四十岁以上的人都很熟悉“我在马路边捡到一分钱”的歌词和旋律。在怀旧与感动之后，必须冷静看到，在新的历史条件下，警务工作要依靠规范执法、依法行政。但在很多情况下，仅有法律规范是不够的，还要靠良法以及善意执法。否则，警民的路面接触就不再是友好互信的交流，甚至可能是挥之不去的噩梦。孙志刚事件就是这样一场噩梦。2003年3月，武汉青年孙志刚因身份证件不全在广州街头被抓，送到收容所后被毒打致死。“案发当晚惨不忍睹”，人们用“可惜，震惊，哀伤，愤怒，警醒”形容之。孙志刚之死虽然促使政府下决心废止了收容制度，但不得不承认，这一事件污损了警察形象，重创了警民关系。而这一危机恰恰是警察的不当盘查引发的，迫切需要认真的理论探究和实践反省。

　　盘查是指警方在路检和巡逻过程中，对有违法犯罪嫌疑的人进行的拦阻、盘问、检查和留置。为完成某种清查行动，有时会实施路检，这种路检一般不是简单看看身份证了事，而是涉及盘问和检查，问清某人从哪里来、到哪里去，甚至有必要查看他所携带的物品。城市人口的急剧增加，给违法创造了浑水摸鱼的条件，变动中的生活方式还需要相当长的时日才能稳定下来，目前的稳定确实要归功于控制。不过，社会管控的原则应当是“非必要，不干预”，坚持这一原则，不仅可以提高警务活动效率，而且可以赢得公众的理解与亲和。从过去的警务实践看，关于盘查，有成功，也有问题。成功在于绝大多数盘查都能依法实施，实施过程中警方态度友好、手段克制；主要问题在于，法律在关于盘查的启动和范围的规定上，有时不甚明确，有时需要达成共识。

　　第一个问题，因没有携带或者拒绝出示身份证而引起的盘查。

　　法律虽然规定警察在某些情况下可以查验身份证，但若公民没有携带身份证或者拒绝出示身份证，应当承担怎样的后果？《居民身份证法》第15条第2款的规定，“拒绝人民警察查验居民身份证的，依照有关法律规定，分别不同情形，采取措施予以处理”。很明显，这种笼统模糊的规定决非立法者的疏忽，而是立法者有意“留白”。立法者有时将某些权力留给执法者，容其临事决断、便宜从事，或者有意留出法律接口，以衔接其他下位法的规定。立法可以留白，执法不能随意，应当及时作出实践总结，尽快补足法律空白。如果没有法律、法规的明确规定，人们就无从预测自己的行为后果，唯恐自己动辄得咎，国民的自由就会受到限制，行为就会萎缩。从这个意义上说，法律不仅可以扩大国民的自由，也会减轻警察的执法负担，减少错误执法的风险，在立法、执法、公众之间形成良性互动。

　　从《居民身份证法》第15条的具体规定看，第1款第（1）项是针对“有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的”情形，可以衔接《人民警察法》第9条的规定，“对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查”。如果被查验人没有身份证或者拒绝出示，便直接加重了嫌疑，可以过渡到警察法第9条第1款第（3）的规定，对“有作案嫌疑身份不明的”，“可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问”。也就是说，此时拒绝身份查验的法律后果可能是留置。不过要强调的是：警方将有关人员带至公安机关后，已经属于留置，应履行批准程序方可继续盘问。而警务实践中往往忽视这个环节，只对留置时间超过24小时的，才履行某种审批程序。这是需要认真纠正的。

　　《居民身份证法》第15条第1款第（2）项和第（3）项分别规定了“现场管制”和“发生严重危害社会治安突发事件”时的身份查明，由《人民警察法》第15条规定的“交通管制”、第17条规定的“现场管制”以及“强行带离现场或者立即予以拘留”作为立法呼应。警察采取强行驱散措施时，一般不会涉及身份查验问题。只有在某些重点人员因拒不服从而被强行带离现场后，警方才可能认为有必要查明这些重点人员的身份。而依照法律，如果此时拒绝说明身份，面临的法律后果可能是拘留。

　　疑难主要出现在《居民身份证法》第15条第1款第（4）项的规定上，也就是，“在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所”，要求查验身份证而遭到拒绝，警方有什么进一步的措施，或者说拒绝者将面临怎样的法律后果。《居民身份证法》第15条第2款虽然是一个“空白条款”，有待具体规定的填补，但该条款的用语是“采取措施”要“依照有关法律规定”。这是一种严肃的立法宣示，它刻意强调了执法措施依据的在位阶上必须是法律。因此，应当尽快解决这个疑难。

　　当然，这种情况下警方的反应不宜过于强烈，不能仅因公民没有携带身份证或者出于某种原因不愿出示身份证，就推定其有犯罪嫌疑；也不能将公民的这种不合作径直视为对警方的藐视和抗拒，借口“有违法犯罪嫌疑”而故意刁难，将身份查验升级为盘问、检查甚至留置。一切皆应以是否真的存在违法犯罪嫌疑来决定，不能意气用事、斗气执法。在边界不清的执法中，最易发生权力滥用，因为此时的警察可能有种权力无限的错觉，最易生成滋扰行为。而问题的根本解决，有赖于重新认识和评估身份证的意义。

　　长期以来，我们一直讳言一种观念的倒置：没有身份证，就没有身份，就没有“不受滋扰的生存权”；没有身份证，就随时可能因不能证明“我是谁”而失去自由。有些司空见惯的事妨碍了我们的思考。举个简单的例子：如何证明提供身份证明才能乘坐飞机就能增加航空安全？或者说，如何证明飞行安全不单与炸弹有关，还与乘客的身份有关？从警察的角度看，无需起码的怀疑，无需违法的迹象，就可以要求路人出示身份证；从公民的角度看，如果警察要求出示身份证，就不能说“不”。拒绝警察的要求，可能面临不测的后果。而实际上，我们的生命和我们的存在，不是以身份证、暂住证为前提的。恰恰相反，由于我们的存在，才有了权力制度的基础。一个人待在家里、走在街上，是最简单、最本原的存在方式，不需要理由，更不需要证明。换言之，一个生命存在的理由及其合法性，并不有赖于一张小小的卡片。而目前的观念倒置，使某些身份证查验发生偏差，导致许多不应有的紧张关系。

　　若干年前，生活在某些城市里的外地人，如果身份证、暂住证、务工证“三证不全”，就被归入“三无”人员。如何处置“三无”人员，让许多城市管理者伤透脑筋，极端的办法就是收容遣送。收容遣送涉及对自由的剥夺，却仅凭一纸身份证件来决定。问题很简单，身份不构成违法，没有身份证也不构成违法，“三无”也好，流浪也罢，本身都不违法，只有行为才可能违法。如果只用一串身份证号确定一个人的存在，这是剔除了我们的人性，最终将威胁每个人的安全。

　　在苏联的集权统治时代，人们的各项活动都受到国家的高压控制。流浪、乞讨、游手好闲都被严令禁止，一经发现就采取监禁在内的各项严惩措施。这曾经被认为对于从整体上组织和实施犯罪预防工作极为有利。而在1977年的美国，有人因拒绝向警察说明身份，违反1974年《德克萨斯州刑法典》而被定罪，该法规定在警察要求回答问题时拒绝报出姓名和住址属于犯罪行为。美国最高法院的意见是：“称量公共利益和个人权利的天平，要向不受警察干扰的自由倾斜，其核心关怀一直是个人合理期待的隐私权不受无拘无束的警察权的专横侵扰。据以拦截上诉人并要求其说明身份的德州刑法典，意在强调刑法在大城市中心地带预防犯罪的社会目的。即使假定，要求说明身份可能有助于这一目的，宪法也不允许这样做。当这种盘查不以客观违法为依据时，警察专断和滥用权力的做法会超过可容忍的限度。因此，上诉人不应因拒绝说明身份而受刑事处罚，定罪应予推翻。”

　　第二个问题，因有违法犯罪嫌疑而进行的盘查。

　　根据《人民警察法》第9条的规定，警察对有违法犯罪嫌疑的人，可以当场盘问、检查。每次盘查，更不要说留置，都是警方对公众生活不同程度的介入。个案的不断积累，不仅影响着公众对警察权的感受，而且事实上塑造着社会的总体法律结构。因此，把握盘查的法定标准，关乎警察权的形象和声誉。紧随的问题是：何以确定有无违法犯罪的嫌疑？

　　毋庸讳言，这个问题的最初解答人只能是执法现场的警察。虽然盘查行为可能受到事后的质疑，但无论是警察的上级还是检察机关，作为审查人都只能依赖在场警民的各自陈述。执法警察永远是“目击证人”，应当最有发言权。这并不是说放任警察去出错，而是说在确定有无违法犯罪嫌疑问题上，没有比信赖警察的当场判断更好的解决办法。一方面，面对城市街道瞬息万变的情境，应当授予警察根据自己掌握的相关信息采取盘查行动的权力，并且应当不断提高反应的灵活性。另一方面，警方的盘查权也须受到一定的制约。法治国家，对公民行动自由的任何干预，都应具备正当的根据。成熟的法治社会应当主张，警察当街盘查的正当性，不能用事后的发现来证明，只能取决于盘查前的情况。

　　随着公众权利意识的提高和警察执法规范的完善，过去不受关注的附随于盘查的问题会逐渐浮现出来。可以肯定地说，留置的时间问题很快会提上日程。24小时不应成为所有留置的底限，而应强调尽速审查、尽速澄清，在确认无违法犯罪嫌疑后，应尽速放人。久为警察，常见羁押，难免忽略自由之可贵。如果一个被盘查的人感觉到，在他被留置期间，警察不紧不慢，根本不把他的自由放在心上，不在第一时间放他出去，那么，当他被确认清白之后，反而会满怀怨愤。所以，警察对民众的关怀，首要的是对他人自由的关怀。

　　将盘查比作舞台，路人就是观众。在这里，警民接触最直接，公众对警察权的感受也最真实。能否于此时给公众亲和感，关乎公众对警察的政治信任。没有这种信任，警察将失去可靠的政治依托，公众将失去正常的公共生活。2011年11月9日《人民日报》刊载上官酒瑞的《制度是信任的基石》，文章认为，良善的公共生活需要政治信任，政治生活的有序展开需要公众对政府的信任和支持；相反，如果公众频繁表达对政府的怀疑和不信任，势必侵蚀健康的政治机体，甚至冲击政治秩序、危及社会稳定。在公众主体意识觉醒和权利意识高涨的情境中，依靠大剂量的意识形态‘说教’和机械的‘道德独白’，可能是比较脆弱的。应当说，填补制度空白，建立制度体系，是构建稳固政治信任基础的根本选择。

　　（作者为中国社会科学院法学研究所研究员）