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　　常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，研究员

　　目前，《大气污染防治法》(修订草案送审稿)已由环境保护部上报国务院。国务院法制办公室(以下简称国务院法制办)于2014年9月9日公布了修订草案征求意见稿，向全社会公开征求修改意见。和环境保护部送审的稿子相比，国务院法制办公布的征求意见稿删除了90多条，社会反响很大。经过分析研究，本文对此次国务院法制办公布的修订草案征求意见稿提出如下建议。

　　一、立法体系的完善建议

　　在我国，大气污染联防联控规范体系的建设存在如下问题：(1)现行《环境保护法》和《大气污染防治法》，缺乏与《节约能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的衔接机制；2014年修订的《环境保护法》虽然通过设立一条原则性规定来规范区域联防联治，但从整体来看，仍然侧重于点源控制，没有把大气污染防治的重要性上升到保证大气环境安全的高度，以致制度建设缺乏系统性和全局性；没有建立能源总量控制制度，更没有设立区域大气污染联防联控的专门章节甚至条文；侧重于对传统大气污染物的防控，对臭氧排放控制的规定不足，对导致酸雨污染的氮氧化物以及对灰霾和光化学烟雾的排放控制规定还处于初级阶段。此外，长期的地方保护主义和区域经济持续高增长，使污染突破了环境承载能力，①导致大范围的跨区域雾霾污染发生。实事求是地说，区域雾霾的严重性已超越了《环境保护法》和《大气污染防治法》制定或者修订时的立法预期。(2)缺乏现行环境法律的明确规范和指引，以致大气污染联防联控工作的方向性和系统性难以得到保障。加上我国缺乏以区域大气污染联防联控为主题的行政法规，而区域大气污染防治工作又急需开展，环境保护部等部门为了应对现实的问题，于2010年出台了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，但是该意见属于“软法”，在实际中缺乏强制性，实施至今，作用不明显。《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等国家和各行政区域出台的环境规划与行动计划，由于缺乏国家法律和行政法规的支持和指引，对于区域联防联控难以作出系统性的体制和制度安排，对于区域纠纷和环境侵权难以做出适法评判和处罚，因而其规则适用性存在明显的欠缺，且效力低于法律。

　　为了解决上述问题，应当借修订《大气污染防治法》的契机，以现实的环境需要和《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》设立的目标为依据，总结《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》和各地大气污染防治合作的经验，推出一些管用的措施，开展监管体制、监管制度和监管机制的创新工作，建立点面结合、区域和行业管理相结合的新型大气环境管理体系。考虑到雾霾的防治需有一些特殊的制度和机制，如果修改后的《大气污染防治法》对区域大气污染联合防治规定得很原则，应当考虑制定专门的《区域大气污染联防联控条例》或者《区域雾霾防治条例》。但是，若修改后的《大气污染防治法》转型很彻底，由点源监管向点源和区域相结合的监管方式转变，并且规定具有可实施性，《区域雾霾防治条例》的制定急迫性就不是很明显。学者们广泛认为，因为《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》以及2014年出台的考核规则等规范符合中国环境保护的实际，措施得力，可操作性强，因而其实施效果比《大气污染防治法》的效果要好得多。2014年春季以后，空气质量普遍改善，就说明这些规划和计划起了大作用。可以考虑把这些规划和计划的有益规则，巩固到《大气污染防治法》、《区域大气污染联防联控条例》或《区域雾霾联合防治条例》之中。另外，还应当坚持通过节能减排来实现气候变化减缓的要求的双赢模式。为此，《大气污染防治法》应当为《气候变化应对法》的制定留下接口。国务院法制办修订草案征求意见稿设立了专章来规定重点区域大气污染联合防治，但总的来看，规定的系统性和可实施性仍然需要加强。如果不在下一阶段的修改中予以加强。那么就需要通过制定出专门的《区域大气污染联防联控条例》或者《区域雾霾联合防治条例》来予以细化。

　　在我国，区域大气污染防治的法制化合作存在以下三个问题需要解决：(1)虽然《大气污染防治法》提出了区域大气环境监测等方面的举措，但是区域大气污染防治的自然属性与我国行政区域管理的社会性严重脱节，加上硬件缺乏或闲置，很多区域监测网络设施难以发挥应有的作用。(2)欧盟的区域环境保护合作是强制和全覆盖的，而在我国，一些区域的合作，除了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》属于中央主导的强制性区域合作外，其他的区域合作以自愿为主，很零散，因为缺乏国家强制规则的支撑，所以这些合作难以实现全覆盖，如长三角、珠三角的大气污染防治合作，甚至安徽、河南、湖北、江西、陕西等地至今还没有进入相应的区域大气污染联防联控机制之中。(3)因为缺乏中央的统一强力指导，不同区域的合作体制、制度和机制，不仅有不同点，还有重大区别，难以实现有机统一。因而，需要在国家的主导下建立统一的区域合作规则。国务院法制办修订草案征求意见稿在第五章“重点区域大气污染联合防治”之中，除了对重点区域规划、淘汰名录、提高标准、产业准入目录、煤炭消费总量控制、联合执法作出规定外，并没有对区域合作的法制机制做出过多涉及。这需要下一步修改予以加强。