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推进法治中国建设与国家治理现代化 ——国家行政学院第二届科学报告会法治专题分会综述
2014年06月17日 22:51 来源:中国社会科学网 作者:钟义见 字号

内容摘要:十八届三中全会对全面深化改革作出部署后,如何有步骤有秩序有重点地推进改革,习近平同志多次指出,凡属重大的改革都要于法有据,在整个改革过程中,都要发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。6月10日下午,国家行政学院第二届科学报告会法治专题分会在京举行。国家行政学院党委委员、副院长杨克勤会同来自国家行政学院、中国社会科学院、北京大学、中国政法大学等机构的近百名学者出席会议。专家学者围绕“推进法治中国建设与国家治理现代化”进行研讨交流,对以法治思维指导改革有重要现实意义。

关键词:国家行政学院;法治中国;国家治理现代化

作者简介:

国家行政学院党委委员、副院长杨克勤出席会议。本网记者 钟义见摄

  十八届三中全会对全面深化改革作出部署后,如何有步骤有秩序有重点地推进改革,习近平同志多次指出,凡属重大的改革都要于法有据,在整个改革过程中,都要发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。6月10日下午,国家行政学院第二届科学报告会法治专题分会在京举行。国家行政学院党委委员、副院长杨克勤会同来自国家行政学院、中国社会科学院、北京大学、中国政法大学等机构的近百名学者出席会议。专家学者围绕“推进法治中国建设与国家治理现代化”进行研讨交流,对以法治思维指导改革有重要现实意义。

国家行政学院法学教研部副主任焦利教授与会致辞。本网记者 钟义见 摄

  法治建设呼唤中国话语体系

  国家行政学院法学教研部副主任焦利教授的在会议开幕致辞时认为,中国法治建设呼唤中国话语体系。自从清末变法修律以来,中国的法治建设开始抛弃传统。大规模的法律移植和越来越多的立法让人感觉“乱花渐欲迷人眼”,但是现实生活中用现代的法治理念、现代的法治思维和法治方式处理问题却是“浅草才能没马蹄”,至于说到用中国自己的话语体系来表达中国的法治理论、法治实践和法治创新,很遗憾,目前还只能说是“草色遥看近却无”。所以他认为,中国的法律学人依然任重而道远。

中国廉政法制研究会常务副会长方向教授发言。本网记者 钟义见摄

  法治中国首要的是制度建设

  中国廉政法制研究会常务副会长方向教授认为,法治中国建设首要的环节是制度建设,从宏观上说,就是要完善和发展中国特色社会主义制度。具体来说,就是要立足于解决现实问题,补齐制度短板。尽管我们已经宣布建成中国特色社会主义法律体系,但是我们还是要看到,这个法律体系仍在发展中,还在完善中,换句话说,还存在缺陷。比如我们的宪法和法律实施监督机制还不健全,对主要领导干部行使权利的监督机制还不健全,特别是舆论监督机制还很不健全。依然严峻的反腐败形势告诫我们,不受监督的权力,必然腐败。法律制度短板警示我们,不受舆论监督的权力必然腐败。

  方向教授表示,国家治理现代化的基本要求和基本标志就是科学配置权力、有效监督权力、正确行使权力。在信息化时代,推进国家治理体系和治理能力现代化,就很有必要制定舆论监督法,尽快把制定这部法律提到议事日程。人民监督权力本来就是人民当家作主的一种基本实现方式。舆论监督就是要让公众通过传播媒体,对国家社会公共生活表达意见,进行评论、批评和提出建议。舆论监督实质上是人民监督,是人民群众通过传播媒体,将一切国家机关和国家工作人员置于有效的监督之下,确保权力正确行使。舆论监督既是公民有序政治参与的手段,又是政治文明和法治进步的重要标志。

  方向教授认为,制定舆论监督法,符合党的一贯主张。党的十三大报告就提出“发挥舆论监督的作用”。十四大又提出“重视传播媒介的舆论监督”。十五大、十六大,、十七大三次代表大会连续提出“发挥舆论监督的作用”。十八大又有了新的提法,是“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督。”更加重视舆论监督的作用。2003年中央印发的《中国共产党党内监督条例》,第一次把“舆论监督”写进党内法规。其中有一节、有两条对舆论监督做了专门规定。2005年中央又印发了《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》,对舆论监督提出了具体要求。制定舆论监督法具有宪法依据和相关的立法经验。宪法规定,“一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议,接受人民的监督。”2006年全国人大常委会制定了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。国务院和有关部委陆续出台了有关舆论监督内容的行政法规和部门规章。这些立法资源有利于完善我国舆论监督的法律制度,进而健全权力运行制约和监督体系,增强监督的合力和实效。

北京大学法学院姜明安教授发言。本网记者 钟义见摄

  法治是现代国家治理目标

  北京大学法学院教授姜明安认为,法治是现代国家治理的一个目标,这个目标是把法治作为一种治国理念,也是一种价值。他认为,现代国家治理第一是控制公权力,把公权力关在制度的笼子里,第二个就是人权,保护公民的权利,自由,不被公权力侵犯。第三就是公正,真正维护社会的根本正义。第四法治的四个要素还有一个就是民主,人民当家作主。我们现在讲国家治理,就是控制公权力、保护人权、维护社会公正和实现民主。如果把法治搞好了,国家治理就现代化了。

民政部基层政权和社区建设司基层政权建设处处长郝海波发言。本网记者 钟义见摄

  法治是国家治理重要基础

  民政部基层政权和社区建设司基层政权建设处处长郝海波认为,法治化是国家治理能力现代化的重要组成部分,或者说是重要基础。按照亚里士德的观念,法治是良法与守法的统一体。守法都很好理解,但良法是什么,却需要我们去思考。目前,学界对良法的论述也比较多,一般都认为是公正、正义、民主等。但良法有没有切实中国历史传统的标准体系,如果用中国传统去解释的话,良法至少有以下几条标准:

  首先是能正心,即给人的未来有一个良好的预期,维护一个社会最基本的伦理秩序。法律、制度最核心的价值就是维护社会最基本的伦理秩序为指向。中国从汉董仲舒开始就提出亲亲相隐不为罪,为什么要亲亲相隐不为罪,就在于法律是维护社会伦理秩序,是维护人类的伦理情感的。而亲属之间互相揭发是违背人类最基本的伦理情感的,所以不应提倡的。

  其次是能修身,即把公权力限制在一定的范围内,让他不能去损害公民的利益,让公权力向好。同时,也要能起到规范公民个人的行为,让个人向善。按亚里士多德的话就是让每个人各安排其位,这就是正义。

  第三要能齐家,即法律制度或政策要能起到让家庭和睦、和谐,促进人把家庭管理好,把家族治理好,形成良好的家风,实现父慈子孝、兄友弟恭。

  第四要能治国,即能促进并体现国家的文明进步,实现国家富强、民族复兴、人民幸福,即实现国家治理体系和治理能力的现代化。

  最后要能平天下,就是在世界上能够实现制度自信,为人类发现贡献良好的法律制度样板和影响深远的思想,建立自己的话语体系和话语权,实现中国价值观的感召力和影响力。

中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏教授发言。本网记者 钟义见摄

  提出国家治理体系和治理能力现代化具有独立意义

  中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏教授认为,国家治理体系和治理能力现代化是有一定的独立意义的。这个意义通过挖掘,第一可以价值堵漏:现代化实际上是一种目标,一种状态。实际上就是改革开放之后,确立社会主义现代化国家的建设目标。社会主义现代化国家目标提出来以后,怎么样去实现这个目标。现代化的国家,作为一个目标,手段要实现现代化。手段不能实现现代化,目标是没办法现代化的。过去只是强调四个现代化(工业、农业、科技和国防),一个国家,四个现代化实现了,是不是这个国家就成了现代化国家了?过去没有认真地研究,因此恰恰就是有一个漏洞。四个现代化实际讲的是国家的硬实力的现代化,是不是国家硬实力现代化了,就达到现代化的水准了,还有一个软实力现代化问题。所以我认为,国家治理体系和治理能力现代化这个概念提出来,对于建构完整的社会主义现代化国家理论有价值的补充作用。

清华大学公共管理学院于安教授发言。本网记者 钟义见摄

  法治建设不是一个孤立的现象

  清华大学公共管理学院于安教授认为,中国法律治理三个发展阶段。第一阶段是改革开放初期提出的“健全社会主义法制”;第二阶段1999年提出“建设社会主义法治国家”。根据1997年中共“十五大”的要求,在1999年修改了宪法的相关条款;第三阶段中共十八届三中全会提出来的“法治中国”。这些就是我们在探索中国特色社会主义法治发展的三个阶段。

  每一个阶段,我们关于法治发展的政策不完全从概念出发的,而是从它所依托的社会背景和现实需求出发的。改革开放开始提出健全社会主义法制,是以文革作为基本时代背景提出的,是要改变这一历史走向的基本要求而提出来的。“十五大”提出来建设社会主义法治国家,它的时代背景是当时的市场化改革。那么现在提出来“法治中国”的现实基础是基于经济社会矛盾、政府管理失灵和严重的腐败现象,以及由此提出的关于国家治理体系和治理能力现代化的要求。法治建设问题不是一个孤立的现象,是与上述问题联系在一起提出来的。

  于安教授指出, 法治与政治国家和现实社会相互关联,不能独立地看待。十八届三中全会的决定首先讲国家问题,把国家建设问题放在前面,然后在第九部分讲法治中国。不能离开政治体制和中国社会设计法律体制和运行机制。

  法治本身也有个结构和机制问题,这是一个有新意的表述。“法治中国”的范围包括了国家法治、社会法治和政府法治,实施机制有依法治国、依法执政和依法行政,发展机制有共同推进和一体建设。这些是十八届三中全会在法治问题上与“十五大”的区别之处和新的进步。 

中国人民大学法学院教授莫于川发言。本网记者钟义见摄

  应当正确认识共同治理的含义

  中国人民大学法学院教授莫于川认为,应当正确认识共同治理的含义。他表示,现在有一些说法、做法,值得进一步推敲和研究。十八届三中全会的《决定》,以及一些领导人讲话和政策规定中,都提出了治理、依法治理的要求,这是富有深意的改革创新方针。但在一些地方和部门行政管理中,虽然声称要提升治理能力,但却体现出传统管控的诸多特点,所强调的是治理者采用更有力的管理和管控手段,把管理对象管住、管死、管控好。如果这样来理解“完善治理体系、提升治理能力”,这样的理解肯定是一种误区,肯定是缺乏民主性的传统管控方式。而现代治理的理念和做法,是上个世纪80年代以来出现的新公共管理运动和社会治理运动形成的理念和做法,已逐渐形成了民主行政和社会治理的世界潮流。国家治理现代化在立法、行政和司法等公法层面的治理创新,面临很多的挑战和重大机遇,已经出现、将会更多出现的疑难问题需要深入研究解决。而需要全面深入进行的探索创新,也就是协同、参与的治理模式,这是一个重要的举措。协同治理是指行政部门之间,公权力机构之间的合作叫做协同治理;参与治理是政府与民众之间,公权力主体与私权利主体之间的合作叫做参与治理,而参与治理的更高形态叫做共同治理,参与治理、共同治理的前提是政府职能调整、行政法制革新。这就是当今走向政府管理、社会管理民主化的基本要求,也是法治政府建设和法治社会建设的连接点。而逐一实现了法治政府建设和法治社会建设的目标,就能为法治国家建设打下基础、创造条件、扫清障碍。如下四个疑难课题亟需研究解决好,这有助于实现“良法善治”的愿景:一是探讨协同、参与治理模式的法学理论基础和逻辑结构。国家治理体系的现代化,有赖于政府治理能力的现代化、市场的规范化和制度化,以及社会组织、社会治理的系统化和现代化。在宪法和法律的框架下,如何将政府、市场、社会三个治理主体有机组合起来,使其成为创造秩序、促进发展的力量,是必须思考解决的重要课题。

  二是分析协同、参与治理模式在现代法治建设中的作用。与传统治理中的单一权威主体和单极政府力量对治理的垄断相比较,协同治理寻求政府部门之间、其他公共性主体和私人性质主体在治理中的分工与合作;参与治理强调公民和社会组织参与公共治理权利的行使以及责任分配。通过对权力和权利的分解、法律地位的确认,实现现代治理模式的整体功能大于传统治理模式。

  三是分析以问题治理为导向的协同治理模式的运行机制。面对国家或区域内的公共问题或公共事务,政党、政府、其他公共机构等治理主体通过协调、协作、协商等集体行动,达成共同的治理目标,建立共同解决问题的纵向、横向或两者结合的高度弹性化的协作性组织网,包括一些地方的专项联席会议。特别强调治理概念下对立法、司法和行政机关及相关组织、部门在协同治理中各类行为的正当性、合法性的研究。

  四是研究参与治理在不同参与程度下的运行模式。参与治理是公共管理和公法理论的共识,而在治理过程中公民、社会组织的参与程度决定着参与治理的实际效果。研究的重点指向公众参与治理过程、参与治理中主体的法律地位、参与治理与重大决策的关系。深入分析在不同社会背景条件下参与治理的深度与广度问题及其与治理创新的关系,以及提升治理水平、实现共同治理的基本路向,从而提升法治建设水平。

  通过以上努力,才有可能实现法治政府建设这一风险比较小、效率比较高的关键因素、关键环节的革新突破,在社会转型发展和全面深化改革时期真正发挥出其特殊功效和正能量。

首都经贸大学法学院院长喻中教授发言。本网记者 钟义见摄

  法治中国建设更要注重国家建设

  首都经贸大学法学院院长喻中教授认为:在传统中国的几个主流学派中,强调法治的学派恰恰也是很重视军事的学派,这就是法家学派。法家学派奖励耕战,主张通过法律激励军事能力,这个学派把法律的价值与国家的军事能力进行了有机的融合。从时间维度来看,在传统中国,在2000多年的时间里,强调法治的唯一时段是春秋战国时代,那个时候也是法家非常辉煌的时候,那个时候,军事与法治相得益彰。正是在这里,可以发现,军事和法治具有很大的共通性。另外,传统中国的法律与军事还有同构性,所谓“兵刑同义”,讲的就是军队与刑律之间的共通性。所以,军事与法治并不是一种单纯的对立关系,即使在现代语境下,军事与法治的关系也是相当丰富的,并不是水火不容的。

  喻中教授表示,当下的法治中国建设有一个背景需要认真对待,那就是战国背景。春秋战国是第一次战国时代,现在则是第二次战国时代,或者说是一个新战国时代。法治在当代中国的第二次兴起,恰恰在中国经历的第二次战国时代。这就进一步佐证了前面的观点,法治和军事是结伴而行的。现在,我们的法治中国建设是在“新战国”这个背景下展开的,这个极其现实的背景不仅要求我们从国家内部来看法治,还要求我们从世界的角度,特别是从列国竞争的角度来看法治。没有列国竞争,甚至可能不会提出法治建设这个问题。百年前的梁启超就说过,法治主义是救时的唯一主义。如果没有救国、救时的压力,会提出法治这个主题吗?

  喻中教授认为,法治中国建设既要注重法治建设的,同时更要注重中国建设或国家建设。国家建设与法治建设的顺序问题,既要重视法治建设,同时更要重视国家建设、中国建设。对于法治建设和国家建设的关系,如果站在法学、法律、法治的立场上,容易过分凸显法治的价值和意义。

  喻中教授表示,法治是很重要,但法治只是国家建设的一个组成部分,是国家建设的一个维度。国家建设是整体,法治建设是局部。一个现代意义的国家,一个世界体系中的国家,首先需要有强大的军事。在传统中国,军事也很重要,但还不是一个特别关键的问题,比如赵宋王朝,军事力量就比较弱,但是他们思想文化很强大,社会生活也比较繁荣,就像清明上河图画的,那个时代的社会生活是很繁荣的。传统中国王朝的灭亡,大多数不是外国军事力量的入侵,而是因为内部造反。但是在现代的世界体系中,军事实力对国家建设的意义发生了根本的变化。军事实力体现了一个国家在世界体系中的真实地位。一个国家拥有的话语权有多少,一个国家在全球资源分配中能够占据多少份额,在相当程度上取决于一个国家的军事实力。所以,国家建设首先是军事建设,当然军事建设也需要法治,但法治是服务于国家建设、军事建设的。此外,国家建设除了军事,还有经济、科技、文化等方面。这些领域的建设都需要法治的支撑。法治中国建设不能祛除军事建设,军事建设是国家建设的核心内容之一,法治中国建设既要建设法治,更要建设国家、建设中国。

中国政法大学法学院王天华教授发言。本网记者 钟义见摄

  实现法治化司法改革是关键

  中国政法大学法学院王天华教授认为,法治化和现代化是一个问题。实现法治化司法改革是一个关键。但关于司法改革我觉得有两点是被忽略。司法改革应扩大法院、法官的权限,要把完整的法律解释、适用的权限交给法官。如果法官没有权限,法治是不可预期的。

会议现场。本网记者 钟义见 摄

  

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