党的十九大报告提出，全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系。乡村基层治理在国家治理体系中占据重要位置，是国家治理体系的基础和重要组成部分。乡村基层治理体系和治理能力现代化关乎国家治理体系和国家治理能力现代化的顺利实现。乡村的有效治理也是实现乡村振兴的基础和重要内容。新形势下，加强和创新乡村基层治理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村社会既充满活力又和谐有序，已经成为基层治理工作亟须深入研究和解决的重大课题。近年来，贵州省黔南州在推进乡村基层治理变革中，通过理论与实践的不断探索，走出了新路，树立了样板。

　　一、基本情况

　　黔南州位于贵州省中南部，是国家“一带一路”和大西南连接华南、珠三角的重要节点，是贵州的南大门，也是贵州南下出海的最近通道。下辖12个县（市）、都匀经济开发区，国土面积2.62万平方公里，总人口420万，其中，农村人口251万人，占总人口数的59.8%。村级人口分布上，3000人以下的村（社区）744个，3000-5000人的村（社区）373个，5000-10000人的村（社区）202个，10000人以上的村（社区）25个。在全州1186个村中，人口最多的是福泉市道坪镇的龙谷村11380人，最少的是荔波县玉屏街道的水瑶新村341人。地域面积分布上，20平方公里以下的村686个，20-50平方公里的村461个，50-100平方公里的村38个，100平方公里以上的村1个。面积最大的是独山县下司镇新同村国土面积111.37平方公里，最小的是罗甸县沫阳镇的拉良村2.8平方公里。

　　近年来，黔南州积极探索多元化的乡村基层治理模式，努力提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。由于全州各地在经济社会政治文化方面的发展水平不同，该州农村在基层治理方面的发展不平衡。主要存在三种不同类型的乡村基层治理模式。一是传统延续型。这类乡村主要靠自给自足的生产生活方式，高科技未完全渗透，在生活方式上与城市存在明显差异，贫穷化、空壳化、边缘化是其显著特点。传统延续性乡村基层治理能力普遍较弱，基本上都处于一种大量农村剩余劳动力，特别是中青年纷纷“离土离乡”外出务工，村级党组织仅能维持正常工作运转的状态。截至目前，黔南州农村劳动力在外就业94万人，占农村总人口数的41%，其中，农村富余劳动力转移就业10.8万人，约80%的青壮年常年外出务工或经商，少部分在集镇或城市买房安家，长期居住在农村的大多为55岁以上的中老年人和10岁以下的儿童。二是城镇化型。这类乡村紧靠城市，能够分享城镇化发展所带来的利益，主要包括城中村、城郊村、园中村等。由于靠近城镇，“城镇化型”农村可以利用城市完善的基础设施和广阔的市场，吸引了大量的资本和产业落户于此，经济发展较其他类型的乡村较为迅速，村民生活水平较高。近年来，随着农村城镇化发展，黔南州乡村城镇化步伐在加快，数量在逐步增长，其具有基层党组织战斗力强、社会治理体系较为健全、基础设施较为完善、公共服务水平较高、农民收入多样化等特点。三是土地流转型。“土地流转型”乡村是指那些由村级组织或农村合作社出面进行大规模土地流转的农村，包括迁村囤地、规模化经营以及土地股份合作等。黔南州共有耕地面积719亩，流转面积在200-210万亩之间，约占耕地总面积的27.8%-29.2%。全州有农业企业793个、农民专业合作社6433个、家庭农场586个，盘活农村土地入股农业企业6.6万亩。土地对于常年在外的“农村人”特别是中青年而言，吸引力在逐渐减弱。在来一场振兴农村经济的深刻产业革命大潮推动下，“公司+合作社+农户”变成农业产业发展的主要模式，土地流转、土地入股、土地承租的规模在扩大，速度在加快，农村土地越发向农业企业、合作社、种植大户和家庭农场集中。

　　二、基本实践与主要经验

　　在贯彻落实中央、省委关于乡村治理的决策部署中，黔南州探索了一批具有自治州少数民族特色的乡村治理做法。2019年7月，黔南州印发《关于加强和改进农村基层治理体系建设的实施意见》，力争用3年时间，通过深化简政放权、优化村社设置、健全服务平台等15条可行措施，不断增强乡村治理能力。

　　（一）整合优化治理单元，推动为民服务精细化。根据治理空间“宜小则小、宜合则合”的原则，打造适宜的社区治理平台，促进为民服务更精细。一是把治理组织建在村民小组上。将基层党组织设置由原来的“乡镇党委-村党支部（总支）”向“乡镇党委-村党支部（总支）-联组党支部（村民党小组）”延伸，探索和创新“党组织+”模式，发挥党组织在村民小组中的战斗堡垒作用。如福泉市积极引导群众成立村民小组自治小组，共同协商管理村民小组内的大小事务。目前，全市1075个村（居）民小组，已成立党小组489个，村民自治小组、村民监督小组等自治队伍1300余支。二是在农村社区推动网格化管理。把农村社区细化为若干网格，把网格作为治理的基本单元，促进农村服务更精细。如独山县采取人员下沉、服务事项下沉等方式，明确责任全面建立网格化工作管理机制，协助村民小组开展矛盾纠纷化解、项目招引、土地流转、发展决策等工作，并以村民小组为单元设立便民便利服务点，进一步明确全县1019个村级网格中排格干部权、责、利，会同村干部、村民小组长、党小组成员、组管委成员，有效形成便民服务事项的帮办、代办，截至目前，帮助群众代理服务事项2500余件。

　　（二）积极下沉治理资源，推动为民服务更有效。在优化和整合乡村治理单元的基础上，积极推动治理资源下沉，促进服务更有效。一是推动公共服务资源下沉。由党委政府主导，完善农村服务设施建设，推动各类服务设施下沉社区。黔南州所辖行政村（居）1360个，村居便民服务站（点）覆盖率为100%，开通网上办事大厅有1082个，覆盖率为79.5%。二是推动项目资源下沉。以经济项目和公共建设项目为支撑和引导，推进农村社区探索“村集体+种养大户（企业）+农户”“村集体+特色产业合作社+土地流转农户”等模式，实现以产业发展促进社区治理；组织村民开展村庄公共事业建设，使农村公益事业建设实现从弱到强的转变。三是推动人才资源下沉社区。建立村干部报酬增长机制，州县财政每年增加投入1.51亿元用于提高村干部报酬；拓宽村居干部晋升渠道，县级每年面向村干部招录（聘）乡镇公务员职位；强化对村居干部的正向激励，对分别获得县级以上表彰，特别是深度贫困村的党组织书记、村委会（居委会）主任，结合实际任期内从次年开始享受乡镇副科级干部经济待遇。

　　（三）强化治理主体协作，推进社区服务更加高效。积极推动乡村社区治理主体之间的协作，形成多样化社区主体对于社区公共事务的合作治理，促进社区服务更加有力高效。一是发挥村民自治主体作用。建立群众自治体系，增强城乡社区自我管理、自我服务、自我发展能力；建立、完善村（居）自治章程，将村规民约编成民歌、顺口溜等群众喜闻乐见的形式，强化宣传效应。针对资产管理、产业规划、环境治理等重大工作任务，注重发挥“自治小组”会议、村支“两委”会议、村民代表会议、乡贤协商会议等“四会”共议共治作用，逐步形成齐抓共管的乡村治理工作机制。如长顺县，以村民组为单位组建组管委，采取田坎会、院坝会等形式开展议事工作，目前长顺县共组建组管委1228个，本着解决突出问题，契合民风民俗，促进邻里团结的原则，采取共商共建共管共享的方式，凡事均召开群众大会，商议决定重大事项，实现了“人人有事做，事事有人做，人人有事管，事事有人管”。二是培育社会组织参与乡村社区治理。注重对乡村社会组织的引导和支持，充分发挥社会组织在乡村基层治理中的积极作用。如瓮安县成立拾柴微公益促进会，对吸毒人员实行“一人一策”帮扶，持续跟踪服务和引导，让吸毒人员重新回归社会。目前该组织已帮助戒毒人员102人就业，跟踪帮扶救助特困戒毒康复人员及家属96名，协调各类帮扶救助资金28.36万元。三是鼓励志愿社工参与乡村社区服务。成立志愿者服务联合会，制定完善社会志愿者培养、使用、评价、奖励等工作办法，建立“政府推动、民间运作”的管理模式，促进志愿服务事业发展常态化、制度化，促进志愿者队伍服务社区居民。如都匀市联众力社会工作服务中心通过建立“和谐社区管爱服务平台”，开展“为老工作”“青少年正向成长”等一系列社区公益服务。

　　（四）推动治理手段精准化，激发基层治理活力。依托“互联网+”等技术手段，积极创建“新型智慧社区”，用数据激发基层社区治理的活力、提升服务水平。一是搭建政务110平台实现治理联动。统筹群众工作中心、综合治理中心、矛盾调处中心、法律服务中心、法律援助中心等优势资源，整合各类民生服务热线电话，按照“集中受理、统一分流、分类办理、限时办结、统一协调、统一督办”原则，建成全省首家集报警求助、公共服务、惠民帮扶、效能监察、资源配置、信息查询、决策参考为一体的“黔南州政务110服务平台”，并荣获全国政法智能化建设优秀创新案例。二是搭建民生监督大数据平台方便群众参与监督。探索民生监督大数据平台建设，以统计、环比、对比等为手段，帮助民生监督科学、严谨、有效的发现并解决问题。同时，群众进行在线投诉举报或提交民生诉求，纪委监委部门将根据系统后台分类的信息转给相关职能部门或民生监督组限时办结，并将处理结果在大数据平台公示，做到“事事有回音、件件有落实”。三是利用大数据平台建立民情台账。统筹用好用活脱贫攻坚大数据网络平台、党建大数据网络平台和脱贫攻坚APP系统，注重系统调度，确保对社区群众基本情况、工作开展进度、包保工作责任一目了然。如瓮安县利用民情大数据平台，将全县113834户农村人口全部纳入动态管理，逐一清查因学、因病困难群众的情况，资助贫困家庭学生9.9万人次，医疗救助贫困人口13.2万人次，解决贫困群众就业0.16万余人。

　　三、当前制约乡村基层治理高质量发展的瓶颈

　　近年来，黔南州高位统筹，通过深化乡镇改革、简政放权减负、优化村社设置、下沉服务力量、健全服务平台、完善工作机制、理顺层级关系，完善农村基层治理体系建设，党组织领导的自治、法治、德治更加融合，群众参与治理主体作用充分发挥，农村基层治理体系不断健全完善、乡村治理能力明显增强。但与乡村基层治理的高质量发展要求相比，也还存在一些问题和困难。

　　（一）农村基层党组织组织力不强。一是基层党组织人才匮乏，村级政治和经济待遇吸引力不强，农村人才外流现象突出，凡是有点能力、懂点技术的中青年都外出，年轻党员、后备干部来源不足，部分村连续两三年未发展党员，55-65岁的党员占70%左右，党员“断层化”“老龄化”现象普遍。村委换届选举，外出能人不愿参选村干部，部分村甚至选不出能人担任村支书，特别是一些偏远的村，陷入党支部书记不调整不行、调整又无合适人选的困境，只能由上级派干部担任。多数村无资金自行组织开展干部培训，上级组织的培训针对性、实效性不够强，导致村干部能力素质整体提升不快。二是村级党组织领导力不足。合并村后，村面积变大、人口变多、党组织个数变少，党员之间熟悉程度降低，村级党组织服务管理上不同程度存在“小马拉大车”现象。组织生活未能充分激发党员的激情与兴趣，部分村召开党员会议靠村干部个人魅力吸引人，党员政治生活制度化、规范化有所差距。部分村存在小微权力腐败，影响了村级党组织凝聚力、战斗力和领导力、号召力的发挥。村级事务庞杂，村支“两委”疲于应对，导致工作缺位、错位、走形式、不落地的现象时有发生。三是村级集体经济发展可持续性不强。村级集体资源与人才、市场的合理配置、有效对接不够，集体经济来源主要靠政府“输血式”注入。村级集体经济发展缺乏经营管理和专业技术人才，有的村仅为合作社聘请会计一事就颇费周折。村财镇管体制下，村级资金由镇级代管，常是申请“可望”，使用“不可及”，村级支出500元以上均需层层审批签字，多数村因手续繁琐望而却步，导致财政资金闲置，未发挥应有效益。发展村级集体经济的收益分配中，仅有5%用于激励村支“两委”发展壮大集体经济，导致村级思发展、谋发展的积极性不高。

　　（二）群众参与基层治理的热情较低。一是村寨共同体意识不强。村合并后，新村的自然边界、社会边界扩大，村民需要重新适应新村的结构和环境，归属感减弱，失落感增强。同时，由于管理面积扩大，村级组织与村民以及新村社会的距离扩大，村民对新的村支“两委”认同度不高，对新村缺乏“嵌入性”或“融入性”。对合并后的村支“两委”选举调查结果显示，约80%的村民担心新的村支“两委”中缺乏“代言人”。在农村人口逐渐空壳化、农村精英逐渐城镇化的推动下，农村人、财、物源源不断流出农村，村民从村庄中获得的好处越来越少，村民与村庄的联系越来越松散，参与自治的主体意识越来越弱，村庄共同体意识日趋淡化。二是村级组织民选效果不佳。调查显示，村委会换届选举时，无论候选人是通过联名推荐，还是自我推荐产生，都因村面积大、人口多，多数村民对候选人不了解，导致选举都选“熟人”。长此以往，部分村民误认为村委会人选是内定的，选举是村委会的事，选谁都一样，参与选举积极性不高，民主选举形式上有、实际上无。此外，我国法律规定，年满18周岁的村民才有选举权，但这部分年轻人大多外出务工或读书，一般由亲属代为投票，导致选举随意性大、质量不高。村民组长待遇低，事务多，多数村民不愿干。三是村民自治有效途径不多。村级集体经济支撑能力弱，日常运转靠上级财政保障，组织村民参与自治的能力不足、手段不多。村级直接参与讨论、决策、实施的基础设施和公益项目较少，造成村民的实际需求与实际效果之间缺乏有效衔接，未能从思想上激发村民参与自治的主动性、主体性。村规民约缺乏执行的有效措施，多数群众自觉遵守，对拒不执行的，没有可操作、可量化的惩戒措施。村级无财力聘请交通、水利等基础社会管护人员，村务公开内容大多与村民无关，村民对村级事务关注度不高。

　　（三）物质文化和精神文化供给不均衡。一是精神文化生活不丰富。黔南州1344个村（社区）中，有888个村建有文化活动室共36038平方米，村均40.6平方米；文化广场104.6万平方米，村均1178平方米；戏台77368.6平方米，村均87.1平方米；723个村设置有文化宣传栏。建有农村书屋1475个，拥有农村文艺队800余支，其中政府购买文化服务的农村文艺队约500支，每年开展送文化进村约800场（次）。综合测算，村均拥有文化活动室0.74个、文艺队0.67支、享受文化进村服务0.67场次。农村文化发展总体上设施滞后、人才缺乏、供给不足，文化活动室、文化广场、农家书屋等文化设施作用发挥不充分，打麻将、斗地主等低俗活动成为农村的主要娱乐方式。二是价值观多元化。随着多元文化的深入发展，传统道德规范约束力逐渐减弱，部分群众集体观念日益淡化，责任意识日益淡漠，利益关系愈发成为主流。个别地方、个别家庭孝老、尊老、敬老的优良传统缺少，有的甚至对父母不闻不问、不管不顾。脱贫攻坚中，“争贫、喊穷”的现象一定程度存在，有的群众不以为耻反以为荣。

　　四、加强乡村基层治理工作的对策建议

　　加强乡村治理体系建设是实现乡村全面振兴、巩固党在农村执政基础、满足农民群众美好生活需要的必然要求。必须不断拓展乡村振兴战略的内涵与外延，以积极主动的姿态，适应经济发展新常态，深入贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，全面加强和改进乡村治理，夯实乡村振兴根基，开创社会稳定、和谐发展的新局面。

　　（一）深化筑基固本，推进乡村治理体系和治理能力现代化。一是加强村级党组织队伍建设。选优配强村级领导班子，采取选举、聘用、下派等形式，从致富能手、外出务工或经商人员、大学毕业生、复员退伍军人、乡镇干部中将善做群众工作、能够带领群众致富、愿扎根农村的优秀人才选拔到村级领导班子。加大村级后备力量培养力度，建立农村本土人才后备库和联络沟通机制，采取临聘方式将年轻优秀人才聘用到村级工作，换届时依法选举为村支“两委”班子成员。加大村干部培训力度，将村干部培训纳入干部教育培训体系，以省级示范培训、州级重点培训、县级普遍轮训、乡级日常教育培训为主体，外派培训、挂职锻炼、交流轮岗为补充，确保村级干部培训全覆盖。建立健全村级领导班子工作报告制度和奖惩机制，激发村级领导班子干事创业激情。二是优化村级党组织运行。按照“有利于加强党的领导、有利于开展党的组织生活、有利于党员教育管理监督”的原则，结合社会结构、组织形式、行业分工和党员流向，科学合理设置党组织，让党员有“家”可归。持续整顿软弱涣散村级党组织，建立村党组织书记动态调整机制，采取上级定期考核和村级民主评议相结合的形式，对不适宜现职的及时进行调整。探索村级事务去行政化改革，建立村级事务准入机制，设立审批机构，明确承办、协办的“权、责、费”，构建“人随事走，费随事转”的有偿代办服务或社会化购买服务机制。推行村级小微权力清单制度，严查惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域不正之风和腐败问题，严防“小官大贪”。三是大力发展乡村产业和村级集体经济。深入推进农业供给侧结构性改革，因地制宜制定村级产业发展规划，选准具有地域特色、符合市场需求的产业项目，引进培育一批农业龙头企业，培育壮大一批农民专业合作社，推广“公司+合作社+农户”模式，强化农业技术、涉及资金、农民利益三重保障，加大新型职业农民培训力度，组织开展“农校”“农超”“农社”等对接，畅通农产品销售渠道，把农产品变成商品。深化农村集体产权制度改革，增强乡村内生增长动力，盘活村集体所有的仓库厂房、闲置房屋、水利水电设施、办公场所、荒山林地等闲置资产，发挥资源资产效益。对农户闲置的土地、林地、房产等资源进行拆股量化、统一流转，增加集体经济积累。改革村级财务管理制度，保障运转的财政资金实行村财镇管，集体经济收益实行民主监督下的村委会统管，充分调动村级发展集体经济的积极性。强化结对帮扶，建立部门挂钩联系薄弱村、强村带弱村帮扶机制，借智借力发展壮大村级集体经济。

　　（二）强化自治功能，提高农村群众组织化程度。一是激发村民自治意识。以乡村网格化管理为契机，建立健全村民诉求表达机制，由人大代表、政协委员、村委会成员、村民代表、驻村工作队定期收集民意，定期向村委会反馈群众诉求，村委会定期公布诉求解决情况，做到村民出题、村支“两委”答题。改革涉农项目实施方式，强化村支“两委”资源分配权，国家自上而下转移的资源可通过村级组织实施，实施程序采取村民民主讨论决策、签字认可后由村级组织实施，激发村民参与主动性。建立村民沟通联络机制，采取节假日召开座谈会、微信群、QQ群等方式，加强与外出人员、乡贤能人联络联系，充分征求他们对村级发展的意见，定期公开决策事项，展示发展成果，提升所有村民对乡村的认可度和归属感。二是深化村级民主选举。充分运用电视、广播、微信群、QQ群、村务公开栏等媒介，广泛宣传村委会选举法和实施程序，让村民认识选举的政治性、严肃性、重要性，增强村民民主意识。发挥农村社会组织广泛联系群众的优势，通过组织开展各类活动，广泛宣传村民自治权利和义务。创新选举方式，推广自荐海选、公开竞选，实行公开竞职演讲和群众提问质询，引导符合条件、有服务意愿的村民参与竞选，选出组织信任、群众信赖、公道正派的干部。建立村干部动态调整机制和上任、离任审计制度，由村务监督委员会进行监督、审计、公开，对不胜任工作、不公正、不廉洁的，召开村民大会进行罢免，确保村干部清正廉洁。三是深化村民自治创新。培育发展农村老年协会、乡贤委员会、志愿服务队等自治组织，规范职能职责和管理制度。积极开展关爱老年人和儿童服务行动，引导村民争当尊老爱幼的先进典型，探索乡贤参与村级管理服务形式，探索开展大学生假期有偿参与村级服务活动，构建齐抓共治新格局。深化村组运行改革，以组委单元建立组务管理委员会，采取委托下放部分村级管理权限到组的形式，对涉及村庄发展、村民利益、民生保障的事项，按照组务管理委员会讨论提交，党员大会、村民代表大会决策的程序实施。加强农村诚信建设，强化农民的社会责任意识、规则意识，推动村民诚信积分和黑名单管理制度，对违反村规民约、违背公序良俗、不接受管理的，由村民组长、网格长登记扣分，诚信积分低于标准分值的列入村组黑名单，要求村民在一定时间内整改，对于整改不力的可考虑不予办理村组涉及的相关事项。

　　（三）聚焦乡风文明，加强精神公共产品向基层倾斜。一是推动乡村文化振兴。加强农村思想道德建设和公共文化建设，以社会主义核心价值观为引领，深入挖掘优秀传统农耕文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范，培育挖掘乡土文化人才，弘扬主旋律和社会正气，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，改善农民精神风貌，提高乡村社会文明程度，焕发乡村文明新气象。开展村史溯源整理、活态文化传承和静态文化保护、村寨文化数字化等专项行动，加强村级文化的传承和保护。实施乡村文化能人、非遗传承人、文化保护队三支队伍能力提升工程，搭建好乡村文化展示、文化宣传和文化产业三个平台，推动乡村文化走向市场化，振兴乡村文化。加快构筑农民共同精神家园，利用农村综合文化站、文化室、道德讲堂、新时代农民讲习所等阵地，采取政策宣讲、文艺汇演、电影宣传等方式，广泛开展社会主义核心价值观教育。加强乡村文化阵地建设，以文化精品乡村行为载体，采取购买服务方式，深入实施文化惠民工程，不断丰富农村群众精神文化生活。广泛开展好家风好家训评议宣传展示活动，深化“星级文明户”、最美家庭创建活动，让村民知礼、重礼、行礼。培育新乡贤文化，实施“寻找新乡贤”行动和乡贤回归工程，引导企业家、党政干部、专家学者、医生教师、技能人才回馈故里，让村民接受道德滋养。二是选树典型，凝聚榜样力量。深化农村道德讲堂，设立乡贤义举榜、优秀学子榜，广泛开展“日行一善”、“传家规、立家训、扬家风”等主题实践活动和“最美家庭”“最美庭院”“星级文明户”“好婆婆”“好媳妇”等先进典型评选活动，引导农民学先进、比先进、赶先进，通过先进事迹的示范引领，激发农村群众内心深处崇德向善的道德意愿，不断凝聚社会正能量，推进物质和精神“双脱贫”。三是积极倡导新风新俗。推进基层治理体系和治理能力现代化，离不开移风易俗的持续努力，离不开育秧苗、除稗草的思想道德建设和公共文化建设。广泛开展文明村镇、星级文明户、文明家庭等群众性精神文明创建活动，遏制大操大办、厚葬薄养、人情攀比等陈规陋习，加强无神论宣传教育，丰富农民群众精神文化生活，抵制封建迷信活动，深化农村殡葬改革，加强农村科普工作，提高农民科学文化素养。

　　（作者单位：贵州省农村发展研究所；贵州省商务厅）