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科学立法、民主立法、依法立法的理论与实践
2020年02月13日 10:40 来源:《人大研究》(兰州)2019年第1期 作者:任才峰 字号

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  作者简介:任才峰,全国人大常委会法制工作委员会。

  标题注释:本文系全国人大常委会法工委研究室刘运龙同志主持的“改革开放40年立法历程回顾研究”课题的部分成果。

  改革开放40年来,我国立法工作坚持以宪法为依据,坚持从实际出发,尊重社会发展的客观规律,坚持科学立法、民主立法、依法立法相结合,走出了一条具有中国特色的立法路子,在理论和实践上都取得了突出成就。

  科学立法、民主立法、依法立法,是我们党领导全国人民在建立、巩固、发展和完善社会主义制度的过程中,逐步深化对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的基础上,从不同的视角总结出的立法工作应当长期坚持的有益做法,并在立法工作实践中使之不断规范化、制度化,成为立法工作的基本原则。2000年,立法法第四条、第五条和第六条分别就依法立法、民主立法、科学立法作出相关规定,从而使之成为我国立法工作必须遵循的法定的基本原则。同时,党和国家相关文件也逐步明确提出科学立法、民主立法的具体要求。2001年九届全国人大四次会议的常委会工作报告中提出“力争做到立法决策的民主化、科学化”。2006年十届全国人大四次会议常委会工作报告要求“立法民主化迈出新步伐”,会议通过的《十一五规划纲要》提出要“贯彻依法治国基本方略,推进科学立法、民主立法,形成中国特色社会主义法律体系”。2007年党的十七大报告也明确提出“要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系”。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央就推进科学立法、民主立法、依法立法作出一系列重要论述。2012年党的十八大提出,“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。2014年党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决定,进一步提出“深入推进科学立法、民主立法”。2015年修改立法法,对科学立法、民主立法、依法立法的规定作了进一步完善。2017年党的十九大报告提出,深化依法治国实践,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治,对科学立法、民主立法、依法立法实践提出了更高要求,也推动立法工作迈开新的局面。

  一、科学立法、民主立法、依法立法的理论内涵和基本要求

  科学立法、民主立法、依法立法是密切相关的统一整体。依法立法是基本前提,不依法制定的法律,缺乏合法性前提,其科学性和民主性无从谈起;立法权源于人民,通过提升立法的民主性,才能使立法决策更加符合人民群众需求和客观实际,改善立法质量,增进立法实效;科学立法既在方法论上为立法工作提供指导,又在价值层面衡量立法质量的高低,是判断立法质量的重要标尺。三者统一于完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系立法实践。

  (一)科学立法的内涵和基本要求

  习近平总书记指出,科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。遵循和把握立法规律,就要自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律以及立法活动规律,使制定出来的法律能够反映和体现规律的要求,符合客观实际。2000年立法法第六条规定,立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。2015年修订立法法时,落实党中央关于全面深化改革的部署,充分发挥立法对改革的引领、推动和保障作用,增加了“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”的规定。

  一是立法应当从实际出发,适应当前经济社会发展需要。“当时而立法,因事而制礼。”立法从实际出发,就是要充分尊重和准确反映法所调整的社会关系的客观规律,回应当时的经济社会发展诉求。

  社会关系存在和发展的规律,既有全局性规律,又有局部性的规律。全国性立法重在解决全局性根本性的问题,反映的是某一领域全局性的规律。地方性立法应根据本地实际情况和客观需要,有针对性地解决本地改革发展中出现的问题,反映的是某一领域局部性的规律。地方立法应避免贪大求全,贵在管用、可行。不同地域的立法可相互借鉴,但应避免相互抄袭。

  在不同时期,经济社会发展对立法有不同的要求。在改革开放之初,针对“无法可依”的局面,“有比没有好”“快比慢好”“宜粗不宜细”是对立法工作的要求;1993年党中央作出关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定,“加强经济立法”“建立社会主义市场经济法律体系”是对立法工作的要求;世纪之交我国申请加入世贸组织,完善与WTO规则相衔接的法律制度是对立法工作的要求;进入二十一世纪以来,围绕社会主义现代化建设,统筹推进“五位一体”整体布局、协调推进“四个全面”战略布局,是对立法工作的要求。中国特色社会主义进入新时代,立法工作要紧紧围绕人民对美好生活的向往,满足人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境、文化、旅游等更高层次的需求。

  不同地域的自然地理环境、经济社会发展对地方立法有不同的要求。东北黑土地保护、京津冀大气污染治理、长三角一体化发展、海南红树林保护、黄土高原水土保持、多民族地区加强民族团结等均对相关行政区域的立法工作提出了相应要求。

  立法者要扎实细致做好调查研究工作,准确把握不同时期、不同地域经济社会发展需要,研判立法需求,区分轻重缓急,突出重点,使每一项立法都符合客观实际要求。

  二是科学合理地规定国家机关的权力与责任,公民、法人和其他组织的权利与义务。二战结束以来,行政权在世界各国普遍出现膨胀和扩张的趋势,反映在立法领域,立法权的行政主导色彩较为明显。在我国,尽管党的十八大以来强调发挥人大对立法的主导作用,但国家立法对国务院及其所属部门起草法律草案的依赖短时间内依然存在;在地方,绝大多数地方性法规也都是由地方政府及其部门起草的。这种立法模式的一大弊端是容易滋生政府部门争权诿责、侵害公民合法权益的问题,向社会传递“立法就是政府管老百姓”的错误认知。

  法治建设的重要环节是实现国家权力实施的法治化,避免行政部门争权诿责①。在规定国家机关的权力和职责时,要坚持两者相统一的原则,既不能通过立法使行政部门利益法制化,也要赋予其必要的权力,满足社会治理的需要。在规定公民、法人和其他组织的权利义务时,应遵守宪法有关公民基本权利和义务的规定,法律既是保障公民权利的有力武器,也是必须遵守的行为规范;对宪法规定的公民基本权利,法律法规规章及其他规范性文件不得任意加以限制和剥夺。

  三是遵循立法自身规律。立法既是一项重要的政治活动,也是一门难度较大的技术性工作,有其自身的活动规律。搞立法就是搞科学,科学研究要揭示和把握事物发展的内在规律。因此,科学立法要求立法者应遵循和把握立法活动自身规律。遵循立法活动规律,要注意以下三个方面。

  首先,把握好坚持党领导立法与发挥人大在立法中的主导作用的关系。2016年党中央发布关于加强党领导立法工作的意见。提出了党领导立法工作的指导思想和基本原则,即坚持主要实行政治领导、坚持民主决策集体领导、坚持充分发挥立法机关作用、坚持依法依规开展工作。明确提出党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行,不允许随意干预甚至替代立法活动。明确要求支持和保证立法机关充分行使立法权,重视发挥立法机关在立法工作中的主体作用。要求党委领导班子成员要学习掌握立法基本知识和程序,勇于在实践中深化对立法工作规律的认识,增强领导立法工作的本领。因此,加强党领导立法工作与发挥人大在立法中的主导作用是密不可分的,既要通过加强党领导立法工作的制度安排,确保立法反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待,又要确保党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行,依法依规开展工作,尊重立法工作自身规律。

  其次,有选择地从中国传统法治经验和国外法治经验中汲取营养。法律是经验的积累,在制定法律过程中,还应该注重吸收中国传统法治经验和国外法治经验中的合理元素。中国古代法制崇尚礼法合治。“德礼为政教之本,刑罚为政教之用。德礼为本,刑罚为用,反映了道德义务与法律义务的统一。道德法律化,使道德获得了强制性的保障,而法律道德化,既减少了推行法律的阻力,也增强了法律的稳定性和权威性。”②这些观点在今天对立法工作仍具有启发意义。此外,在人类社会发展进程中,各国均会遇到公司治理、环境污染、食品药品安全、反不正当竞争等问题,其中某些问题是价值中立的,具有普遍性,解决此类问题的方法也有一定的普适性。法治先发国家的成功治理经验可以为我们解决这些问题提供有益借鉴。因此,在立法过程中,应有海纳百川的心态、放眼全球的视野,对国外的先进立法经验,有选择地汲取、消化,为我所用。

  最后,遵循立法技术规范。遵循立法技术规范是遵循立法自身活动规律的必然要求。立法技术规范包括结构规范、语言规范、修改规范、废止规范、解释规范、授权立法规范、法典编纂规范等。立法技术规范科学与否对立法质量有直接重大影响。以语言规范为例,立法法第六条规定,法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性。明太祖朱元璋曾言,“法贵简当,使人易晓。”西谚有云“简洁乃法律之友”。如果法律条文表述含糊不清、模棱两可,则适用者必然会进退失据、不知所从。立法语言规范要求法律条文表述应力求准确、严谨,实现法律用语的标准统一;应简洁、平易,避免内容和表述上的重复;应使用法言法语,避免照抄照搬政策(文件)。

  (二)民主立法的内涵和基本要求

  习近平总书记指出,民主立法的核心是为了人民、依靠人民。这是由我国的国家性质决定的,我国是人民民主专政的社会主义国家,国家一切权力属于人民,人民通过各种途径参与立法活动,使法律真正体现人民的意志。2000年立法法第五条规定,立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。2015年修订立法法时增加了“坚持立法公开”的内容。民主立法主要通过以下方式实现:一方面,通过民主选举各级人大代表,由人大代表组成人大及其常委会集体行使立法权,人大代表在参与立法活动时,反映人民的意见和要求;另一方面,立法机关在立法活动中,拓宽公民有序参与立法的途径,广泛听取人民群众意见。民主立法有三点基本要求。

  一是立法应当体现人民意志。“立法者应以公共利益为目标,最大范围的功利应成为他一切思考的基础。”③我国宪法规定了国家性质即人民民主专政的社会主义国家,在社会主义制度下,法治必须为人民群众当家作主、管理国家和社会各项事务服务,必须真正反映广大人民群众的共同意志和利益,这是立法工作的出发点和落脚点。

  二是坚持立法公开。公开是法治的基本原则,“刑不可知,则威不可测。”在现代法治国家,不仅立法领域要求公开,行政执法、司法领域,均以公开为原则、以不公开为例外。实现民主立法,应当确保利益相关方充分获得立法信息,知晓立法过程,了解立法进度。立法公开是衡量一个国家立法民主化程度的重要标尺。

  首先,立法公开便于人民行使监督权。立法权源于人民,立法机关制定的法律要体现和反映人民意志,就必须要对人民负责,受人民监督。没有立法公开,就没有立法监督。其次,立法公开有利于弥补代议制立法的缺点。代议制民主的特点是效率高、专业性强,但存在反映民意不够充分的缺点,立法公开为公众直接参与和行使立法权打开了一扇门,保障了人民对立法过程和内容的知情权。最后,立法公开是程序公正的应有之义。立法是利益的初次分配,应确保利益各方机会均等、充分博弈,立法公开不足,必然导致各利益相关方参与不够,就会出现信息垄断者在立法过程中舞弊和寻租,立法的公正性就难以保证。因此,应坚持立法公开,加大公开力度,将立法公开贯彻到立法的全过程及各方面,立项、起草、审议、通过前评估、通过后评估、法规清理、备案审查等各个环节都应最大限度地向社会公开,关涉国家秘密等不宜公开的事项除外④。

  三是扩大公众有序参与。立法是国家重要的政治活动,公众参与立法是公民政治参与的重要组成部分,对健全民主政治、提高立法质量、推进法律实施有重要作用。

  首先,公众参与立法是一国民主政治的重要内容。法律的制定过程本身是一种重要的政治实践,立法过程就是政治决策的过程,决策程序是否民主、结论是否公正,不仅影响立法质量的优劣,也关涉公众对政治生活的参与。因此,充分而有序的立法参与有助于增强公众对国家活动的政治认同。其次,公众参与可以增进立法决策的合法性和公正性。在现代法治国家,公众参与立法不仅在内容上影响立法决策的质量,参与过程本身也被赋予独立的价值——程序正义,决策(结果)的合理性更多地由程序的公正性来保障。在决策过程不民主、公众参与不充分的场合,所制定的法律就可能只代表少数人的意志,有失公正;也可能一经制定就沉睡过去,不解决实际问题。最后,公开透明、规范有序的立法参与还有助于引导和教育社会公众用法治思维和法治方式思考问题、行使权利、合理表达诉求,有助于提升公众守法的积极性,降低法律实施的成本,增强法律实施效果。正如美国学者科恩所言,“法律可能是不好(尽善尽美)的,但我参与立法的过程使我有义务承认它们的合法性并服从它们——那种义务来自这一事实:我是构成社会的成员之一,社会的法律就是我的法律,制定法律时我出过力”。⑤

  公众有序参与立法要求立法机关根据不同立法环节的需求和目的,选用合理的参与形式,比如,法律草案向社会公开征求意见、立法中涉及重大利益调整需召开专家论证会、听证会、立法咨询、立法座谈、立法论证、问卷调查、公民旁听等。同时要细化参与程序,包括参与主体选定,参与期限,议事规则,意见收集、整理和分析,意见采纳与反馈,组织保障,等等。这其中每一个环节都涉及更为复杂的多元考虑,比如在选定参与主体时,要考虑代表的充分性、处理复杂信息的能力、理解议事规则并进行合理分析判断的能力、理性作出决策的能力等。

  党的十八届三中、四中全会提出要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳反馈机制,把公开原则贯穿立法全过程。2015年修改立法法,对立法发扬民主、保障人民通过多种途径参与立法作了几个方面的补充和修改,完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见、书面征求意见的制度,增加吸收专家起草法律草案的规定,发挥人大代表参与起草和修改法律的作用,健全法律草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。

  (三)依法立法的内涵和基本要求

  依法立法的核心要义在于,立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。我国是单一制的社会主义国家,地域辽阔,人口众多,各地政治、经济、文化发展很不平衡,在制定法律、行政法规、地方性法规时,要从国家整体利益出发,防止通过立法实行地方保护主义、妨碍公平竞争。立法法第四条规定,立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。

  立法法是一部规范立法活动的重要法律。专门制定一部规范立法的法,在国外没有先例⑥。我国宪法只对全国人大及其常委会、国务院的立法权作了基本规定,对立法权限划分、立法体制等更具体的内容未作规定。1992年党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标,市场经济要求市场在资源配置中发挥决定性作用,但各地政府以出台“红头文件”等手段对微观经济进行干预,排斥外地产品,形成地方保护和市场壁垒;地方越权立法现象较为普遍,一些地方本应由地方性法规规定的事项,却因怕麻烦、图省事,改用政府规章规定;有的地方性法规改变法律的规定,增加处罚种类,扩大处罚幅度;立法中的部门本位主义思想严重,一些部门在起草法律草案时,不从全局出发,只着眼于本部门、本行业的利益,想方设法扩大本部门的权力;部委规章之间、部委规章与政府规章之间、部委规章与地方性法规之间,矛盾、冲突较多,使基层执法单位无所适从⑦。

  所有这些问题,都迫切需要制定一部立法法来解决。

  2000年立法法总则部分共6条,其中涉及依法立法的条款占两条,一条是第三条规定立法应当遵循宪法的基本原则,一条是第四条规定依法立法,且放在第五条民主立法、第六条科学立法前面,足见立法法对依法立法的重视。2000年立法法通过后,不依法立法的问题在一定程度上得到了解决。2015年修改立法法赋予设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项制定地方性法规的权力。目前,我国享有设区的市地方立法权的市、州共有323个,立法主体数量从过去的80家增加到300多家,维护法制统一的难度明显增大,对贯彻落实依宪立法、依法立法提出了新的任务和要求。实现依法立法,要做好以下四个方面工作。

  一要依宪立法。宪法是根本法,是治国安邦的总章程,是国家各种制度和法律法规的总依据,具有最高的法律效力。立法法第三条明确规定立法应当遵循宪法的基本原则。坚持依宪立法,首先,从法的产生渊源上分析,宪法是一切法律的制定依据,没有宪法依据或者宪法授权,就不能制定法律法规。其次,从法的内容上分析,所有法律法规的立改废释都必须符合宪法的原则和要求,不得同宪法规定相抵触。最后,立法必须贯彻党的方针政策。宪法序言部分规定建设中国特色社会主义,必须坚持中国共产党的领导。2018年通过的宪法修正案在宪法第一条增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,通过人民代表大会制度依法履行立法职能,使党的主张通过法定程序上升为国家意志,形成全社会一体遵循的行为准则,是党的主张和人民的根本利益有机统一的集中体现,也是我国立法工作的基本经验。

  二要依法定权限立法。立法是公权力行使的表现,必须遵循“法无授权不可为”的公权力行使原则,切实按照立法职权法定的要求进行。宪法、立法法就中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限做了明确规定。2015年,修改后的立法法进一步完善了法律保留事项,加强对授权立法的规范和限制,并赋予了设区的市三个方面事项的立法权限。各立法主体应准确把握各层次立法的权限安排和功能定位,处理好宪法、法律、行政法规、地方性法规与规章的关系,处理好创制性立法与实施性立法的关系。在维护国家法制统一的前提下,充分发挥各个层次的作用,依法行使好立法权⑧。特别值得一提的是,设区的市立法应严格按照“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”行使立法权,不得超越权限立法。

  三要依法定程序立法。“程序先于权利”(Process before Rights)。立法程序是立法机关在规范性法律文件创制过程中所遵循的协调利益冲突、配置立法资源的路径。在法律的起草、审议、公布等立法过程中,立法程序都起着桥梁与支撑作用,确保立法活动在法定轨道上运行。有学者指出,立法程序是影响立法质量的关键因素:激情、鲁莽、专断将被程序一一化解,唯存理性;偏私、贪婪、邪恶将被程序一一阻截,唯有正义⑨。立法法、人大组织法、全国人大常委会议事规则、国务院组织法等法律法规规定了制定法律、行政法规、地方性法规的程序,包括编制立法规划和计划、立项、起草、审议、表决等。这些程序性规定对防止和克服立法工作的随意性,提高立法的规范化、制度化水平具有重要意义。

作者简介

姓名:任才峰 工作单位:全国人大常委会法制工作委员会

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