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戴建兵:探索教育领域的检察公益诉讼
2019年09月18日 11:01 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:戴建兵 字号

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  检察公益诉讼的目的是人民检察院通过督促适格主体行使公益诉权或直接行使公益诉权的方式,维护公共利益。截至目前,全国检察公益诉讼主要围绕生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域侵害公共利益的行为进行,且确实取得了很好的成效,积累了一定经验。但是从开展检察公益诉讼的领域来看,除上述领域外,尚未出现在其他领域开展检察公益诉讼的探索。其实,公共利益的范围非常广泛,检察机关在条件成熟的情况下,可以适当突破上述领域,在其他领域针对损害公共利益的行为,适当推进公益诉讼的展开。比如,针对教育领域发生的违反教育法律法规、侵犯国家或社会公共利益以及公民受教育权等合法权益的行为,检察机关可以督促适格主体依法行使公益诉权,或者依法自身提起诉讼,进而探索和推进如何在教育领域开展公益诉讼活动。

  通过公益诉讼的方式维护公共利益是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》赋予人民检察院义不容辞的责任。教育是一种公共产品,教育事业是一种公益事业,因此教育领域中的公共利益当然存在而且十分重要。如受教育权本身就是一项宪法上的基本权利,侵害公民受教育权,也就意味着国家利益和公共利益被侵害。以往对公民受教育权的司法救济大多通过民事诉讼、行政诉讼途径进行。如1997年四川省泸县得胜镇初级中学起诉5名辍学学生家长违反了《义务教育法》、侵犯了子女接受教育的权利。虽然这一案件原告最终获得胜诉,但由于原告与被告之间没有直接利害关系,法院的受理以及判决的依据并不充分。再如,近年来不断引起舆论关注的“水课”现象,显然也构成对学生受教育权的一种侵害。但是,如何确定“水课”的认定标准以及“水课”现象出现后学生的相关权益怎么维护,显然通过学生个体很难实现。如果检察机关以公益诉讼方式介入“水课”现象,通过诉讼途径确立“水课”的认定标准以及解决方案,势必会有助于各类学校杜绝“水课”,推广“金课”。因此,通过公益诉讼途径维护教育领域公共利益,确属必要。

  开展教育领域检察公益诉讼具备法律基础

  造成目前教育领域检察公益诉讼未能正常进行的一个原因是:无论《民事诉讼法》还是《行政诉讼法》,对公益诉讼的覆盖领域均采用了列举加概括的立法模式。前述生态环境和资源保护等领域,恰恰就是两部法律所列举的公共利益领域,所以人民检察院开展检察公益诉讼工作师出有名、理直气壮,而对于其他领域损害公共利益的行为,出手较为谨慎。然而,无论梳理我国公益诉讼的发展历史,还是分析现有检察公益诉讼的法律规定,均不能狭隘地将检察公益诉讼实施的领域局限于法律所列举的领域。实际上,在教育领域开展检察公益诉讼符合我国现有法律规定且目前已经具备了实施基础。

  公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼,我国公益诉讼经历了由民事公益诉讼向行政公益诉讼扩展的发展道路。梳理有关法律制度的沿革脉络,可知我国公益诉讼制度肇始于2012年《民事诉讼法》的修改。当年修正的《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”本条首次承认了公益诉讼的合法性,是检察院等国家机关进行公益诉讼行为的授权性规定;同时也规定了公益诉讼的基本范围。该条并未将公益诉讼的范围绝对局限于污染环境、消费者权益维护两大领域,而是在列举两大领域之后,以“等”字的表述为其他领域开展公益诉讼留下空间。最高人民法院当时认为:可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于“污染环境”“侵害众多消费者合法权益”两类案件,公益诉讼的适用范围还可以根据实践的发展稳步拓展。同时,“鉴于民事公益诉讼还处于初步施行阶段,目前的适用范围应暂限于污染环境、侵害众多消费者合法权益这两类情形为宜”。

  2015年7月1日至2017年6月30日,全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展为期两年的公益诉讼试点工作。在此期间,全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件1126件,审结938件。2017年6月底,我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》同时修改,一方面扩大了公益诉讼的实施领域,另一方面实现了从民事公益诉讼到行政公益诉讼的拓展。就民事公益诉讼,在前述第55条增加一款“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉”。就行政公益诉讼,《行政诉讼法》在第25条增加一款,作为第4款:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

  2017年7月1日至12月31日,全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件257件,审结53件。2017年7月至2018年1月,全国检察机关共立案公益诉讼案件10565件,提出检察建议和发布公告9497件,向人民法院提起诉讼272件。2018年3月,最高人民法院和最高人民检察院联合发布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,对检察机关诉讼地位、法院审判程序及审判职责作出新规定。

  综上所述,经过6年来的不断实践,我国公益诉讼已经进入稳健发展阶段,具备了恢复立法本意和对有关条文进行文意解释的基本条件。因此,应当从目的解释角度和文意解释角度将公益诉讼的范围逐渐扩大到包括教育领域在内的其他领域。

  教育领域检察公益诉讼的具体类型

  根据我国公益诉讼的不同类型以及教育领域公共利益受到侵害的不同种类,教育领域检察公益诉讼在民事公益诉讼和行政公益诉讼中均存在广泛的实施空间。民事公益诉讼可以主要围绕下述损害公共利益的行为展开:第一,学校安全、卫生措施不力危及学生安全;第二,学校教学内容、教学方式等违反教育法的规定,出现不当加重学生负担或者放任学生弃学厌学等后果;第三,社会组织或个人扰乱学校教育教学秩序或者破坏学校校舍、场地的行为;第四,学校周边违规经营、摆摊设点等影响学校正常的秩序和环境的行为;第五,家长、学校不履行义务教育法规定的义务,侵犯儿童和其他公民受教育权的行为等。

  行政公益诉讼可以主要围绕下述教育行政机关和其他有关机关的侵害国家利益或者公共利益的不作为、乱作为等行政行为进行:第一,有关部门制定的教育收费等教育政策违反教育法律、法规,侵害公民财产权;第二,教育行政部门不履行教育法规定的义务,侵犯公民受教育权的行为;第三,有关部门在学校规划选址、建设标准、教育经费划拨等影响学校正常办学和学生受教育权的行为;第四,行政机关违反《教育法》等法律法规、限制或者侵害《教育法》等法律法规授予学校的法定办学权限的不当执法行为等。针对这些不作为、乱作为的行政行为,检察机关首先可以通过提出检察建议的方式,督促相关行政机关履行职责。如果该行政机关不履行其法定职责,检察机关可以直接以原告身份向法院提起诉讼,以维护教育领域的国家利益和公共利益不被侵犯。

  (作者系河北师范大学党委书记、教授)

作者简介

姓名:戴建兵 工作单位:河北师范大学党委书记、教授

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