摘要：建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，需要最严格的生态文明法治保障。当前，生态文明法治领域存在的主要问题，一是法律规定过“虚”，二是执法、司法过“软”。根据党的十九大精神，在中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已发生转变的情势下，人民群众迫切要求我国的生态环境尽快“美起来”。与此相适应，亦催生了我国生态文明法治亟待创新的历史变局，即立法要“实起来”，而执法、司法要“严起来”。在立法领域，建议将生态文明载入宪法，改革立法机制，加强生态文明立法，尤其要强化法律责任制度;立法机关还应尽快组织清理十九大之前的环境法律法规，纠正某些地方立法的“放水”现象;要强化中央环保督查制度，改革环境监测管理制度，确保生态文明立法实施到位。同时，要严格环境司法，支持环境公益诉讼，促进生态环境损害赔偿制度全面落实;要创新全民守法制度，增强人民群众遵守生态文明法律的内生动力;要完善相关党内法规，探索运用党内法规推进生态文明建设的具体途径。

　　关键词：十九大报告 生态文明 法治创新 环境保护法

　　党的十九大报告指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。[1]实行最严格的生态环境保护法律制度，坚决制止和惩治破坏生态环境行为。如何贯彻党的十九大精神，推动生态文明法治创新，促进我国生态文明建设的全面提升，是我国法学界乃至所有法治工作机构，在当前和今后一个时期所亟待攻关的重大命题。这其中，有如下几个关键的理论要点需要审慎精准地予以把握。

　　一、切入点：生态文明法治创新的背景阐释

　　所谓生态文明，是指人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和。与生态文明相对应的，是生态不文明，是生态野蛮，是人与自然的不和谐关系。建设生态文明，是关系到人民福祉、关乎民族未来的长远大计。

　　所谓生态文明法治，是指运用法治的方式推进生态文明建设，使法治成为推进生态文明建设的重要保障，具体包括立法、行政执法、司法、守法等环节，是一个完善的法律制度制定和法律制度实施的体系。[2]

　　所谓生态文明法治创新，是指针对当下生态文明法治建设在一定程度上呈现偏“虚”和偏“软”的状态，通过积极推进法治的变革，将生态文明法律制度变得“实”起来，在实施中“硬起来”，使之在生态文明建设中发挥权威性的保障作用。

　　我国为什么要进行生态文明法治创新?也就是说，为什么要将我国生态文明法治变得“实”起来或者“严”起来呢?主要有以下三点考虑。

　　(一)

　　立法现状梳理：静态规范之过“虚”

　　这里所说的“虚”，是指虚空的意思。所谓法律规定偏“虚”，是指有的法律规定在一定程度上存在着比较笼统、没有实质性内容的一种客观的状态。

　　立法是实施法治的前提。自1979年以来，我国逐步开展生态文明领域的立法工作。经过几十年的努力，我国生态文明立法工作取得很大成就，累计制定了30部该领域的法律。我国环境保护主要领域已经做到有法可依，各环境要素监管的主要领域已经得到基本覆盖。与此同时，国务院制定了50余部环境保护的行政法规，国务院有关部门制定了130余部环境保护行政规章，各地方人大及其常委会根据本地情况，制定了几百部相关的地方性法规。

　　以上生态文明领域的法律，有的刚性较强，比如2014年修订环境保护法，该法规定的法律责任部分比较严格;但与此同时，也确实有相当数量的法律的条文较“虚”。

　　一是有的法律虽然规定了义务性条款，却没有规定相应法律责任。以《水土保持法》为例，该法以预防和治理水土流失，减轻水、旱、风沙灾害为目的，为政府水行政主管部门与行政相对人设定了八十余项义务，但相应的法律责任条款仅十二条，数量上严重失衡。此外，多数责任条款规定过于简略，导致在实践中违反义务行为得不到纠正和处罚。

　　二是即使有的法律规定了法律责任，却没有规定如何才能启动追责的程序。例如，我国虽然建立了公益诉讼制度，但却对起诉的主体资格进行严格的限制，致使广大的污染受害者没有提起公益诉讼的诉权，从而使得建立公益诉讼制度的初衷，没有得到实现。

　　三是有的法律采用“促进法”的模式，使得法律偏虚的问题进一步凸显。[3]严格意义上讲，“促进法”并不能称之为真正的法律，而是一种政策。如果一部法律缺乏约束性的刚性条款，这部法律就是个“空架子”，致使一部法律虽然“看起来很美”，但由于没有实质性的内容，仅仅是“摆设”而已。仅仅外表好看，实则没有内容，是华而不实的表现，与我们党实事求是的优良传统和作风完全不相符，对于强化我国的法治事业而言，亦即有害而无益。

　　(二)

　　执法、司法境况回溯：动态运行之偏“软”

　　当然，我国的环境执法多年来取得很大成绩，以下的数据便是佐证。

　　2016年，全国共立案查处环境违法案件13.78万件，下达处罚决定12.47万份，罚款66.33亿元，同比分别增长34%、28%和56%。[4]2017年上半年，全国实施《环境保护法》四个配套办法案件数量均大幅度上升，环境执法力度进一步加大。经统计，全国四类案件总数17169件。其中，按日连续处罚案件共503件，罚款数额达61060万元;查封扣押案件7553件;限产停产案件3880件;移送行政拘留3939起。与2016年同期相比，全国适用按日连续处罚案件数量上升64%，罚款数额上升131%，查封扣押案件数量上升157%，限产停产案件数量上升223%，移送拘留案件数量上升205%。[5]

　　以上的官方数据似乎都很漂亮，但它们都掩盖不了环境执法偏“软”的真实情况。以祁连山生态环境破坏事件为例[6]，在习近平总书记连续4次作出重要批示，要求抓紧整改以及中央有关部门多次督促下，当地仍普遍存在以文件落实整改、以会议推进工作、以批示代替检查的情况，甚至存在弄虚作假、包庇纵容的情形。我国部分地区环境执法意识不强、执法力度偏软的现状可见一斑。

　　以按日计罚的实施情况为例：为加大对持续性排污行为处罚力度，2014年《环境保护法》将按日计罚措施予以法律化，写入该法的法律责任部分，但是实际执行的情况并不理想。2017年上半年，全国按日计罚案件占四类案件总数的比例不足百分之三，平均一省仅有十五件，平均一个地级市半年不足一件。这也意味着，在某些地级市，按日计罚制度从来没有实施。

　　与此同时，生态文明领域司法不严格的问题也比比皆是。一方面，企业污染环境的行为频频发生。另一方面，当被害人起诉至法院，法院却以种种理由不予受理，即便受理之后“从轻发落”污染企业的情形也时有发生，这是导致司法公信力不高的重要原因之一。

　　通过梳理和回顾发现，我国在生态文明立法、执法、司法等方面已经做出很大的努力。但是，与日益严峻的环境形势相比，依靠这些相对偏“虚”的法律和相对偏“软”的执法活动来推进生态文明建设，是难以真正见到成效的。

　　(三)

　　社会主要矛盾变化：生态文明法治创新的历史契机

　　我国社会主要矛盾已经发生转化，要求解决生态文明建设不平衡问题。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[7]我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。同时，我国社会生产力水平总体上显著提高的同时，更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。

　　生态文明法律要“实”，是经济基础对上层建筑的必然要求。[8]根据马克思主义的基本原理，经济基础决定上层建筑。我国社会的主要矛盾，属于经济基础的范畴，社会的主要矛盾发生转化了，也就是经济基础领域发生重大变革了，作为上层建筑的各个领域，都要或迟或早地发生变化，以适应经济基础变化的需要。法律是上层建筑的重要组成部分，经济基础领域发生了重大变革，法律制度就要及时跟进，以适应新时代的需求。[9]

　　根据党的十九大社会主要矛盾变化的重要论述，我们要加快建设以人与自然和谐共生为基本特征的生态文明社会。在生态文明社会中，既要创造更多物质财富和精神财富，以满足人民日益增长的美好生活需要;也要提供更多优质生态产品，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。建设生态文明是我们党的行动纲领。我们要实现的现代化，是和生态文明相统一的。党的十九大报告重申了党的十八大确定的节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。坚持这个方针，才能减少人类活动对自然的干扰，还自然以宁静、和谐、美丽，实现生态文明社会的基本目标。[10]

　　不平衡问题的重要表现之一就是生态文明建设与经济发展之间不平衡，从而令前者成为短板。我国要解决生态文明建设与经济建设之间的不协调问题，就是要通过改革创新，弥补生态文明建设的不足，让生态环境真正“美起来”。而要实现这个目标，首先要求我国生态文明建设的立法和执法一定要“实”起来、“严”起来。