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行政复议法修改的几个基本问题
2019年10月16日 10:43 来源:《山东法官培训学院学报》2018年第5期 作者:耿宝建 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:

 

  作者简介:耿宝建,最高人民法院行政庭审判长,第三巡回法庭主审法官,法学博士。

  内容提要:作为一项系统工程,《行政复议法》的修改不能仅仅着眼行政复议案件的受理和审理,而应当站在法治国家、法治政府和法治社会三位一体建设的高度,统筹谋划其在依法治国进程的作用,精准确定其在行政纠纷解决体系的地位,充实完善行政复议案件的受理审理规则,科学确立复议阶段行为在诉讼中的效力。在政府法制系统与司法局合并的大背景下,审视复议制度的改革,除建立独立的行政复议委员会、整合省以下行政复议机构和行政复议资源、坚持行政复议前置等外,还更加侧重于行政复议与行政诉讼制度的衔接、制衡和配合。可以考虑以下方面:一是坚持“行政一体”,赋予行政复议机关更加独立的调查取证权、事实认定权、程序补救权、法律适用权和最终决定权,强化行政复议纠错职能,防止既往复议过程中的程序空转,尽快稳定行政法律关系;二是坚持行政复议“准司法性”和“准一审性”,司法审查主要针对行政卷宗和复议卷宗已经涉及和记载的事项进行,主要审查复议决定的证据采信、事实认定、程序遵循和法律适用是否合法;三是坚持受案范围、主体资格、审查标准的统一性,凡是能够申请行政复议的事项,除了复议终局的以外,都可以提起行政诉讼,扩大合法性审查内涵,将合理性审查作为合法性审查的一项重要内容,确保法律统一实施;四是提升复议与诉讼管辖改革的协同度,做好整体顶层设计,将部分基层法院行政庭人员与县级政府法制部门“弱弱联合”,专司县域范围内的行政复议工作,实现县域范围内法治资源的有限整合,如此不失为一个可以尝试的试点方案。

  关 键 词:行政复议法/修改/基本问题

  当前,《行政复议法》的修改已经被列入十三届全国人大常委会立法规划,并且作为条件比较成熟、任期内拟提请审议的第一类法律草案项目之一。而从中央到地方,司法行政部门与政府法制部门职责整合,也正快速推进。在此大背景下,思考《行政复议法》的修改和行政复议制度的改革发展,显得尤为必要。现行行政诉讼制度和行政复议制度,可以说是相伴而生,互相促进,彼此借鉴,携手发展。历史地看,行政复议制度本身即为“配套”行政诉讼制度的,如1990年《行政复议条例》只是1989年《行政诉讼法》的配套立法,《行政复议条例》受案范围的表述、格式基本仿制《行政诉讼法》。从另一层面来看,虽然颇有争议,但实践中行政复议司法化已经成为现实,行政复议机构对复议案件的审查,已经逐渐向行政诉讼制度学习并趋同。可以预测,在《行政复议法》即将进行的修改中,那些被认为是《行政诉讼法》修改经验的条款和规定,必然又将反映在修订后的《行政复议法》中。

  行政复议制度对行政诉讼制度的“亦步亦趋”,实践上造成了复议功能与诉讼功能的混同,复议制度自身特色缺乏,最终导致“复议机关维持双被告”这一中国特色制度的出台。这样的结果,大概是原国务院法制办所始料不及的。而总结主要国家的行政复议与行政诉讼关系,容易发现两者间并不存在放之于四海而皆准的“普世模式”,各国模式要么是行政诉讼异常强大,要么是将行政裁判所并入司法体系实现高度司法化,要么是在行政系统内实现相对独立。就中国路径来说,强大的是行政权而非司法权,因此行政复议制度仍然应当是矛盾化解的主渠道,纠纷解决的第一道防线。但将行政复议彻底司法化,甚至纳入司法体制,又与中国行政管理体制不相符;而所谓在行政系统内相对独立,显然是纸上谈兵。同时,还必须兼顾如下现实:即相对于原行政机关而言,复议机关有着更高的政策实施和法律理解水平,复议机关实际上是代表整个行政系统接受司法审查。如果复议机关机械模仿司法机关的“监督”功能,而忽视对原行政机关的瑕疵行政行为的“补正”和“纠错”功能,实际上将自身变为“第一审法院”,从而导致其与行政诉讼制度无法实现良性制度竞争。

  多年来的行政复议与行政诉讼实践已经说明,现行制度实际上加剧了案件数量明显偏低、矛盾纠纷化解不力、职能定位模糊不清、改革举措互不协调、顶层设计摇摆不定的尴尬局面。在现实的法治背景下,中国特色的纠纷解决,必须借助行政复议、行政诉讼两者合力而不能偏重其一,同时通过一个科学的衔接机制,充分发挥两者优势。总体上,作为一项系统工程,修改《行政复议法》应当从建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论的角度,站在法治国家、法治政府和法治社会三位一体建设的高度,统筹谋划行政复议在依法治国进程的作用,精准确定其在行政纠纷解决体系的地位,充实完善行政复议案件的受理审理规则,确立科学有效的行政复议与行政诉讼衔接机制。

  一、实现行政性与司法性的统一

  性质决定功能,不同性质的事物,其功能也不同。对行政复议性质的认识,集中反映了对行政复议制度的总体认识,关系行政复议制度建设的全局,属于行政复议制度领域的“顶层设计”问题。而对行政复议性质的不同界定,直接影响行政复议功能的发挥,以及与其他行政争议解决机制之间的联系。正是基于此,有的学者将我国行政复议制度层面存在的问题,归结为对行政复议性质的错误认识,认为由于在行政复议制度法律性质的认识上出现了偏差,才导致了相关不合理的体制和制度安排。①

  关于行政复议的性质,虽然理论上存在行政说、司法说、准司法说、综合说等不同观点,但综合各种观点来看,“行政性”和“司法性”乃是分歧和争议的焦点所在。对此,也存在一些非此即彼的观点,如认为为了要高效便捷地化解纠纷,强调要“简省”相应程序以突出其行政性便民性;而为了要凸显其司法性,又强调要全面借鉴审判流程以体现正规化规范化。笔者认为,行政复议应当兼容“行政性”和“司法性”。

  首先,行政复议是解决行政纠纷的活动。行政复议从其产生和主要功能来看,就是解决行政纠纷的活动,这符合司法的实质意义,因而具有司法属性。“行政复议是一种纠纷解决机制,认可这一点,就应当承认行政复议制度由此应当具有司法秉性。”②也正如美国学者伯纳德·施瓦茨所言:“尽管三权分立的迂腐教条,向行政机关授予审判权却一直没有中断过。复杂的社会需要行政机关具有司法职权,使这种授权不可避免。”③

  其次,在制度功能层面,行政复议与司法活动应当有所不同,不能将复议活动变成审判活动。行政复议机关解决纠纷的行政复议功能,仅是其履行政府法制工作一个重要方面,但不应当是全部;即使是相对独立的行政复议委员会(行政复议局),也应当与法制机构的其他职能有效衔接,共同促进政府法制工作。行政复议的司法化,不能理解为在行政系统内部引入一个司法系统,否则就容易造成行政复议制度与行政诉讼制度的完全趋同。如果说行政诉讼重点在于监督和纠错,较少考虑行政管理,那么行政复议就应在强调监督纠错的同时,更加注重提供一个老百姓可接受的行政行为,从而在权利保障和行政效率间实现平衡。

  第三,在复议与诉讼的衔接层面,认可行政复议兼具“行政性”和“司法性”。既要保证行政复议的独立性,又要与行政诉讼相衔接;既要接受行政复议先行性,又要避免行政复议终局性;既要承认原行政行为和复议决定的区别,又要认可复议决定是行政系统在司法系统的最终呈现,行政诉讼要审查通过复议决定形式表现出来的行政系统行为;既要对复议过程中复议活动合法性进行监督,司法又需充分尊重复议程序中复议活动的效力,赋予行政复议活动“准一审”的效力,在复议决定采信证据、认定事实、适用法律的基础上进行合法性审查,而不是另起炉灶,重新认定和审查。

  因此,应当承认行政复议具有“准司法”的性质,应当坚持中立性;同时也应当承认行政复议本质上是行政活动,应当赋予复议机关重新调查取证、补强完善原行政行为的权力。

作者简介

姓名:耿宝建 工作单位:最高人民法院

职务:行政庭审判长

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
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