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党政机构融合与行政法的回应
2020年03月06日 09:56 来源:《当代法学》(长春)2019年第4期 作者:林鸿潮 字号
关键词:党政机构融合/合并设立/合署办公/行政法

内容摘要:

关键词:党政机构融合/合并设立/合署办公/行政法

作者简介:

  内容提要:党政合并设立、合署办公的机构改革,对中国行政法理论和制度造成了冲击。既有的行政法理论主张从形式标准入手,强调党政融合机构对外行使职权必须使用行政机关名义,但这仅解决了行政救济问题,并不能回应有关组织结构和权力运行中的新问题。有学者提出从区分党务、政务的视角进行回应,但并未厘清党政融合机构中党、政角色分工的实质。对此,应当区分行政过程中的政治决策与法律执行两种不同性质的活动,由此确定党、政两者在行政过程中的职责分工。对于党政融合机构,应当责“实”而不循“名”,坚持运用实质性标准区分党、政两种角色及相应的活动空间,在此基础上重构行政主体、行政法的法律渊源、公共部门及其官员的责任分配等行政法基础理论。

  关 键 词:党政机构融合/合并设立/合署办公/行政法

  项目基金:本文是作者主持的“中国政法大学钱端升杰出学者支持计划资助项目”(DSJCXZ180416)的阶段性研究成果,并获得中国政法大学绿色发展战略研究院科研基金资助。

  党的十九大报告提出,“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”2018年2月,党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》提出了一系列党政机构合设、合署的制度安排。尽管党政合设、合署并非此次机构改革首创,但如此大幅度地推进党政机构整合,改革开放四十年来还是第一次,也体现了中国党政关系的重大变革。

  党政机构融合有多种形式,“合并设立或合署办公”的表述尚不足以描述其形态的多样性。党政机构融合的主要形态包括以下四种:一是“党政合一型”,即一个机构、一块牌子,同时作为党和政府的机构,如部分地区的信访机构,其名称便直接表述为“××党委××人民政府信访办公室”;二是“党政合署型”,即一个机构、两块牌子、同址办公,部分领导班子成员交叉任职,部分内设机构同时承担党政两种职能,如纪检和监察机关、部分地区的党委教工委和政府的教育部门、部分地区的党委政法委和司法局;三是“机构并入型”,即政府机构并入党的机构,使其成为后者的一部分,但对外保留或加挂牌子,如此次改革中将国家公务员局并入中央组织部,将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责、电影管理职责划入中央宣传部,将国家宗教事务局和国务院侨务办公室并入中央统战部;四是“归口领导型”,即把某一政府机构置于党的机构直接领导之下,但仍保留自身的组织完整性,如此次改革中将国家民族事务委员会归口中央统战部领导。其中,“党政合署”是此前党政机构融合的传统方式,而“机构并入”则是本轮改革的重点。

  学界对此次党政机构融合的改革极为关注,普遍认为对公法原理和公法制度冲击颇大,首当其冲的就是行政法,因为现有行政法理论和制度并没有将“党”在行政过程中的角色予以明确界定,也无法为党政机构融合之后产生的问题提供现成的解决方案。对于到底应当站在何种立场、通过何种路径来回应这一挑战,可能是在当前学界必须直面并予以积极回应的重大问题。本文尝试探讨这一问题。

  一、党政机构融合对行政法的挑战

  (一)党的领导和行政法的立场

  我国《宪法》序言系统阐述了中国共产党在各时期领导人民取得革命和斗争胜利的历史,这些历史提供了党的领导地位的正当性基础。在新的历史时期,党适时提出国家发展和民族复兴的新目标,进一步巩固了党的领导地位。2018年修宪后,《宪法》第一条清晰阐明:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”从党的领导实践考察,党的领导包括四个层面:

  第一,党的执政。很多学者认为,执政是党的领导的最主要方式,甚至是唯一方式。“党的领导应通过党的执政来实现,将党的领导寓于党的执政之中。”①而党的执政,是指党控制公权力形成的过程,②“就是中国共产党的代表在合法地进入和掌控国家权力机构的前提下,以国家代表的名义行使国家权力、贯彻党的治国主张、处理全国的政治经济和社会事务、谋求和实现全国人民的利益的活动。”③因此,“执政党领导国家政权是通过在国家政权中发挥领导核心作用来实现的,而不是在国家政权之外,更不是在国家政权之上。”④“宪法设定了国家权力的运行程序,执政党可以将自我意志输送进这个程序之中,但并没有立足于程序之外干涉程序运转的资格。”⑤上述观点所描述的,确是党领导国家的重要方式之一,这与西方国家政党的执政方式是共通的。但是,中国共产党不同于以执政为最终目标的西方政党,党对国家的领导是全面领导,通过党的优秀分子进入国家机构中执掌政权,并非其领导国家的唯一方式。要完整地解释党和政府的实际关系,还必须考虑到党的领导的全面性、多样性。

  第二,党的政治领导和思想领导。正如学界所指出的,中国共产党不仅是“执政党”,还是“领导党”,“不能简单地从执政的角度来安排执政党与国家的关系,相反,必须充分考虑党的领导制度的内在规定性。”⑥“在中国,中国共产党除了通过国家政权的途径对社会实施调控和治理外,还同时运用政治、思想和组织领导等方式,以及强有力的政治网络,直接对社会各个领域的单位和组织进行较全面的指导和监督。”⑦作为执政党,中国共产党的成员进入国家机器担任公职,依法行使职权;作为领导党,中国共产党还在外部总揽全局,对同级各国家机关进行政治领导、思想领导和组织领导。⑧这种描述无疑更加符合党的领导实践,但其内容所指并非体现在同一层面。政治领导和思想领导是宏观层面的,指的是通过思想上的教育、号召和政治上方针政策的引领、指导,依托党的政治和思想权威,使包括各国家机关在内的全国人民统一理想信念。而组织领导则一方面表现为遴选党的优秀分子,推荐其通过法律程序担任国家公职,以实现党的执政目标;另一方面则是在组织层面上设立党的机构与各国家机关相对应甚至结合起来,通过这些机构介入各国家机关职责履行的过程,但这种领导方式和宏观上的政治领导、思想领导并不属于同一层面。

  第三,党的组织嵌入。在中国,执政党通过制度性嵌入、功能性嵌入、主体性嵌入、过程性嵌入等多种方式深度介入了国家治理过程。⑨所谓主体性嵌入,表现为执政党设立内、外两个层次的组织统摄或嵌入国家机关当中,对其履职过程进行具体领导。⑩一方面,党在很多重要的公权力领域,如组织、宣传、统战、政法、外事、财经、教育、审计等,都设立了与其他国家机关(特别是政府机关)相对应的党的职能部门或办事机构。根据《中国共产党工作机关条例》的规定,党的职能部门“按照规定行使相对独立的管理职能,制定相关政策法规并组织实施,协调指导本系统、本领域工作”,办事机构“可以根据有关规定履行特定管理职责”。同时,地方各级党委按照《中国共产党地方委员会工作条例》的规定,“对本地区重大问题作出决策”。另一方面,党在各国家机关中均设立党组(党委),党组(党委)依据《中国共产党党组工作条例(试行)》的规定,有权讨论和决定本单位的重大问题。

  第四,党政机构融合。除了纪检监察领域在体制改革之后因国家监察机关不再隶属于政府而不再被视为行政事务,其他情况下的党政机构融合都发生在行政领域,涉及狭义的党政关系即党和政府的关系。党政机构的融合,本质上就是一种更彻底的组织嵌入,是使作为领导者的党的机构在组织上全部或部分地吸纳作为被领导者的政府机构。这无疑是党领导政府最深入、最彻底的一种组织方式,因此,合设、合署之后的政府机构便不再设立党组(党委)。

  对于党领导政府的上述四个层面,除了第二个层面的政治领导、思想领导与法律牵涉较少之外,中国行政法理论的基本立场是,立足于第一个层面,而回避第三、第四个层面。行政法的核心任务是解决行政的合法性问题,即谋求法律对行政的有效控制。其逻辑起点是民主代议制,即通过民主机制产生代议机关,代议机关制定法律,行政机关执行法律,并就此接受代议机关、司法机关的监督。至于执政党,按照经典的代议民主理论,执政的是党的成员而不是党的组织,在政府依法产生之后,执政党的组织便不再介入行政过程。因此,行政法不需要考虑执政党的因素。虽然这一理论假设并不符合中国的党政关系实践,但却保持了一定的解释力和回应力。究其原因,党的组织虽然实际上主导着行政过程,但毕竟党政机构在形式上是分开的,因此行政法的理论和规范仍然可以保持自洽。尽管此前不乏党政机构合设、合署的实践,但毕竟是个例,不足以对行政法理论体系形成冲击。但是,本轮机构改革使党政融合的范围明显扩大,居于“幕后”主导行政过程的党的机构更多地走到了“前台”,导致行政法理论和实践之间的紧张关系加剧。

  (二)党政机构融合带来的挑战

  第一,党政机构融合冲击了行政主体概念及其所支撑的行政救济制度。中国行政法引入行政主体概念之初就是为行政救济服务的,是一种本土化的“诉讼主体模式”,是对西方行政主体理论的颠覆性改造。(11)西方的行政主体概念建基于各主体独立的行政利益,其功能在于保障行政分权和自治,确认和保障国家、地方行政团体和公务法人的多元行政利益,在此基础上建构公共行政秩序、规范外部行政。中国的行政主体概念则以有无独立行政职权为核心标准,其主要功能是解决外部行政的责任归属问题。(12)这一概念很快被投射到行政法的实体部分,在大多数司法实践中,行政实体法上的独立权利主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体,在“行政主体”的概念下被假定为一致。(13)尽管对这一点争议颇多,诉讼主体意义上的行政主体概念被认为缺乏独立利益、独立地位和独立的责任承担能力等真正的“主体性”特征,(14)但人们还是普遍运用这一概念作为分析各种行政法律关系的工具。但是,行政主体理论在党政机构融合的领域却难以得到合理解释。(15)按照我国行政法理论,即便党政合设、合署机构以“行政”的名义行使行政权,也并不违背行政主体的一般原理。但如果其在行使这些权力时使用了党、政两家共同名义,或者只使用“党”的名义,或者实施的是没有具名的事实行为,在行政法上就会成为问题。如果我们按照实质标准将其纳入“行政”范畴,其形式上的主体与行政主体概念显然不相容。但如果否认其行政主体地位,这些行为是否需要接受行政法的调整?不服这些行为能否寻求行政救济?一系列棘手问题就会接踵而至。

  第二,党政机构融合将冲击行政法渊源体系的独立性,并由此对行政行为的法律依据、行政诉讼的法律适用等产生连带影响。自2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》将党内法规体系建设纳入“中国特色社会主义法治体系”以来,法学界围绕党规和国法之间的关系已经展开广泛的研究,但现有的讨论基本还是在“党规管党”与“国法治国”的前提下展开的。在此基础上进一步讨论党内法规在整个“中国特色社会主义法治体系”中的地位和作用等问题。(16)党政融合的机构改革使这一问题在行政法领域表现得更加复杂,因为随着改革的推行,可以预见这些机构将在行政过程中适用党内法规,党规和国法将以各种复杂的形态在行政领域中“相互融合”。有学者指出,“在党政机构合署合并之后,党内法规对国家机构的影响将变得更为直接,甚至成为新机构运行的主要准则。”(17)在我国,很多制度的形成过程都有政策先行的特征,这些政策有时候就表现为党内法规或者党的规范性文件。在法律依据缺位或者不够明确而党内法规、文件已先行出台的情况下,就有可能直接依据党内法规、文件实施行政行为。尤其是作为党政融合的机构,其必然更加重视党内法规的法源地位。那么,行政法应当如何对待这一变局呢?如果将党内法规和文件纳入行政法的渊源体系,应当如何证明其作为行政活动依据的正当性?如果否认,则如何评价党政合设、合署机构据此实施的行政活动?

  第三,党政机构融合还将影响公共部门及其官员的责任分配。任何民主政权都需要回应执政合法性的质疑,在执政效果无法满足公众预期的场合,必须由一定层级的官员承担责任,以便“在不触及现有政治架构的前提下,有效消弭公众的不满,减少对执政党、政治体系和政治共同体的冲击,提升对政治体系合法性的认同”(18)。在中国,其特殊之处在于对党、政两个系统分别建立责任体系。如上文所述,党的机构事实上对行政过程直接或间接地发挥主导作用,但为了减少对执政合法性的冲击,在责任的分配上又将其置于相对超然的地位。在需要问责的情况下,由政府官员承担主要责任,党的官员不承担或只承担次要责任,由此形成了“党委领导、政府负责”的责任分配原则。对于维护党的执政地位,这种安排可以避免使党的组织处于矛盾的焦点,避免使整个政治体制绷得太紧,体现了一定的弹性和灵活性。(19)但是,这样的责任分配机制在党的十八大之后发生了明显变化。一方面,党中央陆续在生态环境保护、食品安全、安全生产、法治政府建设等领域提出实行“党政同责”,(20)格外强调党的组织及其负责人在特定行政领域的责任担当,从而在一定程度上改变了将政府“顶在前面”的责任分配机制。另一方面,党政融合的机构改革也意味着党的机构不再回避责任担当者的角色。原本作为党的机构,在改革后一并承担了行政职能,如果出现需要回应社会压力的情形,由于党政机构已经深度融合,因此就必须清晰回答是否问责以及对谁问责的问题。如果不问责,则事件引发的合法性压力难以消解,影响执政权威;如果问责,则问责对象直指党的机构及其负责人,“党委领导、政府负责”的压力缓冲机制已无从谈起。在这样的背景下,现有的问责体系如何实现从“党委领导、政府负责”到“党政同责”的逻辑转换,就成了亟待解决的重要问题。

  二、行政法的理论回应

  (一)行政法学界的回应

  本轮党政机构改革方案力度空前,甚至超出之前的社会预期。尽管学界对此次改革极为关注,但目前仍然依据传统法学理论框架展开分析和解读。总的来看,现有的研究可以归纳为以下三种理论视角。

  一是搁置核心问题,即回避党政机构融合对行政法理论和制度带来的挑战,专注其他问题展开研究。例如,讨论哪些党政机构适宜实行合设、合署,(21)党政机构合设、合署之后如何提高运作效率。(22)

  二是立足于“党”“政”的名义之别,试图通过“打补丁”的方式弥合理论和实践之间的紧张关系。其基本思路是强调党政融合机构的权力运行过程必须具备“政”的外观,并通过这些外观形式作为其与行政法既有理论和制度的联结点,并继续将其纳入行政法的概念体系和规范框架之下,从而维系“依法行政”的基本逻辑。为此,学界普遍认为“合署合并的党政机构,在对外做出影响相对人利益的行政行为时,也须以行政主体的名义并按法定程序进行。”(23)“新机构在行使法定公权力时,仍须以相应的行政主体名义进行,即原本的政府部门会在名义上予以保留。”(24)“党政合署(并)后做出的直接影响相对人权益的行为,应当强制要求以其中‘政’的名义来实施”。(25)应当说,在此前为数不多的将党的机构列为被告的行政诉讼案件中,司法机关所秉持的也是这一思路。例如,在王金洋与中共盐城市亭湖区委农村工作办公室、盐城市亭湖区人民政府行政争议一案中,(26)法院将区委农村工作办公室作为被告并判决其败诉,其理由便是该办公室对外加挂了“区政府农村集体资产管理办公室”的牌子;在夏敏诉湖北省保密局一案中,一审法院以省保密局是省委办公厅下设机构不能成为行政诉讼被告为由裁定驳回起诉,而二审法院则以省委保密办和省保密局是“两块牌子,一套人马”为由确认被告适格,撤销了一审裁定。(27)

  三是立足党务、政务之别,尝试做出实质性的回应。强调对于党政融合机构所实施的行为,行政法“规范的重点应限定在具有明显政务性的事项,对于那些完全属于党务性质的事项不应纳入调整范围,应当由党纪党规来规范,以保持与现有理论与实务做法的连贯性。”“尽管党政合署(并)后新组建的组织是可以作为行政诉讼被告的,但该组织的双重身份决定了其只有依行政职权而实施的行为才属于行政诉讼的受案范围,而以党的职权为基础的行为则不可诉,否则将有违行政诉讼的基本原理和制度。”(28)

  (二)既有理论回应的不足

  上述第一种研究视角回避了主要问题,无须讨论。第二种研究视角代表了主流学说,并具有相当的说服力。因为,移植自欧洲大陆法系的中国行政法学在对待党政关系上,是以西方的政党执政模式为前提假设的。需要注意的是,西方的政党执政模式必须具备两个前提条件:一是间接执政,即政党的成员通过民主机制进入国家机器担任公职,在履职过程中贯彻政党的政治理念;二是党政分离,执政党作为一个组织不直接介入行政过程。因此,西方行政法学理论原则上无须考虑政党组织和政治过程。但中国的党政关系形态与西方明显不同,执政党通过多元政治嵌入机制乃至党政融合方式,实际上主导着行政过程。这样的党政权力配置格局,是执政党长期依赖并着力予以加强的执政模式。但是,中国的行政法学并没有将这一基本制度事实作为理论体系建构的前提,而是简单套用西方理论框架,回避中国实践问题,紧紧抓住行政过程中“政”的外观,剥离“党”的因素,用“拿来主义”建构中国行政法理论体系。

  应当说,面对党政机构融合对行政法理论带来的挑战,主流观点是通过“打补丁”的方式维系既有的理论自洽,但这种方式越来越难以自圆其说,更难以有效回应实践中的法治议题。首先,党政机构融合后虽然对外还拥有一个“政”的名义,但其实质仍是党主导的机构。即使我们认准了“政”的名义,却无法将党政融合机构的所有权力活动都纳入法律规范框架。这是因为,诸多党政融合机构的权力行使过程并不需要时时借助“政”的名义,通常只是在对外产生法律效果的权力末端才会展现出“政”的外观。因此,这种研究思路只能解决党政融合机构的被告资格和权利救济问题,反而忽视了整体性权力运行过程的法治化问题。其次,即使在司法审查和权利救济的问题上,也只有在党政融合机构确实以行政机关的名义,至少是以党、政共同名义对外开展行政活动时,取“名”弃“实”的回应思路才能够成功。但是,在党政融合机构直接以“党”的名义对外行使权力时,“政”的名义要素就难以证成。此时,法院无论如何都难以将其作为“行政权力”和“行政行为”而纳入司法审查范围,而只能将其拒之门外。例如,郭小兵诉江苏省人民政府信息公开一案便证明了这一点。(29)

  相对而言,上述第三种思路从区分党务、政务的角度进行理论重构,更趋向于实质性研究路径。但其“党务”和“政务”的区分方法并不准确。一方面,部分党政机构合设、合署,并非基于党务和政务具有紧密联系,而是基于党的机构需要主导特定领域的政务。所以,从党务、政务的角度入手无法准确区分行政过程中的党、政两种角色和两种功能。另一方面,无论是党政分开还是党政融合,针对特定的行政领域,党的机构都在事实上主导着行政过程,特别是在行政决策层面。因此,如何将党的机构所实施的这些活动和行政机关的活动区分开来,正是问题的关键。而按照党务、政务区分的学说,这些管理事项显然都属于政务的范畴。实际上,无论是党政分设机构还是党政融合机构,这些机构中涉及党组织、党员的党务事项,与这些机构实施的政务事项原本就是泾渭分明的,在此意义上,党务和政务的区别对行政法而言并没有太大意义。

  在笔者看来,要有效回应党政融合的机构改革对行政法带来的挑战,就必须回到问题的原点,即必须明确党政机构融合的合法性,进而确定党的机构在行政过程中的应然角色。

作者简介

姓名:林鸿潮 工作单位:中国政法大学法治政府研究院

职称:教授

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:赛音)
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