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城市规划变更的合法性与科学性研究 从城市规划的公信力形塑入手
2020年04月17日 15:49 来源:《河北法学》(石家庄)2018年第10期 作者:赵哲 字号

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  作者简介:赵哲(1984- ),女,陕西西安人,法学博士,西北政法大学行政法学院讲师,研究方向:行政规划,城市治理。陕西 西安 710122

  内容提要:确立科学、人文的城市规划目标,采纳专家的意见并广泛吸收公民和利益相关者参与城市规划的编制为城市规划的公信力奠定了科学和民主的基础。城市规划是基于特定社会经济环境而形成的地理表达,因此呈现出不同的规划理性。合法化危机在城市规划中亦不可避免,消解的路径不外乎法治化的选择。城市规划的变更作为现代都市的发展模式不可避免,仍需要对事由和程序加以限制。参与原则作为公信力维系的重要原则,在城市规划领域应赋予其新的内涵。

  关 键 词:城市规划/变更/公民参与/合法性/公信力/urban planning/change/citizen participation/legitimacy/credibility

  标题注释:2017年度教育部人文社科科学重点研究基地重大项目《〈城乡规划法〉实施状况评估及完善对错研究》(17JJD820005)的阶段性成果,同时受西北政法大学“司法惯例与诉讼法治现代化研究”青年学术创新团队计划资助。

  信任是城市规划变更能否顺利进行的基石,信任在许多参与形式中是一个关键因素,如果没有信任,人们参与社会活动的积极性下降,范围缩小,未获得公众信任的城市规划很难实现分配正义。“我们可以通过社会信任的实践赢得正常状态、可信赖性和可推算性的标准:信心和以实践为支撑的、社会的信任构成框架,在其中个人的信任才能够发挥作用,因为那种信任给予标准,根据这些标准,才能评估和权衡这种信任。”[1]

  当然,并非公民参与了城市规划变更过程就当然具有了公信力,两者之间的重要差别在于:公信会影响政府的合法性基础,公民参与形式则仅为合法性的条件之一。在城市规划领域,不仅需要公民参与,更需要设计完善的参与程序及可测评的参与结果,让城市规划不仅科学合理,更要取得公民的认同。在发达国家亦很难实现法恩斯坦提出的公民参与的“市民控制”及“权力性参与”。最优的选择可能是合作性参与,然而,保障合作者充分的话语权是需要争取的,而不能靠政府给付,这依赖于一个良好的规划参与模式。对话与合作的前提是平等或处于劣势一方具有影响力,而要提升这种影响力,使公民能够真正地参与和影响规划方案及规范实施,规划应当依法公布并且“未经法定程序不得变更,那么,政府规划的公信力便会逐渐提高。归根结底,需要放权让公民真正成为城市的主体,对居住的环境有发言权且得到实现。而这其中,领导意志的干预、控制性规划未能有效发挥应有作用以及公民参与的失效使得城市规划变更的公信力逐渐被消耗,公民不仅形式上被邀请列席规划制定的过程或者是发表征询性意见,主张需得到实质性的支持和采纳。

  一、城市规划变更过程中公信力式微之缘由

  时隔37年之后,中央城市工作会议于2015年12月20日至21日在北京举行,会议强调规划经过批准后要严格执行,一茬接一茬干下去,防止出现换一届领导、改一次规划的现象[2]。若要认真贯彻会议精神,城市规划的权威性和连续性应当被重视,规划的未来导向性以科学理性为基础,然而城市规划制定后在实施过程中,规划的反复变更导致缺乏其连续性,尤其是在转型期这一大背景下,规划编制、实施过程往往为了经济发展的需要而让规划服务于政绩,片面注重城市的快速发展而调整城市规划及土地利用规划的现象比比皆是。如何对这一情况加以遏制,使得城市规划摆脱“换一届领导,换一次规划”的现状,是我们不得不面对的问题。

  (一)城市规划变更受领导意志影响

  现有的城市规划编制往往并非尊重城市科学的城市规划设计,而是考量经济效益、领导意见、规划师设计形成的自上而下的规划方案。各地频现受领导意志干预的“短命建筑”严重损害了规划的权威性和科学性,据媒体报道,台州市十年间更换了四任书记,五任市长,新领导上任后发展思路不同,规划也要跟着变,而数次变更的缘由无不与领导变化而导致规划调整有关[3]。频繁更换领导使得数个企业合法取得的土地使用权无法按照已被批准的详细规划进行建设,谈何财产权的保障及规划的连续性?或许政府在这一拆一建中GDP增长,经济效益提高,领导政绩凸显,但却消耗了政府的公信力。另据报道,云南省河口县耗资2.7亿元建成的“国际旅游文化景观长廊”在3年后又花3亿元拆除,***乌鲁木齐的“飞天”雕像仅检查11天后就被拆除……连续数年接二连三的“急建急拆”曝光,折射出“法治”建设的迫切[4]。常见的情形是,领导意志和规划师给出的专业判断不一致时,规划师鲜有坚持科学的规划方案而不受干扰的魄力,往往按照领导意见重新规划设计。而这样的决策无疑一次次地对城市规划公信力带来了负面的影响,倘若缺乏有效的法律约束机制,很大程度上就可以避免上述事件的发生。事实上,短命建筑也间接反映了城市规划未能将总体规划目标和详细规划目标加以很好地衔接,带来资源浪费、环境破坏的同时势必会影响政府及城市规划本身的公信力。特别是一些影响重大、利害关系人众多的规划项目,朝令夕改影响了公民对政府执政理念、权力行使的信任,这种现象如不得到遏制的话,会大大加速公信力的减弱。

  (二)控制性详细规划未能实现其“控制力”

  城市规划是社会自由发展与政府行政行为之间的协调,其适用的范围与强度取决于政府所划定的规划区域。作为城市规划中重要的规划类型,修建性详细规划的项目选址、土地利用及建筑工程施工的管理无不与控制性规划相关,《城乡规划法》第37条、第38条、第40条等条文中对控制性详细规划的条件和作用作出了明确的规定,赋予了政府及其所属的城乡规划管理部门制定和修改局部修改控制性详细规划的权力,从而在一定意义上可以避免规划行政主管部门在修建性详细规划的许可过程中任意行使权力。尽管如此,控制性详细规划仍问题层出,突出表现为以下几个方面:

  1.控制性规划的稳定性不足

  控制性详细规划在法治社会背景下具有更为深远的意义,城市土地利用的管理离不开控制性规划的强制性要求,如土地的开发强度、出让合同的内容审核、环评报告的提交等方面,都有相应的具体要求。然而控制性规划的制定、变更等方面还存在着不少问题。《城乡规划法》的立法初衷是希冀赋予控制性规划对规划许可的实质性约束,规划许可做出后基于行政行为的效力便具有了公定力,未经法定程序不得任意变更。然而经济环境的快速变化、城市特质性差异使得我们不得不允许控制性规划实施过程中的变更。从实践中看,控制性规划修改的频率往往较高。针对这种情况,一方面应当明确要求在获得规划许可之前通过选址论证、土地利用规划细化等形式,形成对修建性详细规划的实质性限制,进而使得控制性规划的稳定性得以延续;另一方面控制性规划的变更在遵循法定程序基础上适当增加有权修订控制性规划的主管机关之自由裁量权,使得控制性规划的稳定性与灵活性得以调适,避免在实施过程中过于频繁地修改控制性规划。不过这种制度设计落实的过程中需要借助于科学的规划方法、较为合理的选址论证、多种规划之间的相互融合,所以在多规合一的大背景下讨论控制性规划的稳定性才具有较强的现实可能。

  2.现行控制性规划变更的依据效力层次不高

  作为调控城市发展的重要内容,控制性规划的变更缺乏法律的明确规范。目前对于控制性规划的变更进行约束的主要是以《城市规划编制办法》及《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》为依据,其效力等级仅为部门规章[5]。而在实践中,控制性详细规划的审批由城市人民政府政府进行,仅需向人民代表大会或其常委会备案,而非审议,因此实践中尽管规定了控制性规划变更的法定程序,但并未因此能够遏制规划被频繁修改的现实。由此可见,对于控制性规划的变更和修改都必须经历严格的法制化程序;目前的控制性详细规划变更过程中,规划的编制实际上仍是由城市规划部门主导,缺少其他主体的实质性参与。

  (三)缺乏有效的公民参与

  城市规划的修改、变更程序在很多城市都是规划部门主导下完成的,公民参与的方式有限,进而导致规划的公信力不足。控制性规划实施困难,其根本原因在于从编制、审批到实施过程公民参与往往很少发挥实效,控制性规划的制定、执行和修改缺乏法制化程序,没有法律强制力的保障,也缺乏公开和公众参与的程序要求,因而在实施中易受各种非正常力量的干扰,实施效果又缺乏公开和工作参与的程序[6]。事实上,程序的公正性具有比结果公正更为重要的价值,贝勒斯认为,程序内在价值理论包括参与原则、公平原则、易懂性原则、及时性原则和表面正义原则。其中,参与原则对于城市规划来说显得尤为重要。参与原则是指人们应该能够有意义地参与到影响他们的负担/利益决定之中去,这样能够保证他得到听证的机会,发表自己的意见,也表明了他人对其之尊重[7]。尽管很多参与者是因为希望能够从中获得期望结果的手段,但总体而言,参与原则对争端在实际层面和心理层面获得解决很有帮助,从而使得城市规划的实施变得更具有可接受性。

  1.公民参与的规定过于原则性

  城市规划的变更和实施程序遵循参与原则基本的期许是符合程序正义要求的,然而现实中由于缺乏有效的公民参与方式,使得我国当前的城市规划的变更和实施缺乏“自下而上”的沟通,大多数现行城市规划都是由政府或城市规划行政主管部门组织审批,因而不能获得社会的最大认可,在实施的过程中难免会遇到公众不理解、不配合的情况,进而影响其效果。究其原因,是因为政府并未赋予公众对规划的决策权,由于公民参与在《城乡规划法》中仅作出来原则性的规定,缺乏具体可行的程序性规定,公民参与的主体和事项的范围、参与的方式等内容都未能明确表述,导致参与权不能真正地影响到规划的决定。

  2.公民参与不足影响规划的可信度

  城市规划的变更和实施缺乏实质性的公民参与,主要表现为:公民参与的代表性不足、对专业的规划内容不完全理解、参与的途径仅限于表达意见而非行使真正投票表决,也就是缺乏对规划方案实质意义上的决策权[8]。尽管有些城市已经成立了规划委员会,但规划委员会的人员组成、对规划方案的影响力决定了其发挥作用的有限性。长期的计划经济时代给中国带来的影响在规划领域表现得尤为突出,原本都是由国家来代替做出城市的设计和规划,现今要让公众来对规划的最终决策来发表意见,这可能会影响到城市的经济发展水平及公众的生活。仅拘泥于“利害相关人”参与规划显然不能完全满足规划合理的需求。到底怎么样参与才能更好地发挥公众的作用,或许答案是多元的,但参与程序的公平性想必是应有之义。

  二、城市规划变更过程中公信力修复的合法性危机

  当人们经过经验总结,选择法律作为秩序的主要构成要素,换言之,当人类社会生活共同体的秩序,蜕变为由法律所构筑的秩序时,人类对于秩序和秩序安定的需求,便转化为对法律本身的安定性要求,总体性规划和控制性详细规划是对城市至少3—5年内发展的控制和要求,而城市发展和建设过程中风险的存在使得未来可能存在着较多不可预测因素,故应将变动的城市规划加以合法性的规制,方可摆脱合法性危机。

  (一)城市规划合法化的意蕴

  合法性通常意旨“正当性”或“合理性”,与legitimacy同义。而法学领域则更多强调“合法律性”,即行为模式符合法律的规定,也要重视所依据的法律本身的合法性。法治是一种理性的治理方式,不仅包括明确的行为规范和程序,还包括法律所蕴含的各种法律价值。在法治平台上,人们可以运用法律捍卫民主、保障自由、追求平等、实现权利、获得救济,还可以通过法律实施惩恶扬善、预测行为、安全交易有效管理、建构秩序等[9]。就城市规划的合法性来说,我们需要从以上双重标准来加以判断,也即,既要考量城市规划的合法律性,也要考虑城市规划所依据的规则本身的合法性。就城市规划所依据的规范本身的合法律性来说,实践中很多地方的城市规划往往主要依据政策作出,特别是涉及城市更新过程中地方政府的征收补偿标准差异较大,给人们的预期带来不确定性,进而引发很多社会矛盾。这就需要在国家立法层面对城市及农村集体经济组织土地的征收补偿标准进一步细化。就城市规划合法律性的程序方面来说,在城市规划的编制过程中主管机关未按照法定程序编制规划、委托不具有相应资质等级的单位编制规划等情况时有发生;从实体方面来说,主要涉及在规划编制、审批、修改、许可证发放过程中,政府及主管行政机关违背总体性规划的强制性内容,以及项目建设过程中违法控制性规划和经过依法审批的修建性详细规划的情形。规划旨在为民主而透明的决策过程提供资源。这才是规划可以合法做的事情[10]。大量违法的城市规划实例带给我们的思考不仅仅是规划的科学合理的问题,规划的合法性问题亦不容忽视。

  (二)城市更新过程中合法性危机

  在一个价值多元的时代,城市规划应该是多元化的,应该结合不同群体的意见加以设计。当然,由于不同的群体有不同的利益,不同的利益会导致他们认同不同的规划。2017年6月我国新出台的《城市设计管理办法》为城市设计与法定规划体系的进一步融合提供了制度支持,以往规划部门或者规划师仅从技术理性出发,专家基于个人的认知和灵感所设计的方案并非能够满足公众的期望。维系城市规划的公信力既要考量科学理性的规划设计,也要注重法治化的推进。我们选择什么样的方式去改变现状,取决于我们的理性判断。透过城市规划来寻求空间正义的实现进而达至公信力的提升,对纷繁复杂的现实状况分析基础上提炼出中国目前城市规划中的问题之所在,从而发现症结之处置方式。

  1.城市更新未能充分实现对空间正义的追求

  改革开放以前,城市住房采取“分配制”的国家投资建设福利模式,然而随着市场经济发展的进一步深入,福利分房制度导致的住房供给不足引发的矛盾重重。经过一系列住房制度变革之后,走向了住房商品化。专家、原居住地居民作为城市规划变更及城市更新的直接参与者,各自从不同的利益出发,为空间发展提供了不同的意见,发出了不同的声音。在城市更新的过程中,城市化和空间生产是交织在一起的。至20世纪90年代末,城市住房由单位福利分房向市场化的商品房过渡,“城市更新”本质上来说同社会经济水平的发展是分不开的,打破了计划经济条件下的资源分配方式,原本的城市住宅的区域规划取决于其所隶属的单位或企业。住房的商品房化在一定意义上是中国经济大踏步向前的重要驱动力,并未严格遵循科学的城市设计理念及原理,这一阶段的城市规划也未能围绕着商品房与公共空间、公共交通及其他公共设施之间的合理配置展开,住房的意义不完全局限于安身之地,更多融合了社会进步和个人发展所赋予的多重内涵,空间资源的正义分配要求考虑每一个涉及的权利主体利益的充分保障,很多被改造的福利分房社区在控制性规划的制定过程中往往未能被充分听取意见,空间资源的利用不平衡限制了住宅的更新动力。

  2.城中村更新无法保障权利人对城市更新的主动权

  城中村的改造映射了城市化过程中地理空间上的对外扩张、农民身份转换以及城中村的空间结构变化。可以说,城中村的拆除与重建并非自发的城市化过程,而是资本对城市空间变动带来的空间增值与秩序重构。为了完善农村土地征收、集体经营性建设用地入市等现行《土地管理法》存在的诸多问题,国土资源部在重复论证和采纳各方意见的基础上,于2017年5月23日公布了《土地管理法(修正案)(征求意见稿)》。依据《征求意见稿》第44条的规定,在理论上“征收”的确与“公共利益”挂钩了,但是将符合土地规划的,由“政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”也界定为公共利益却会带来更大的问题[11]。事实上,现行土地制度对集体土地和国有土地的区别对待使得土地的价值无法被真实地估算和补偿。《土地管理法》规定集体所有的土地不得出让、转让或者出租用于非农建设,这些限制使得集体土地在实质上与国有土地居于不平等的地位。但是在利益的驱使和诱惑下,市场经济原则使集体土地使用权人经常突破法律规范的限制。加之土地补偿标准的不一致,国家层面的集体土地房屋拆迁政策的缺失,地方层面操作的乱象,制度层面的天平倾向了权力掌握者,不可避免地引发了诸多房屋拆迁过程中的矛盾。“钉子户”、“上访户”们作为利益未得到满足的群体,往往采取非常规方式表达诉求方式。尽管从表征上来看,城中村是游离于城市现代化进程之外的,实质上却又是城市化进程的见证和产物。

  综上所述,在城市化进程中,城市更新应当考虑平衡各方主体的利益,完善征收补偿的程序与标准,制定集体土地拆迁安置的法律法规,编制、实施城市规划的过程本身充满了风险、冲突,要实现正义的空间规划,就要改变原本政府主导的命令式、公民仅作为咨询主体而非决策主体的规划制订方式,转向城市规划各方主体真正参与的、符合程序正义的制定过程。然而,在对待公众意见上,如何处理反映了公众对政府行为的影响力,但是“充分考虑”使得这种影响力充满担心,如果公众对某一个问题基本表示反对意见,那么这种意见是被采纳还是被漠视,完全由政府决定。因而,这种决策影响力模式至多是动员模式[12]。所以,在城市规划的编制、变更过程中,应充分征询被拆迁主体的意见、保护历史文物等规划原则都应当被真正付诸实践。

  三、城市规划变更过程中公信力修复的路径选择

  在一个价值多元的时代,城市规划变更过程中的价值选择应该是多元化的,要结合不同群体的意见加以编制和实施。从实体和程序两个方面来将规划的变更过程纳入法律的限制,才能突破理性的技术设计被领导意志左右的现状,强化控制性规划在法定图则限制下的承接作用,变更规划遵循法定的程序和事由日渐成为人们普遍遵循和执行的规则,方可为城市规划变更的公信力的修复提供条件。

  (一)领导任意干预城市规划之克服

  城市规划不仅要考虑经济发展的能力,更要关注环境承载力。为了遏制要求无序扩展城市规模,于2014年7月,在住建部和国土部的共同努力下,全国范围内确定了14个城市开展划定城市开发边界试点工作,制定了《划定城市开发边界试点工作方案》,这对于限制领导基于政绩指标合理的扩张城市发展模式、严格城市开发边界的修改程序有着重要的规范意义。截至2016年12月,首批城市开发边界划定试点取得阶段性成果,国土资源部、住房和城乡建设部正抓紧总结试点经验,将于近期出台城市边界划定工作技术要点,同步推进城市开发边界内外管理政策研究[13]。城市边界的划定是对城市开发的空间限定,能够有效地控制地方政府领导以追求GDP为目标无限度的开发。

  1.《城乡规划法》及各地实施细则进一步限制领导干预的可能

  从规范的层面来看,《城乡规划法》第58条规定:“未按法定程序修改城乡规划的,由上级人民政府责令改正,通报批评;对有关人民政府负责人和其他责任人员依法给予处分。”即法律中已有明确的规定禁止领导随意干预和变更规划的内容。对于重要的城市规划,都应当先经过专家的科学论证,才能让领导或领导小组围绕业已形成的城市设计进行讨论,最终投票通过。通过推进城市规划过程中多规合一,体现城市规划的科学性,减少规划之间的冲突,打破不同部门领导从自身立场出发制定规划的局限,从而排斥领导意志对规划的决定权。2017年1月12日,安徽省在全国率先出台了《安徽省领导干部城乡规划实施管控责任离任审计办法(试行)》,将对违反法律规定擅自更改城乡规划的领导干部进行问责[14]。2017年3月1日起,新修订的《重庆市城乡规划条例》正式施行,其中第79条也明确规定:市人民政府应当将区县(自治县)人民政府和市级有关部门制定、实施城乡规划情况纳入督察、考核和对主要领导审计监督内容。为此,重庆市将规划的编制和实施纳入对党政领导干部进行离职离任审计的范围,并且还要起草领导干部对规划修改记录和终身责任追究办法,自2017年起,党政领导干部在离职、离任时,编制和实施规划的情况要纳入审计的范围,从而确保经过依法审定的规划“一张蓝图干到底”[15]。将领导对规划干预的法律责任进一步细化,干部离任审计并终身追责对领导为了政绩或个人偏好干预城市规划能够起到有效的遏制作用,在未来修订法律的过程中,应当将上述内容上升为法律。

  2.重大的规划决策过程中强化规划师的参与

  城市规划法中尽管将城市公民参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序,但受参与的真实性、评估的方法等方面的限制,有些重大的城市规划在决策阶段并未让规划师真正参与其中,进而影响了规划的科学性。1990年开发浦东,1991年设立26个高新区,1992年提出沿江、沿边、内陆开发,这些规划师都没有参与谋划,而只是事后的落实。这说明规划的影响力还是很弱,尤其在高层决策层面明显不够[16]。当前的问题是:对规划师的影响能力未予以充分的认可,导致规划的过程及实施过程中可能会缺乏系统的、基于专业的规划决策及方案拟定,规划师的作用仅仅是具体的设计及执行,并未充分发挥其优势。特别是中国的规划发展历程较短,出现了不同规划阶段重叠的情形。要让规划师起到科学设计、顺畅与公众沟通,让规划的过程更民主、科学规划职能的理解发生了扭曲。诚然中国目前尚处在规划理论不健全、规划决策主要靠领导拍板的阶段,但这并非否定规划师作用的理由。

  (二)增强听证制度对城市变更的实质性约束

  《行政许可法》第46、47条及《城乡规划法》第26条中明确了许可听证的相关内容,对听证程序启动、听证的组织等内容着墨较多,但涉及听证的范围、方式及听证笔录的效力等方面的规定不够具体,尽管对于政府组织听证提出了要求,实质上涉及通过听证程序真正发挥公民参与听证的目的、体现参与的实质性影响的内容却规定得较少。若想要听证程序更好地发挥作用,应切实完善城市规划中容易产生纠纷的领域如建筑物的采光及间距、道路交通规划、公共空间建设、公害治理设施选址等领域规划的可操作性和实践性,从而保障城市规划听证程序的实效。

  1.扩大规划许可听证的范围

  我国《行政许可法》规定了两种听证方式,分别是涉及重大公共利益的依职权听证和涉及利害关系人权益的依申请听证。结合《城乡规划法》中的规定,在城市规划报送审批前应当充分听取公众的意见。作为对公民既有利益和未来预期都影响很大的规划行为,有必要扩大公民参与的范围。不仅在规划制定过程中,事先经过法律、法规、规范性文件批准方可实施城市规划许可,而且应当将因规划许可的内容变更或要对利害关系人的权益造成影响的事项,也包含在听证的范围内。当然,听证的记录作为作出规划许可的依据,这应当属于正当行政程序的应有之义。另外,对于城市中历史文化遗迹保护、自然资源的开发利用等可能涉及公共利益的重大规划许可事项应将其认定为属于《行政许可法》第46条规定的重大许可事项,理应由规划许可部门依职权主动组织听证会。

  2.增强听证笔录对最终许可决定的影响力

  《行政许可法》第48条第2款明确规定:“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定”。也就是说,听证笔录记述的内容能够如实反映不同利益主体对是否予以许可的态度及理由,理应作为许可做出的重要依据。通过强化听证笔录对许可的影响,也能使得听证过程的实质性意义更好地得以彰显。解决当前参与模式的种种局限需要公共行政人员成为“发挥解释功能的仲裁人。”他们必须跳出手边的专业技术问题,使公民参与到“辩论交流”当中[17]。当然,若要坚持严格的案卷排他原则,最终做出的规划许可决定完全根据听证笔录来作出,就必须要以听证程序中程序公正的其他要求作为保障。首先,听证参与者的客观立场的坚持要有中立的听证主持人作为保障,由中立的人员或者是第三方机构主持听证过程,以保证听证结果的公平公正。其次,对听证笔录的文本格式、必须包含的内容明确作出更明确的规定,使得听证笔录作为规划许可依据更加规范化。最后,对听证笔录记载的内容及时地进行公开,以消除对听证过程中可能存在的不公正之疑惑。

  作为对未来可预测性安排的城市规划,要保持其公信力,就不能任意地变更,也就是说,城市规划的变更应当基于正当的理由和经过合法的程序。公民参与努力中有一个非常重要但却被忽视的问题,即管理者是否信任公民。如果没有这种信任关系,那些倡导、授权、促进公民参与的政策能否得以清晰地阐明和有效地贯彻就是一个值得商榷的问题[17]。公共利益作为变更的理由已成为各国规划理论和实践中的共识。然而,公共利益作为一个描述性概念,很难给予准确地界定,因而更需要政府严守利益衡量的准则,在变更城市规划时依据法定程序,以期达到预先设定的规划目的。若变更规划给利害相关人带来了利益上的损益,就理应遵循利益补偿的基本原则,保障城市规划变更过程中权利主体的利益,维持城市规划变更的公信力。

  (三)规制城市规划变更中的事由和方式

  城市规划中的核心问题不是公共利益的识别困难,也不是施行上的制度障碍,而是资源的稀缺性与需求之间的矛盾。需求包括公民对公共空间及基础设施与住宅的需求,也包括企业的开发行为的需求,以及政府发展城市经济的需求。而这便构成了公共利益和个人利益的紧张关系。特别是在城市规划的变更过程中,明确城市规划变更的事由和程序,在一定程度上可以避免和消除利益冲突。

  1.明确城市规划变更的事由

  城市规划的变更是否需要理由?答案是肯定的。但何为正当、合法的理由?若未按照规定变更了城市规划,对公信力的负面影响自然是显而易见的。那么,政府、专家、公民及利害相关人谁可以主张城市规划的变更?总之,不能保证城市规划变更的事由明确而清晰,将很难发挥城市规划的可预测性作用。“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束,这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权利,和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”[18]我国《城乡规划法》对总体规划的变更作出了规定,如符合第47条规定五种情形,组织编制机关才能够按照法定的权限及程序对省域空间规划及城市总体规划进行修改,不过主要限于客观上地理区划的变化或审批主体认为需要修改规划,至于审批主体需要修改的理由却并未作出明确的限制。特别是“经评估需要修改规划”的情形,并未说明评估的主体、依据、程序等一系列问题,这给很容易造成规划的频繁修改。尽管立法上对于规划的修改规定了一定的条件和标准,囿于限制条件和程序的模糊性导致规划变更极容易失控。事实上,城市规划的主要目的就是实现公共利益和私人利益的共赢,所以将公共利益作为规划变更的事由的兜底条款具有理论和实践上的双重意义,然而,这又不是一个简单的问题。

  源于公共利益的界定上的困难,在城市规划过程中个体利益和公共利益的关系尤为复杂,近年来,对公共利益由立法、行政和司法不同主体的判定从实质转向了程序。具体来说,即对何谓公共利益不作为实质标准上的判定,而是强调通过程序来予以衡量和识别。众所周知,公共利益是政府干预个人利益的正当、合法的事由,也是城市规划的核心内容,因而城市规划是否体现来公共利益,就可以从程序的公平、公正上来加以判别。正当行政程序及合理补偿原则,为城市规划中利益冲突的化解起到了积极的作用。城市规划作为一项技术与民主并重的事项,只强调个体利益而不考虑公共利益或为实现公共利益而侵害个体利益都不符合法治精神。PX项目、垃圾处理站、高压变电站等项目的建设在避邻运动的浪潮下,需要更为审慎地考虑比例原则下的公共利益与私人利益之间的利益衡量。因此,城市规划中的公共利益界定需要区分可被纳入城市规划变更的范围和对城市规划进行具体变更时需要具备何种条件这两个不同层面的问题,当然必须注意的是,如果公共利益界定过于狭窄,仅限于道路、医院、公园学校等项目的建设,这对于城市化的进程来说必定会有一定的阻碍;反之,如果公共利益的范围太广,个人的权利又无处安放。

  2.规范城市规划变更的参与方式

  根据现行《城乡规划法》第46条及第47条的规定,规划在修改前对于修改的必要性依法组织论证,征求规划地段利害关系人意见,并经向原审批机关进行报告,方可修改。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》在《城乡规划法》规定的基础上,将利害关系人的参与权进一步地明确。要求城市规划的编制部门应当采取诸如座谈会、调查问卷、征集意见等多种方式与利害关系人进行沟通,特别是增加了听证的规定,在必要时应当通过正式的听证程序来保障利害关系人的权利。另外,还规定了控制性规划修改后的审批材料中应当包括所涉及的规划地段内利害关系人的意见采纳情况及理由。进而有利于提高控制性详细规划变更编制的科学性以及利害关系人参与的积极性。城市规划变更的具体程序对于总体规划的修改,由原审批机关进行审批。但对于控制性详细规划和修建性详细规划而言,原机关审批程序修改程序显然不利于提高规划的效率,也未必能实现规划的正义。

  四、城市规划变更的公信力重塑

  我国改革开放以来,城乡二元模式下社会经济发展不平衡引发的诸多问题,其中以城中村改造、棚户区改建过程中的问题最为集中。不过,总体而言,基于城市土地国有的前提条件下,城市更新的启动与推进的主导权主要掌控在政府手中。1990年代以后的Urban Regeneration,都市更新主体均由城市政府主导逐步转为公私合作或居民自主或建商主导等多元发展。可见,都市更新的发展模式与都市更新主体息息相关。未来避免过去都市更新的“零和”发展,都市更新应朝向更多元的发展。都市更新主体之间应以“利他”为观念,以“沟通”与“信任”为原则,“合作”创造都市更新主体的“共生多赢”[19]。城市规划变更模式的更新对于政府公信力的重塑至关重要,多元模式的并存有利于实现公民在城市规划变更中的选择权。

  (一)打破政府主导型城市更新模式

  通常情况下,先由政府在国有土地上先划定城市规划区,编制总体城市规划及控制性详细规划,进而完成建设用地的许可及项目建设开发。涉及国有土地上的房屋征收与补偿,以国家的强制力为后盾更有效率。尽管补偿标准、补偿方案的制定以及实施过程中公平性不断受到质疑,甚至引发了不少群体性事件,特别是原本的中心城区地段的房屋本身兼具住宅和商用多重功能,拆迁后仅按照住宅予以补偿的情况,涉及的利益相关者往往会产生与政府的征收补偿行为对抗的情形。

  实践中,城市规划变更过程中政府起着主导性的作用,公民参与及实质性影响规划方案、规划结果的情形并不多见。各地补偿方案中提及的多数利益相关者同意的要求往往在实际执行过程中大打折扣,在拆迁过程中采取的给予先行搬离者相应的货币或实物方面的奖励政策也在一定程度上可能导致“多数人侵犯少数人利益”的情况。从本质上来看,政府主导模式下的城市更新背后是领导的政绩观的驱使,在公权力行使的过程中并未完全以公共利益最大化追求作为原初动力,反而是经济增长的指标牵引着城市规划的制定和实施。有学者认为,政府主导的都市更新发展失衡的根本原因是政府“政绩”需求以及“不透明化”的表现,本质上可归因于“公共部门的自利化倾向”,因此势必要用市场化因素和公民参与程度来进行制约[20]。这种说法可能存在夸大负面效果的嫌疑,不过却真实地反映了政府主导下的城市更新背后的体制性障碍,如何保证城市规划朝着更科学、更民主的方向发展,摒弃经济增长控制城市规划水平的现状,就需要从城市规划权的合理配置及有效规划着眼。

  (二)强化科学规划的立法和执法

  诚如上文论述,目前城市规划领域中问题最为集中的部分为控制性详细规划。我们知道,控制性详细规划的修改和调整在城市规划体系中起着承上启下的作用,意义重大。尽管《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中提出了严格的程序要求,然而徒法不足以自行,若不能解决实践中市场变化需要与审批程序严格导致的滞后之间的矛盾,控制性规划违规变更的情况仍有可能屡禁不止。控制性规划的核心内容为技术性要求,修改、变更过程要以规划师的专业意见作为蓝本,同时采取座谈会、公听会等方式对城市中居住的居民需求的满足、城市美化、规划可执行性等方面加以考量。特别是控制性详细规划的可操作性不够强,和土地规划不能形成有效的衔接,现实中遇到技术性而又不得不解决的问题,便不得已经经常性地进行补足式的修正。然而过于频繁地修改、调整和更新原本已经制定好的规划,多次的修改使得不同版本的规划之间相互重叠甚至冲突,稳定性和公信力不足使得人们对规划的可持续性无法预测。因此,尊重规划的科学性、专业性的关键在于实现图则法定,任意变更规划的行为受到法律的制裁,使得规划不再成为体现领导个人意志的“纸上谈兵”,当然,这有赖于行政程序法治进程的进一步规范。

  科学合理的城市规划有赖于对专家技术理性的尊重以及法律制度的完善,特别是公民参与程序的立法保障可以减少对城市规划变更的质疑。然而基于经济利益驱动下,领导对城市规划变更的干预、规划变更未遵循法定事由和方式以及听证程序未能发挥其应有的正当行政程序约束作用,使得城市规划的变更充满了猜疑和不认同。通过公民参与来获取信任,公民可以通过法定的程序对任意变更城市规划的行为提出质疑,防止侵犯公民权利的规划变更通过内部程序和方式变更增加不确定性。规划知识的不足并不能成为拒绝公民参与的充分理由,或许对于特定规划,公民基于自身利益考量拥有更充分的信息来支持其作出正确的判断和选择。合法性危机的消解关键在于透过法律制度来对城市规划变更加以约束,然而,这只是完成了第一步,将法律严格地执行,以及在执法过程中发现问题及时地听取利害关系人的意见,必要时举行听证,方可实现科学与民主互为补充的城市规划合法性障碍。从这个角度来看,公民参与可以为城市规划变更的技术理性、正当程序和价值选择提供公信力基础。

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作者简介

姓名:赵哲 工作单位:西北政法大学行政法学院

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