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中国合宪性审查的宪法文本实现
2019年12月21日 08:00 来源:《中国社会科学》(京)2019年第5期 作者:刘连泰 字号
关键词:消极规范/积极规范/遵守/执行/宪法责任

内容摘要:

关键词:消极规范/积极规范/遵守/执行/宪法责任

作者简介:

  内容提要:宪法文本的结构和逻辑决定了合宪性审查的制度逻辑。中国宪法文本包含消极规范和积极规范,具有行动纲领的性质。国家和公民都是宪法关系的主体,消极规范蕴含“遵守”义务,积极规范蕴含“执行”义务。全国人民代表大会及其常务委员会根据消极规范判断立法是否与宪法抵触,多元主体根据积极规范判断立法是否适当。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,中国共产党享有概括的合宪性审查权,该权力应由中共中央行使,可以由中央全民依法治国委员会承担具体工作。中共中央在技术上一般不直接作出合宪性判断,可以指导、建议相关机构作出判断。国家不遵守消极规范或者“不适当”执行积极规范,将产生直接的宪法责任,公民不遵守消极规范的责任需要法律规定。

  关 键 词:消极规范/积极规范/遵守/执行/宪法责任

  基金项目:本文为国家社会科学基金项目“宪法中的征地规范解释研究”(16BFX028)阶段性成果。

  作者简介:刘连泰,厦门大学法学院教授。厦门 361005

  21世纪的中国,提出“把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”,①“推进合宪性审查工作”无疑是达致新水平的重要步骤。②20世纪被称为合宪性审查的世纪,③为我们“吸收外来”积累了丰富的素材,但如何“不忘本来”,④是我们激活中国宪法文本必须首先解决的问题。以20世纪发育出合宪性审查理论的其他国家为潜在对话的他者,洞察中国宪法文本建构的制度理性,阐释合宪性审查的中国逻辑,是促进合宪性审查权力配置的体系化,推进合宪性审查实践的重要理论准备。

  世界上193个国家的合宪性审查制度,基于不同的历史传统和宪法结构,各国合宪性审查模式遵从的制度逻辑必然不同。中国的合宪性审查可以参考他国合宪性审查的技术进路,但首先要立足自身的制度逻辑。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,我们可以从中提炼出的制度元素包括:中国共产党的领导,社会主义,这是中国宪法的特色和生命。作为行动纲领的宪法凸显中国宪法的社会主义特征,中国共产党享有概括的合宪性审查权是中国共产党领导的必然结果,中国合宪性审查制度必须以此为原点展开。

  一、作为行动纲领的宪法:消极规范与积极规范

  尽管在合宪性审查过程中,合宪性审查机关会添加各类价值,甚至任由自然法观念游弋其中,但合宪性审查的最终依据只能是宪法文本,宪法文本的特质总体上决定了合宪性审查的逻辑。

  从世界范围看,早期宪法文本一般由国家权力规范、公民基本权利规范构成,福利国家时代出现方针条款或国家政策条款,形成通常意义上宪法的三维结构。⑤公民基本权利规范首先是自由权规范,晚近又充实了社会权规范。国家权力规范、公民的自由权规范的功能在于划定国家权力的边界,可以称之为消极规范;国家政策条款、公民的社会权条款功能在于要求国家积极作为以达致某种政策目标,可以称之为积极规范。中国宪法序言、总纲和公民基本权利条款中的社会权条款可以归入积极规范,公民基本权利条款中的自由权条款、国家权力条款可以归入消极规范。将国家权力条款归入消极规范这种理想类型的考虑是:宪法文本规定国家权力的最终目的不是为了授予国家权力,而是意在规定国家权力的边界以服务于维护公民基本权利的国家目标,这从宪法第二章和第三章的规范排序顺序即可见立法原意。要求国家积极作为是由公民的积极权利引发的,不是国家权力本身的特质。因此,从功能主义的角度看,国家权力条款与消极规范有更多的家族相似。为类型化的需要,将国家权力条款也归入消极规范的范畴。

  积极规范和消极规范可以在时间维度上作出区分,消极规范指向现在,积极规范指向未来。消极规范“专门调整现实生活中业已存在并在一定时期内即将消失的那些生活关系”,⑥积极规范规定目标。域外有学者将宪法分类为“固定性宪法”和“纲领性宪法”,前者的内容主要是“承认和确认现状”,通过“强制规定外部界限即禁止性规定而实现”;后者的内容主要是“确立目标以及力图鼓励向某些方向发展”,通过“规定某些目标而实现”。⑦“固定性宪法”规范对应消极规范,“纲领性宪法”规范对应积极规范。国家权力规范与公民自由权规范构成近代宪法文本的基本内容,世界范围内的合宪性审查机制首先围绕这两类规范建构起来。

  指向现在的消极规范与指向未来的积极规范必然结构有别。消极规范的结构是行为模式一法效果,也可理解为假定—处理—制裁,即预设某种行为规范,违反该规范会产生某种否定性后果。积极规范的构造更契合于“事实构成一法效果”的二要素理论。“事实构成”指作为规范评价标准的预设事实状态,是一种状态而不是一种具体的行为模式,行为人可以选择任何一种能够达致该状态的行为模式;法效果指事实状态符合或不符合预设事实构成要素时的评价和效果,前者给予积极评价,后者给予消极评价。⑧积极规范的法效果不直接对应某类行为,只对应该行为的效果,是结果论的评价;消极规范的法效果对应某类行为,尽管与行为效果相关,但最终只是评价行为的辅助因素,是行为论的评价。也就是说,相对于消极规范,积极规范赋予了行为主体极为宽广的裁量空间。

  德国、法国、美国等西方国家的宪法文本以消极规范为主,以积极规范为辅。中国宪法文本中积极规范占比较大,积极规范与消极规范并重。德国、法国、美国等国家宪法先有国家权力与公民的自由权的二维,然后呈现国家政策这一维——随着消极规范的演进,福利国家、公民的社会权渐次出现,也就是说,积极规范是消极规范演进的结果。作为社会主义宪法的中国宪法文本从一开始就是三维结构,积极规范不是消极规范演进的结果。⑨从现行中国宪法文本的结构来看,反而是积极规范演化、辐射到消极规范:首先呈现国家政策这一维,然后呈现公民基本权利和国家权力。中国宪法序言主要阐述历史,以社会进化的思路描述国家的前世今生,生成国家政策目标,实现政策目标的主体也在时间之轴里先后出场:工人、农民、革命者、建设者。⑩随后,规定总体意义上的国家任务,接着规定公民基本权利与义务,最后规定各类国家机构,出场的先后顺序演绎了宪法文本的叙述逻辑。作为积极规范的国家政策目标是首要的,为了实现国家的政策目标,我们甚至可以通过容忍某种程度上突破规范的框架,淡化改革与宪法的冲突,按照“三个有利于”的政治逻辑润滑规范与现实的龃龉,(11)学界的“良性违宪”说就是这一思路的理论解说。(12)这种思路暗含的判断是:宪法规范分为几个层级,如果为实现更上位层级规范的目标,可以突破下位层级的规范,所谓“条条道路通罗马”。(13)

  以消极规范为主的宪法文本,其背后的国家哲学必然是消极的,蕴含了对国家极度不信任的“幽黯意识”。(14)20世纪发育出来的合宪性审查制度及理论受缚于这种“幽黯意识”,以控制国家为目标。以积极规范为主的宪法文本,其背后的国家哲学必然是积极的,蕴含国家深度的“父爱主义”情结。分析中国宪法文本结构,可以看出中国宪法的积极特质。国家权力条款的表达与内容表明,中国宪法旨在驯化权力如何作为,而非掣肘权力不能如何作为。基本权利条款的表达与内容表明,中国宪法并不将国家权力理解为恶,设置基本权利条款的目标首先不是防止国家侵犯,而是设定国家要努力实现的对公民的承诺。宪法序言以国家开始,也以国家结束,国家根本任务不单指向个体,而是在个体与共同体的共进中,国家自身也得以完美。国家权力条款、基本权利条款、国家政策条款,虽然侧重点有别,但在根本意义上,三者都指向国家与公民携手并进,努力趋近并最终实现宪法序言所描绘的国家愿景。

  中国宪法具有鲜明的行动纲领性质,集中体现在国家政策条款及其与其他宪法条款的关系中。宪法序言与总纲中的国家政策条款有着原则核心外包裹着一层政策外衣的规范结构,国家政策的核心是原则,相较于国家权力条款、公民基本权利条款,具有更高的抽象度。这种抽象度使其在规范效力上可以辐射其他宪法条款。首先,国家政策条款为宪法所确立的“党的领导”宪法化提供了通道和依据,国家政策条款的开放结构使得宪法规范在实施中大量导入党的政策成为可能,政治系统和法律系统相互影响,政治系统影响法律系统可以经由立法,也可以经由政策。其次,国家政策条款使得宪法文本具有了连接过去、立足当下、面向未来的品质,中国宪法体现出“活宪法”的特征——文本里有大量宪法委托条款,赋予国家基于社会经济发展变化做出反应的回旋空间。在瞬息万变的社会转型期,基本国策条款无疑构成了宪法文本具有谦抑性和自我修复能力的张力所在。最后,国家政策条款具有保障基本权利实现的功能,(15)提供了自由权得以实现的社会、经济、政治条件。积极规范相对开放,经由这一管道,执政党的政策不断进入宪法文本,宪法文本也由此鲜活起来,成为真正的“活的宪法”。(16)作为积极规范的国家政策是中国宪法文本的重要组成部分,其他规范以此为基础演绎,类似于凯尔森纯粹法律体系中的“基础规范”。(17)

  作为积极规范的国家政策条款是中国宪法文本的脊梁,公民的社会权条款是公民基本权利的重要组成部分,如果积极规范不能进入合宪性审查的视野,则合宪性审查的制度绩效大可质疑,中国合宪性审查必然既要适用消极规范,也要适用积极规范,这是“全面推进宪法实施”的题中之义。

作者简介

姓名:刘连泰 工作单位:厦门大学法学院

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