中国法治政府建设价值基础的关系谈一点认识。

  一、法治政府的内涵及其在法治建设中的地位

  (一)法治政府的内涵

  随着国家治理体系和治理能力现代化目标的提出,法治政府建设成为法治国家建设的主体,并赋予其新时代内涵。法治政府的内涵是不断丰富和完善的。自近代法治原则确立后,对法治政府内涵的认识渐趋一致,即通过法律的约束实现对政府权力行使范围的控制,“政府所有的—切权力,既然只是为社会谋幸福,因而不应该是专断的和凭一时高兴的,而应该是根据既定的和公布的法律来行使”[2]。在现代社会,随着法治政府建设成为法治国家建设的主体与关键,涉及法治政府建设的实践活动日益丰富,因而其内涵也不断丰富和具体。从一般意义上讲,法治政府是指政府的设立、变更、运作的整个流程都必须依据法律,并且政府的组织和行为也应遵循合法化、规范化、程序化的理念原则。无论是政府的整体行为还是个体行为都应是合法与规范的,其中“政府整体行为”主要是指政府抽象行政行为和政府决策的合法与规范;“政府个体行为”主要是指政府具体执法行为的合法、规范。建设法治政府既是人类社会追求、奋斗的目标,又是政府实现其自身建设目标过程中,能够达到的最为合理的政府权力运行以及对其进行制约的合理高效途径[3]。

  (二)法治政府建设是法治中国建设的关键

  自中共十五大提出依法治国基本方略后,法治政府成为依法治国的重要组成部分,全社会对依法行政、建设法治政府的要求也越来越高。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,首次确立了“全面推进依法行政,建设法治政府”的目标[4]115。2013年习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习的讲话中提出,要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[5],并将其写入中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,成为“推进法治中国建设”的重要内容和目标。法治政府是国家实力的象征,是现代国家政治文明的重要标志。建设法治政府是全面依法治国的关键环节,没有法治政府,就无法落实依法治国各项要求,也不可能建成法治国家和法治社会,更谈不上国家治理体系和治理能力现代化[6]。在法治国家、法治政府、法治社会一体建设过程中,法治政府建设扮演着重要角色,居于重要地位。这不仅因为政府是法律的主要实施者,是公权力的代表者,而且因为政府工作与人民日常生活联系最为紧密,直接影响人们对法治的感受与认同度。

  1.法治政府建设推动法治社会建设

  法治社会是构筑法治国家的基础。这个基础具体表现为全社会法治文化氛围的形成。法治文化具有多方面的特点,诸如良法善治、有效的权力制约模式、理性规则之治、公民的人权和法定权利的有效保障、自觉的规则意识和契约意识、全社会法治思维的确立等[7]。

  法治政府建设与法治文化建设在内容上具有高度的契合性。政府机关及其工作人员的行为对社会具有引领和表率作用,尤其是各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,因而,社会法治文化建设有赖于政府及其工作人员行为法治化的引导与推进,有赖于领导干部“带头尊崇法治、敬畏法律,了解法律、掌握法律,遵纪守法、捍卫法治,厉行法治、依法办事,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,做尊法学法守法用法的模范,以实际行动带动全社会尊法学法守法用法”[8]。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出政府依法行政的基本要求,即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一[4]116。这些要求中的合法、合理、程序正当、诚实守信,同时也是法治社会中公民行为的基本要求。只有政府行为严格遵循并达到这些要求,才能带动全社会民众形成讲法、讲理、讲公正、讲诚信的社会文化氛围,从而为法治国家建设提供良好的文化基础和社会环境。

  政府作为法治社会的指导者和推动者,主要通过行政法规、规章与规范性文件的制定和行政执法、行政指导等行为的做出,来实现对法治社会建设的指导与推进。政府要实现这一目的,就必须首先使自己的行为法治化,严格依法行政,确立法治思维,并通过保障社会公平正义的方式实现社会治理中的善治。因而,法治政府建设对形成全社会尊法、信法、守法、用法、护法的法治文化氛围和法治社会建设起着重要的推动作用。

  2.法治政府建设是法治国家建设的主体

  法治政府建设必须以法治国家建设目标为前提,没有法治国家建设目标的确立,也不可能有法治政府建设目标的实现。法治政府依法行政所依据的“良法”的产生有赖于法治国家的科学立法、民主立法、依法立法的机制。同时,法治政府必须是权力受监督制约的责任政府,因此必须有来自诸如国家权力机关、司法机关的监督,这种监督机制也离不开法治国家建设。

  法治国家建设同样离不开法治政府建设,没有法治政府建设目标的实现,法治国家建设就是一句空话,因为法治政府建设是法治国家建设的主体和关键。政府作为国家机关中规模最大、职权最广泛、公民接触最频繁、最直接的机关,其建设目标与任务的实现,直接关系到法治国家建设目标、任务的实现。此外,政府承担着管理国家内政外交的职能,国家治理法治化,离不开国家内政外交事务管理的法治化,因此法治政府建设,是实现国家内政外交事务管理法治化的唯一途径。从法治国家建设的目的来说,其目标的实现,很大程度要落实到法治政府建设目标的实现上。法治政府建设成功与否是衡量法治国家建设成功与否的最重要指标。

  从法治政府与法治社会、法治国家的关系可以看出,法治政府建设是法治中国建设的关键,因此对法治政府建设过程中出现的挑战与任务也必须积极应对。

  3.法治政府建设面临的压力和挑战

  法治政府的内涵及其在法治建设中的地位表明,法治政府建设是规范和约束行政权力、落实全面依法治国基本方略的重要环节。目前中国法治政府建设取得较为突出的成绩,中共十八届四中全会提出的“坚持法定职责必须为、法无授权不可为”,“推行政府权力清单制度”[9]的理念得以确立。但同时要看到,法治政府建设也面临着社会利益冲突、社会价值观多元化、政府公信力受到质疑等诸多压力和挑战。

  首先,社会矛盾急剧增多。中国目前正处在社会转型的重要时期,经济社会发展迅速,改革也进入攻坚区和深水区,“改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之重前所未有,我们面临的风险挑战之严峻前所未有”[10]。伴随而来的诸如因贫困差距、环境保护、劳动就业、社会保障、教育医疗、土地征用和拆迁、社会重大公共安全等利益问题引发的社会矛盾也不断增多,针对社会矛盾解决而进行的利益诉求表达方式也出现一些极端化和暴力化倾向。加之民众借助互联网和新兴媒体对自己的不满进行积极的表达,产生很多无形的抗争等。这都属于法治政府完善自身建设中需要应对的新挑战。面对各类突出的社会矛盾和不断增多的压力,中国政府机关及其工作人员、尤其是各级领导干部不善于运用法治思维和法治方式解决社会矛盾和防范各类风险,或者说对法治手段重视不够,过于依赖行政手段,“以至很多体现出一定复杂性和尖锐性的社会矛盾的处理主体为党委政府,对其进行处理的方式也体现为行政化的相关方式”[11],形成一种“信访不信法,信权不信法”的社会现象,长此以往,依法办事演变成了依批示办事,这种以行政手段为主导的解决方式最终只能造成对国家法治权威尊严与统一的损害。因此,法治政府建设过程中面临的一个重大挑战就是如何有效预防和化解不断增多的社会矛盾,防止矛盾的聚集与严重化。

  其次,社会价值观多元化。当下的中国,在统一的政治基础上,随着“市场经济体制改革目标的确立,社会的转型,经济成分和分配方式的多元,区域经济发展的不平衡,社会阶层的多元,必然带来了社会利益的多元,社会价值观的多元等”[12]。在社会思想和利益多元、尤其是社会价值观多元化的格局下,如何把各种不同的利益诉求主体、各种不同的社会价值观统合起来,这对政府在预防和解决这些不稳定因素时选择何种治理手段提出了要求;同时还要求政府在制定政策时需要对社会主流价值观予以重视,要把社会主流价值观融入政策制定与执法过程中,从而在社会多元价值观并存的背景下,提供共识性的社会价值衡量标准。

  再次,政府公信力受到质疑。在改革过程中,政府所推行的公共政策涉及利益结构调整时,可能会存在社会利益分配不均衡的现象,由此会带来社会民众对政府能力和政策有效性的质疑,使政府公信力受到挑战。政府决策是政府权力运行的起点,也是法治政府建设的重点。政府决策质量的高低、决策程序的完善与否直接关系到政府公信力水平。民众民主意识的不断增强,对政府如何执政、如何提高公信力提出了更高的要求。近年来,在一些地方政府有关民生与环保的投资建设项目与社会事业项目的建设过程中,抵制项目的群体性事件时有发生;一些重大公共事件发生后的信息披露,也受到社会质疑。其中一个重要原因就是,决策程序不符合科学民主、依法决策的标准,没有为公众有效参与营造良好氛围、提供有效信息,缺少增进互动、凝聚共识的机制,导致群众不知情、不理解、不支持,这既给国家和社会造成重大经济损失,也使政府形象受损,使政府及社会的公信力下降。《中国法治政府评估报告(2018)》显示,在“在城市信用方面的排名情况”满分为10分的情况下,各城市平均得分为3.26分,得分率仅为32.6%[13],这反映出中国一些地方政府公共政策的公信力下降的情况。民众对政府公信力的不信任,往往来自政府的决策不民主不科学、信息公开透明化程度不高,以及懒政、怠政、失职、渎职等行为。

  最后,法治政府建设价值目标实现中面对的问题。法治政府建设的难点在基层,越是基层政府其要处理的行政事务就越具体越烦琐,工作量也就越大,如果单纯注重政府“高效”价值目标的实现,一旦缺乏切实有效的监督,依法依程序办事往往就显得奢侈且多余。因而,在基层政府的具体行政行为中,往往存在诸多与法治政府价值目标相背离的现象。具体表现在:一是政府制定公共政策价值目标不明确导致冲突。一些地方政府在公共政策制定与行政决策时,缺乏民主化、科学化、规范化的程序,未能充分实现公共政策和社会利益的良性互动,造成公共政策制定和行政决策与局部利益或个人利益冲突,导致不稳定事件发生。二是公正文明执法缺失导致冲突。法治政府本应通过公正文明执法来实现其控制权力,进行人权保障,但实际情况中仍存在类似忽视执法方式甚至野蛮执法的现象。即使是在一些符合法律内容和程序的行政执法行为中,仍存在把握不好自由裁量的标准,忽视运用法、理、情相融的调解疏导手段的情况,这主要表现在城管执法、土地征用拆迁、食品安全执法、环保执法等领域。即使是在法律框架内行事,但如果忽视了对行政相对人权益的保护,对公民的私有财产造成损害,也会导致对公平正义的法治价值理念的违背,往往无法收到良好的执法效果与社会效果。

  (三)法治政府建设的价值引领

  如何建设法治政府,建设什么样的法治政府,可以从不同的视角进行评判,但核心价值衡量标准就是实行良法善治。这就要求在社会治理中,政府要以社会主流价值观为引领,通过体现“正义、道德、公平、正当程序、个人权利和尊严的理念”之良法[14]的实施,采取具有合法性、合理性的行政措施,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾和纠纷,确立规则意识和契约意识,在源头上减少社会矛盾,以维护社会秩序的稳定和谐,实现善治。因此,政府在面对各种压力和挑战、履行国家治理职能、实现法治政府建设目标时,除了提高决策的科学化民主化法治化水平、严格规范约束公权力的行使之外,还要进行符合时代要求与中国国情的价值观念和价值目标的引导。确立价值目标是法治政府建设的核心任务。

  中共十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府进行了部署,提出了法治政府建设的目标定位:“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”[9]实现上述目标,除了完成依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开等任务外,还要明确法治政府建设的价值目标。

  政府在实施依法治理、履行法定职责的过程中,在对政府治理能力进行引导、评判和影响时,价值引领发挥着重要作用。因此,明确法治政府建设的价值目标、培育正确的价值取向,也是完善法治政府建设、提升政府治理能力现代化的必然要求。“价值追求是治理体系的灵魂,决定着国家治理的方向与成效”。在国家治理中,维护社会稳定是初级价值目标,而“立足于有利于激发社会活力,有助于扩大人民民主,有助于实现社会公平正义与提升人民福祉等”则是更高层面的价值追求[15]。针对当前中国处于价值多样化和复杂性的现实,在法治政府建设过程中,既要制定使各方面都能适应的社会总体治理体系,又要通过强化社会价值的合理性并实施有效的价值取向,来“引领社会向着更加健康的方向转型和发展”[16]。

  确立法治政府建设的价值目标也是对法治政府建设水平作出评判的主要尺度。目前中国的政府治理评价体系,倾向于借助法治指数等工具标准来衡量,但价值尺度在评判政府治理成效中的主导作用却被忽视。对于法治政府建设成效的考察,应着眼于两个层面:在“治标”层面反映政府在实施治理行为过程中的具体工具理性;在“治本”层面反映政府治理行为所体现的价值理性。培育正确的价值取向在某种程度上是法治政府责任意识的集中体现。

作者简介

姓名:蒋传光 刘悦 工作单位:上海师范大学哲学与法政学院,北京嘉观律师事务所

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