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黄锡生 郭甜:论国家公园的公益性彰显及其制度构建
2019年07月11日 14:11 来源:《中国特色社会主义》2019年第3期 作者:黄锡生 郭甜 字号

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  [摘要]中国国家公园是国家生态文明制度建设的重要内容,是承载生态文明的绿色基础设施。但是,公益性作为国家公园的根本性制度价值并未在我国相关立法中得到正确理解和落实,主要表现在未受立法确认的公共利益易遭矫揉曲解之侵害、公益分配失衡抑制参与模式创新和基于层次定位的公益功能开发滞后。我国国家公园公益性不彰主要根源在于实体法与程序法中环境权持续缺位和因私权利保护不足而导致公共利益落空。国家公园制度必须围绕强化公益性进行构建,具体包括:通过精神性环境权与程序性环境权入宪完成规则嵌套,以立法确认公共利益进而夯实权利基础;给予地方可期待利益,建立资源限时开发和人口就地安置制度;成立多元主体参与的国家公园管理委员会,加强民主决策与监督;通过替代设施建设降低国家公园的介入机会,探索云旅游等新型开发方式,使公益功能回归科教之本。

  [关键词]国家公园;公共利益;环境权;可期待利益;制度构建

  [中图分类号] D912.6  [文献标识码] A  [文章编号] 1006-6470(2019)03-0095-08

  [作者简介]黄锡生,重庆大学法学院教授;郭甜,重庆大学法学院博士研究生

  2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》),同年10月18日党的十九大报告重申建立以国家公园为主体的自然保护地体系的改革目标。建立国家公园是我国生态文明建设的重要体制,承载着科学利用自然资源、促进人与自然和谐共生、推进绿色发展和建设美丽中国的宏远期冀。然而,我国现行保护地法律制度在公共利益的理解和落实上存在很多不足,致使中央保护生态环境和地方发展经济的需求、原住民居住权与游客休憩权两方面的矛盾突出,一些地方政府甚至出现“反环保”倾向。公益性彰显不足影响了国家公园生态保护、科研教育等制度价值的有效实现。

  一、 国家公园公益性的应有内涵与实现不足

  国家公园的公益性是指国家公园在保护大型区域生态原始性的过程中为公民平等提供无偿性的科研、教育、游览等公共服务,产生良好的社会效益。世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature,简称IUCN)认为,国家公园的主要目标是保护大面积原始生态过程,制度建设和资源利用要遵循代表性、完整性、永续性和服务地方社区等原则{1},亦是对其公益性的实现提出总体要求。因此,国家公园的公益性目的是实现公民全面、平等、可持续发展,包括使当代人类和未来世代、原住民和其他地区居民平等享受国家公园的生态效益。《总体方案》在理念、定位、空间布局、体系建设四个方面界定了国家公园的内涵,确立了资源产权国有、严禁开发和统一监管原则,体现了国家改革流弊的急切愿望。但是,《总体方案》欠缺对国家公园公益性与实现方式的深刻认识,导致试点工作出现相应的实施困境。具体表现在以下三个方面:

  (一)公共利益缺乏立法确认

  国家公园所维护的公共利益必须以法律形式准确、清晰地表达,包括具体权利内容和利益顺位。这是由于模糊不明的公共利益极易被带有扩张性格的公权力利用,“公共利益未成为公民对抗非法行政行为的有力依据,却成为政府行为合法性与正当性的兜底法宝”{2}。立法确认是公认的解决公共利益边界争端的方式,经立法明确的公共利益才是真正的公共利益。长期以来,我国对公共利益的立法确认重视不够,《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)《中华人民共和国自然保护区条例》都未清晰阐释公共利益(即公益)的内涵与所涉法益的顺位。《总体方案》亦是语焉不详,容易使人将产权确立与行使、日常管理手段、经营方式等统统视作公共利益,对关联概念“全民公益性”的阐述实质在于描述如何利用自然资源,在实施中容易本末倒置,违背初衷。在实践中,一些地方政府借“生态保护”之名行商业开发之实,致使旅游开发喧宾夺主。门票经济、房地产项目造成了生态利益分配不公,更严重损害保护地生态环境质量,不断侵害真正的公共利益。

  (二)公益分配不平衡

  由资源的稀缺性产生的市场价值往往使人们选择忽略其生态服务功能,环保运动领袖约翰·缪尔认为,“不管怎样保护,能变成美元的都不安全”{3}。《总体方案》提出我国国家公园采取中央直管、资源国有、严格保护、统一监管的方式,强调国家性并以事权统一弥补监管漏洞是必要且行之有效的。国家公园公共利益的实现也离不开地方配合,公益分配均衡亦符合IUCN提出的服务社区原则,需要立法为新型地方参与模式的开发预留空间。中央直管、兼顾地方有利于增进国家公园资源管理的效率和公平。第一,居民搬迁和地方经济发展需求一应由中央财政补贴,建设国家公园的经济负担较高,耗损公益实现效率;第二,根据组织扁平化原理,适度的地方参与有利于形成快速、干练的问题反应与处理机制;第三,可以鼓励地方进行环境修复、绿色生产等有益尝试,有助于生态增益性经济增长方式的形成。给予地方一定的合法可期待利益可以激发地方参与试点改革的积极性,共赢机会增加能够为国家公园整体公益目标的实现提速。

  (三)公益功能无独特性

  《总体方案》提出国家公园是自然保护地体系最重要的类型之一,应该成为代表与示范,但是并未赋予它与高层次定位相符的独特公益功能。首先,《总体方案》认为国家公园的主要目标是协助制度改革,以建成统一、规范和高效的管理体制来解决目前各类保护区多头交叉管理的弊病,提升公益服务是附赠的福利而非目的。其次,对国家公园公益功能的表述囿于生态保护和游憩娱乐,未见独特性。目前我国各类保护区总数高达2700多个,占全国陆地面积的比重将近15%,90%的陆地生态系统建有代表性自然保护区{4},400多个国家级自然保护区里有不少冠以“国家公园”的名字,也广泛进行了旅游开发,国家公园与风景名胜区、国家森林公园的游憩功能并无二致。生态红线制度和生态功能区制度实质上作为全国资源利用与分配规划,也淡化了国家公园的生态保护功能。独特的公益功能是国家公园层次定位和制度设计的基础,这一缺失使人担忧国家公园不能发挥应有之效。

作者简介

姓名:黄锡生 郭甜 工作单位:重庆大学法学院

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