作者简介：

　　熊伟、张荣芳，武汉大学法学院教授。

　　原文出处：

　　《法学研究》(京)2016年第20161期第110-126页

　　内容提要：

　　社会保险与政府财政是两套不同的体系。社会保险奉行精算平衡，其收入来自参保人的缴费，根据开支大小决定缴费水平，且支出标准受法律保障。除支持制度正常运行、防范系统性风险外，财政一般无须介入社会保险。然而，对本应由政府承担的制度转换成本，社会保险基金负担后，应有权要求政府补偿。社会保险基金应政府要求实施社会政策的成本，政府也有义务偿还。我国财政每年安排巨资补助社会保险，主要就是基于上述两类原因。社会保险法不问缘由，对社会保险基金支付不足的，一律要求政府补助，将政府的财政责任无限放大；预算法修改后，社会保险基金被纳入政府预算，社会保险与政府财政的界限进一步模糊。为推进社会保险的持续发展，厘清和规范政府的财政职能，有必要将社会保险基金从政府预算中剔除，同时明确界定政府补助社会保险的标准和程序，保持社会保险在主体资格、收支标准、财产管理、责任承担方面的独立性。

　　Social insurance is independent of public finance and pursues a policy of actuarial balance.Its income comes from the premium paid by the insured.The standard of premium is determined by the expenditure standard,which is protected by law.Usually the government has no duty to grant subsidies to social insurance except for the purposes of maintaining the normal operation of the system and preventing systematic risks.However,if the social insurance fund had been invited to pay the transformation costs that otherwise should be paid by the government,the government is liable to compensate the fund afterwards.Additionally,all the extra expenses afforded by the social insurance fund for implementing social policies should also be reimbursed by the government.It is worth noting that the PRC Social Insurance Law demands the government to award grants to social insurance fund unconditionally once the latter fails in insolvency,which definitely puts heavy burden on state finance.Furthermore,the newly revised PRC Budget Law has brought the social insurance fund into governmental budget system,which in further blurs the boundaries between social insurance and public finance.It is necessary for China to clarify the government's functions,exclude social insurance fund from government budget,and clearly define the standards and procedures of fiscal grant to social insurance fund,so as to keep social insurance independent of the government with respect to its legal status,property,managemen

　　关 键 词：

　　社会保险/财政预算/政府补助/制度担保人责任/精算平衡/social insurance; public finance; fiscal aids; insurer of last resort; actuarial equivalence

　　标题注释：

　　本文是作者主持的2015国家社科基金重点项目“分税制模式下地方财政自主权研究”(批准号：15AFX021)的阶段性成果。

　　社会保险与政府财政是两套不同的体系，有不同的收入支出规则，奉行不同的法律逻辑。但在现实生活中，财政补助社会保险的情况比比皆是。例如，2014年全国社会保险基金收入39186.46亿元，其中，财政补贴收入8446.35亿元，①约占总收入的22％。如此巨额的资金，从政府财政进入社会保险基金，其法律依据何在？具体理由又是什么？社会保险法只是规定，“县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴”，但自该法生效到目前为止，我国社会保险基金并未出现支付不足。既然如此，为什么政府要补助社会保险？如果社会保险能通过收费实现财务平衡，政府提供巨额财政补助的必要性何在？仅强调政府支持社会保险事业是远远不够的，必须正本清源，从法理和实践两个角度，厘清政府财政与社会保险的关系，找到财政补助的具体理由或依据，才不至于混淆二者的法律界限。

　　鉴于此，本文首先阐释政府财政与社会保险的关系，并基于各国理论和实践，结合我国社会保险改革的经验，强调社会保险在法律上独立于财政，并以此作为全文讨论的起点。在此基础上，文章渐次从补偿改革成本、实现特定政策目标和制度担保责任三个维度阐释财政补助社会保险的法律逻辑，落笔于财政补助社会保险的标准和程序，以期厘清政府财政与社会保险的关系，维持二者的相对独立性，使政府介入社会保险的每项措施，包括财政补助，都于法有据。

　　一、财政与社会保险的二元分立

　　社会保险作为国家的社会政策，旨在解决居民的养老、疾病、失业、生育等社会风险，不以营利为目的。在制度运作上，社会保险不像商业保险那样要求给付额度与保险费呈现“数学性的比例关系”，而是呈现一种“约略性”的比例，通常是在整体保费收入与保险支出之间要求“收支平衡”，并不要求个案中保费与给付之间的完全对应。②但社会保险毕竟是以保险方式解决社会风险，在体现其社会属性的同时，必须维持其保险属性。③保险的基本原理是，通过对风险的精算，由参保人缴纳一定费用，汇集成保险基金。当特定成员发生约定风险时，从保险基金支取相应的金额，作为抵制风险的物质保障。保险体系只针对参保人，没有参保的人不能享受保险待遇。参保人缴纳的保费是保险基金的来源，是全体参保人分摊风险的物质基础。保险由此表现为一种风险预防机制，④其原理不仅适用于商业保险，同样适用于社会保险。不同的是，商业保险以营利为目的，而社会保险所履行的则是社会职能。

　　社会保险基金的管理，可以由参保人自己负责，可以交给市场主体管理，或者委托政府经办。参保人自己负责时，自治管理是必然的选择。在市场主体作为社会保险人的情形，参保人遵循市场规则选择和监督保险人。即便政府直接作为社会保险人的情形下，参保人将保险事务委托给政府经办，财政与社会保险的分立也很普遍。⑤在德国，公法人团体主办社会保险的现象十分普遍，⑥保险财源主要是被保险人及其雇主的缴费。社会保险财源运作本身具有高度独立性，所有社会保险支出、准备金以及行政支出均由保费加以支应，政府只负责行政费用和若干赤字补充，税收参与的比重较小。⑦美国虽然直接开征工资薪金税，由税务机关强制征收，用于社会保险的开支之需，但政府也是借助于信托，将工资薪金税直接归入社会保险基金，不与一般的财政资金混同。⑧而按照我国社会保险法的规定，无论是自愿缴纳还是经办机构强制征收，社会保险费都会自动进入社会保险基金，纳入财政专户管理。可见，无论是征税或收费，社会保险资金都具有不同于一般财政资金的特点。

　　商业保险独立于政府，这毋庸置疑。如社会保险的保险人不是政府，其独立于财政也显而易见。一旦政府出面主办社会保险，保险财务与政府财政就容易混淆。例如，有些国家通过课税募集社会保险费，⑨有些国家即便坚持参保人缴费，保险费也会借助国家权力征收，保险基金甚至被纳入政府预算。在这种观念指导下，政府可以全面介入社会保险，包括确定保险收费标准，提高或降低保险待遇，要求保险基金履行非保险职能，给社会保险提供财政补助，等等。政府借助公共权力，通过税费筹集社会保险基金，对区分财政与社会保险会产生何等影响；能够决定保险收费标准和保险待遇标准的，到底应该是政府还是法律；政府要求社会保险履行非保险职能，应该遵循什么程序；政府对社会保险的补助，是一种内部行政行为，还是凸显了二者的身份差异，只有先回答这些问题，我们才能最终回答，到底应该承认政府财政与社会保险的混同，还是基于特定理念坚持二者分立。

　　作为一种普遍现象，社会保险缴费的确会成为强制性义务，如果参保人不主动缴纳，政府将强制参保人缴纳。然而，一旦设立独立于财政的社会保险基金，资金的管理就应该遵循保险原理，独立于财政运作，而不是遵守政府预算程序。⑩即便是政府主办的社会保险，也应该设立独立于政府的管理机构。政府可派员参与决策和管理，但参保人的自治不可或缺。(11)从法律上看，社会保险基金可成为独立的事业法人，拥有独立的财产权和管理权，独立对外承担责任。政府对基金内部事务的干预，如果纯粹授益，无须启动特别程序。只要涉及增加社会保险基金的负担，政府要么借助所派代表影响基金决策，要么求助于立法，除此之外别无他途。由于社会保险关乎公民的基本人权，构成国家的宪法义务，(12)社会保险费的缴纳标准、社会保险待遇的支付标准等，都应该由立法机关制定法律，不宜由政府自行决定。(13)在这个问题上，政府应该只是一个执行者，而不是决策者。

　　社会保险基金独立于政府财政，以支定收、收支平衡，可以有效发挥参保人的积极性。这是因为，参保人的缴费负担与待遇关联，能极大地提高其缴纳保费的主动性，促进其参与管理的热情，避免“搭便车”的现象。倘若混淆保险基金与财政之间的界限，保险费与保险待遇的关联性被打破，参保人将不再关心基金的收支平衡，不愿意参与基金的监督和管理，而只在乎自身保险待遇的高低；雇主更会想方设法逃避缴费义务，且在道义上不容易受到谴责。这样不仅会影响保险费的征收，还会损害公众对保险的信心和热情。保险基金独立于政府财政，政府可以在不变更现有财政收支计划的情况下，解决民众的社会保障问题，无须另行筹集资金；而缴费与待遇之间的关联性，使得社会保险费的征收不必像税收那样严格遵循法律保留原则。(14)不仅如此，保险基金独立于政府财政，还可以避免保险支出受制于财政状况，维护保险待遇的长期性和稳定性。

　　中国虽然制定了社会保险法和预算法，这只是奠定了社会保险的基本框架，具体运作的法律仍付阙如，如在社会保险费的缴纳标准及征收程序、精算平衡的程序和权限、保险待遇的支付标准、经办机构的管理等方面，决策主体繁多，法律文件的效力层级低下。在这种背景下，政府对社会保险本来只有执行权，却往往假借规则制定权，使社会保险基金无从抗拒。例如，从2005年开始，国务院决定按照10％的标准上调企业退休人员基本养老金，截至2015年底已连续11年。在养老保险费缴付标准维持不变时，作为行政机关，国务院本无权命令各地的养老保险基金上调养老金支付标准。但是，基于目前社会保险的法制现实，国务院事实上行使行政立法权，除了社会保险法，最高效力的社会保险规则就是国务院的行政法规，各地的养老保险经办机构必须执行，以至于不得不牺牲养老保险基金的财务独立性。

　　由于社会保险基金被纳入预算，社会保险资金被存入财政专户，社会保险经办机构也由政府直接设立，在中国的立法和实践中，社会保险事实上已成为财政的一部分，政府对社会保险的干预不再被当作外部行为，而仅仅是政府内部管理。在这种观念指导下，政府只要颁布一个行政文件，就可以提高养老保险待遇，抬高医疗费的报销门槛，或者减免社会保险缴费。从社会保险基金的立场看，这个结果喜忧参半、利弊杂陈。好处在于，可以借助于政府信用推广社会保险，包括扩大覆盖面，提升统筹层次，征收保险费用。不利之处在于，按照这种体制，社会保险的财务独立性丧失，成为财政的附庸。一旦政府决策错误，必然传导到社会保险，让其承受不必要的损失。与此同时，由于政府管理能力的问题，制度漏洞也很容易被人利用。

　　对于本文所关注的政府补助社会保险的分析，必须基于财政与社会保险二元分立。只有这样，我们才能比较清晰地观察到，为什么政府会补助社会保险基金，为什么社会保险基金有权要求政府补助，甚至可能大致测算出补助的具体金额。此外，还可以进一步分析政府对社会保险的制度担保责任，诸如，政府是否有义务为社会保险兜底，政府兜底的方式是有求必应还是紧急救助，解决支付不足问题的义务主体到底是政府还是参保人，等等。