[摘要] 文化体制改革已进入新的历史阶段，以推进国家治理体系和治理能力现代化作为目标，要求我们在中国特色社会主义进入新时代的背景之下，重新思考和把握文化改革发展的时代使命。文化制度体系建设是中国国家治理的重要组成部分，但其意义和影响力并不囿于文化领域。新时代的国家治理，需要以文化精神作为贯穿于中国特色社会主义制度建设始终的基础性、融贯性、统摄性力量，形成共同的价值认知和意识形态共识，为国家治理提供有力支持。本文从改革动力机制、文化制度体系性建设、文化生态系统构建、文化价值引领等方面探讨进一步深化文化体制改革、推进国家治理现代化的实施路径。

　　[关键词] 国家治理体系与治理能力现代化；文化治理；文化制度；文化体制改革

　　[作者简介] 李媛媛，中共中央党校（国家行政学院）文史教研部教授、博士生导师。

　　[基金项目] 中共中央党校（国家行政学院）2019年度校级科研重点课题“文化自信与价值观问题研究”（2019ZD006）。

　　党的十九届四中全会将“坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度，巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础”作为中国特色社会主义事业必须坚持的基本方向，从文化制度体系建设的角度明确了文化建设的战略定位、发展方位、职责使命和目标任务，并把“发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量”作为“国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑”。现代政治越来越减少对统治型国家机器的依赖，而越来越诉诸建构价值共识、形成共同的观念和意义系统，这恰恰是推进国家治理现代化的重要途径。当前，文化体制改革已进入新的历史阶段，以推进国家治理体系和治理能力现代化作为目标，要求我们在中国特色社会主义进入新时代的背景之下，重新思考和把握文化改革发展的时代使命。只有回归初心，明确方向，才能更好地再出发。

　　一、国家治理体系和治理能力现代化视阈下的制度与文化

　　党的十八届三中全会提出“推动国家治理体系和治理能力现代化”的命题，时隔六年，党的十九届四中全会在总结中国共产党在中国特色社会主义道路探索中形成的治理经验和制度优势的基础上再次对这个问题予以系统化和深化，为进一步坚持和完善中国特色社会主义制度、深入推进国家治理体系和治理能力现代化提供了理论概括和基本遵循。

　　习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话强调：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”制度和文化相互依存，制度建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的保障，文化价值建设则是实现有效治理的前提。按照诺思的理论，制度由三个基本部分构成：“正式的规则、非正式的约束（行为规范、惯例和自我限定的行事准则）以及它们的实践特征。”[1]作为制度的正式规则是成文法，而决定规则的是不成文法，即诺思这里所说的“非正式约束”。人的价值准则、意识形态、行为模式、生活方式等作为非正式约束在制度变迁中具有重要的决定作用，它们是制度得以衍生的基础和土壤，同时也直接决定了制度的实施效果。制度要发挥作用，必须有内在意义系统的支持，否则无法生根发芽。新时代的国家治理，需要以文化精神作为贯穿于中国特色社会主义制度建设始终的基础性、融贯性、统摄性力量，通过文化的强大建构力、传播力和引领力，形成共同的价值认知和意识形态共识，为国家治理提供有力支持。

　　根据联合国全球治理委员会于1995年出版的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，“治理”具备四个特征：治理不是一套规则，或一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理的范围既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[2]现代国家治理，即以制度建设为依托，以保障公民权利、促进公共利益为目标，强调国家执政党、政府部门与各种主体协调共生、动态平衡和良性互动。就中国的发展环境和历史语境而言，推进国家治理体系和治理能力现代化，主要包含以下几个方面：在治理方式上，既强调制度和法律的刚性规制功能，实现治理的规范化、程序化，又力求通过价值共识实现柔性治理；在治理主体上，从以政府为中心的单一主体，转向以党和政府作为主导，社会各阶层、各机构、公民个体等多方力量共同参与，强调不同主体之间的互补与互动；在治理理念上，在维护社会秩序和基本制度稳定的前提下，以保障公民权利、实现整体利益为诉求；从治理布局上，由自上而下的垂直式行政管理向强调系统性协调共治转变。

　　文化制度体系建设是中国国家治理的重要组成部分，但其意义和影响力并不囿于文化领域。作为文化制度的外在体现和实施保障，文化体制是指“在国家文化发展战略指引下，与国家的政治、经济、社会制度相配套，旨在对文化进行管理、规范、引导和促进的一整套制度安排，包括文化政策系统、文化组织系统和文化行政系统”。[3]文化体制是一个国家基本制度安排的重要组成部分，属于上层建筑的范畴，承担政治动员、社会整合、文化认同、权利分配等多方面功能。文化体制改革作为社会经济、政治格局发生变革之后在文化领域所产生的直接结果，是中国社会整体性制度变迁的重要组成部分，涵盖宏观层面的国家文化制度的结构性变迁、中观层面的文化行政管理职能和管理模式的转变，以及微观层面文化生产主体的重塑、文化市场的培育和生产机制的变革。从横向关系看，文化体制改革涉及国家、市场、社会关系的调整，以及包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体的关系重构，目标是实现各主体之间的良性互动和有效合作；就纵向关系看，涉及作为第一行动集团的中央与作为第二行动集团的地方及基层的关系，目标是央地协调、上下一致。因此，文化制度建设是囊括意识形态管理、文化经济事务管理和公益性文化服务等多领域的系统性建构，其目标是通过高效的制度运转体系来促进文化价值和意识形态目标的实现，对于推动国家文化治理和中国社会的转型具有重大意义。

　　国家治理体系与治理能力现代化与文化体制改革的价值目标和实现路径具有高度契合性。正如有学者所说：“现代国家治理的价值取向应该是公共价值，即以解决社会公共问题为逻辑起点，通过多元主体的协同共治来实现社会公共利益。”[4]推进国家治理体系和治理能力现代化的重中之重，即改革政府行政管理体制，建设服务型政府、高效政府、协同政府和法治政府。国家治理的目标落实到文化体制改革领域，对政府创新文化治理方式、提高文化治理能力提出诸多要求。服务型政府，即强化政府政策调节、市场监管、社会管理、公共服务的功能，保障公民文化权利；高效政府，即简政放权，提高文化治理的科学化水平和治理效能；协同政府，即以公共利益为前提，加强党政部门与文化企业、文化机构和文化组织的合作，提升改革的系统性、整体性、协调性；法治政府，即推动文化立法和依法行政，充分发挥法律法规的规范、监管和调节作用。文化制度体系的建设与创新始终是在国家治理的整体框架下，不断推动国家文化制度建设科学化、专业化、法治化的行进过程。

　　二、以推进国家治理现代化为目标，重新定位深化文化体制改革的历史使命和时代任务

　　当前，中国的改革发展已进入全面深化阶段。2014年，中央成立“全面深化改革领导小组”，“文化体制改革小组”位列六个专项小组之中。同年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议，审议通过了《深化文化体制改革实施方案》。至此，文化体制改革进入新的历史阶段。通过不断深化文化体制改革、推动机制创新，破除阻碍文化发展的体制机制弊端，以改革促发展，不断释放中国文化的强大动能，是推动中国从文化大国向文化强国迈进的重要途径。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，深化文化体制改革的意义，不仅仅囿于文化制度形态和体制架构的调整，更重要的是它所带来的一系列深层次变革。

　　第一，深化文化体制改革，就是要“坚定文化自信……更好构筑中国精神、中国价值、中国力量”，[5]这种精神、价值和力量既是中国文化传承创新的思想保障，也是形成强大的价值认同和文化主体性的依托，更是中国崛起的重要精神支撑。霍布斯鲍姆认为：“基于文化认同而形成的国家认同是国家开展行动的价值基础。”[6]文化体制改革，并不仅局限于党和政府管理理念和管理方式的改革，其最为本质的目标是为当代中国发展提供一套适合时代发展要求的价值座标和精神秩序。习近平总书记提出：“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面。”[7]今天中国的国家治理需要将内在的价值自觉与外在的制度规范相结合，探索既植根于中国传统，又符合现代政治要求的治理模式。因此，塑造与中国的历史传承、文化传统、社会制度、发展道路等高度契合的中国精神，为中国建设现代政治文明提供重要思想资源，是深化文化体制改革的核心任务。

　　第二，深化文化体制改革，是通过体制改革和机制创新再造社会机能，激发文化创造活力。清理文化体制运转中的淤滞之处，打通文化发展的血脉，形成适合现阶段中国国情的文化管理体制，是实现文化复兴的前提。当前，我国文化体制还存在诸多结构性矛盾和体制性障碍，对文化发展构成掣肘，如果文化体制改革不能取得实质性进展，中国文化发展领域面对的很多深层次问题难以真正解决。例如，在公共文化服务领域，政府所提供的资金、基础设施、产品和服务，通过强有力的行政力量输送到各个地区，但要切实保障效能，还需要有发达的基层输入渠道，这些渠道是否畅通，直接决定公共文化服务的实际效果。这在客观上要求政策思维以及资源、服务向社会发展的微观层面及基层组织倾斜，即从管制型的行政思维向服务型的公民权利保障思维转型。十九届四中全会的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中要求：“完善城乡公共文化服务体系，优化城乡文化资源配置，推动基层文化惠民工程扩大覆盖面、增强实效性，健全支持开展群众性文化活动机制，鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设。”通过引入社会力量和市场机制，一方面有利于优化公共文化服务的效能，另一方面也有助于进一步调动基层文化发展的动力，激发各种社会力量参与文化建设的热情，形成开放性的文化制度体系。

　　第三，深化文化体制改革，要真正实现文化权利重心下移，保障人民文化权益。改革意味着对文化资源的重新调配，在这个过程中实现国家文化权力的转移以及公民文化权利的落实。文化体制改革所走过的历程，即是文化权利的重心不断下移的过程。在新中国成立之后，强调文化的喉舌与阵地功能，此时的文化权力牢牢掌握在党和政府手中。改革开放之后，随着社会力量的逐渐成长，体制外的生产主体进入文化领域，在此过程中出现了文化权力的让渡，即赋予社会和市场以更多的发展空间。20世纪90年代以来，中国加入了联合国《世界人权宣言》《经济、社会、文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》等一系列公约，公民文化权利不仅成为党政文化部门的政策重点，同时内化为公民个体的自觉意识。随着文化产业的发展、公共文化服务体系的不断完善，公民对于文化产品和服务拥有相当意义上的选择权、话语权和决定权，文化权利落实到了公民个人。国家治理本身就包含了对公民的赋权和赋能，即不仅仅是把公民作为客体，而是既作为需求主体，又作为创造主体，这个过程必然带来思想文化领域的解放和民族创造力的迸发。这些变化，源于中国社会结构的转型，也成为实现国家治理现代化的前提条件。

　　第四，深化文化体制改革，不仅止步于对外部体制架构的调整，更重要的是对深层的思想理念和价值观念的建设性重构。文化改革发展的重要成果是通过开辟一个思想交流对话的场域，各个阶层、各种思想在这里交锋、对话、博弈，在社会的价值诉求、公民个人的权利诉求之间寻求平衡，形成社会健康发展所必需的公共精神和价值共识。主流意识形态建设的一个至关重要的方面，即发挥文化的社会动员能力和社会整合功能，真正通过有效的价值引领掌握意识形态领导权。这一转型蕴含着深刻的战略意义，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

　　三、以文化制度体系创新为途径，进一步深化文化体制改革

　　社会主义文化建设的本质要求，是在保证文化发展正确方向的前提下，形成强劲的内生动力机制。如何在国家治理体系和治理能力现代化的总体要求下，满足民众日益增长的文化需要和参与文化建设的意愿，创造更为良性互动的社会文化治理空间？如何适应快速市场化的趋势，提高文化政策的制定与执行效率，提升政府的文化管理水平，实现有效治理？如何凝聚共识，构建起支撑大国崛起的精神秩序和价值认同，实现中华文明的复兴？这些都对新时代文化改革发展提出了新的挑战和要求。

　　第一，上下融通，为改革注入强大动力机制。以文艺院团改革为例，该领域改革是当前文化体制改革的重点问题，也是最为棘手的问题。为了顺利实现转制，政府在资金和政策方面的投入都大幅度增加，但是在推行过程中效果并不理想。究其根本原因，是没有解决内生动力机制的问题，出现改革“孤岛”现象和体制空转问题。因此，改革的动力并非存在于文化管理部门内部，而是在外部的社会领域，依靠自上而下的推行路径只能形成单向度的行政推动力，改革要取得实效，必须形成有自下而上的生成机制。进一步深化文化体制改革，需要突破封闭的行业管理内部循环，从以政府为主要推动力的“单一中心”模式向动员各种社会力量参与的“多中心”模式转型，直面社会的真实需求，寻找改革的真实动因，催生文化发展动能。

　　第二，统筹协调，注重文化制度的体系性建设。在文化体制改革进入深化阶段，体系性建设的趋势越来越明显。在概念提法上，“现代文化市场体系”“现代文化产业体系”“现代公共文化服务体系”等新理念的提出，都更加注重各文化领域的整体性、系统性建构。在治理模式上，已逐步形成“党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企事业单位依法运营”的文化体制架构，基本形成了较为定型的文化治理模式。在运行方式上，近两年出台的文化政策，大部分都是由多部门共同制订，在执行时相互配合与衔接。如，针对短视频业务出现的诸多乱象，相关部门协同合作，探索迅捷高效的市场监管模式。国家新闻出版广电总局于2018年3月下发《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》；同年4月约谈相关平台负责人，要求全面整改；9月国家版权局对各大视频网站进行约谈，责令企业进一步提高版权意识；2019年1月，中国网络视听节目协会发布《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容审核标准细则》。从国家文化管理部门到行业协会，从出台文件到迅速展开整治行动，这一系列组合拳精准有力、密切配合、有序推进，最终形成行业标准和管理细则，实现了科学有效治理。这一趋势，充分体现了全面深化改革的特点和要求，从制度设计到具体实施，各部门、各区域之间，不同层级、不同主体之间的密切配合，形成文化治理的协作网络。

　　第三，多元赋能，构建健康文化生态系统。当前，信息技术的快速发展和媒介融合的迅猛趋势，不仅给文化发展提供了更多的渠道、更大的平台，而且注入了新的基因，在重构文化产业链的同时，也在重构价值链。文化与旅游、科技、制造业、金融业、农业等社会发展的各个行业、各个领域彼此渗透、相互融合的趋势越来越明显，构建各种主体、资源、思想相互激发、相互碰撞、相互协作的文化生态系统非常必要。新时代的文化建设，需要突破过去仅限于体制内生产的内循环模式以及行政化的资源配置方式，充分调动社会资源，挖掘潜藏在民间社会的巨大文化创造活力，推动市场主体自由竞争、跨界整合，形成文化管理部门与文化机构、文化事业与文化产业、国有文化企业与民营文化企业和小微文化企业、文化发展与周边业态和城市空间之间的协调共生、相互赋能、不断创新的协同模式和健康的文化生态系统。

　　第四，双效统一，铸就引领性的文化价值。按照制度经济学的理论，当价值原则失效时，就会按照经济效用最大化原则来行事，改革的成本会异常高昂。无论对于文化体制改革，还是对于中国其他各个领域的改革而言，这都是一个重大问题。就文化改革发展而言，应该看到，体量和规模的增长并不是文化发展的全部要义，如果价值悬置、导向走偏、阵地失守，出现方向性错误，那么这样的增长将毫无意义。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》，这是一个在改革关键时期具有重要指导意义的标志性文件，其中明确社会效益指标考核权重应占50%以上。此后全国各省市纷纷出台社会效益考核指标，有些地区将社会效益考核权重提高到70%，并对在舆论导向、新闻道德、职业规范等方面出现的问题实行“一票否决”。[8]国家治理现代化，要求以公共价值超越短期利益、局部利益，落实到文化领域，即以解决文化供需的不平衡不充分问题为出发点，以激发全民族文化创造创新活力作为立足点，思考如何提升文化价值尺度与人文精神，形成以社会效益优先，经济效益和社会效益双效统一的文化发展制度支持体系。

　　[参考文献]

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　　[3]李媛媛. 深化文化体制改革问题研究[M].北京：人民出版社，2017:3.

　　[4]霍建国.现代国家治理中的管理主义反思[J].领导科学，2019(12).

　　[5]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定［EB/OL］. 中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.

　　[6][英]埃里克·霍布斯鲍姆. 民族与民族主义[M].李金梅译. 上海：上海世纪出版集团，2006:5.

　　[7]习近平总书记在主持十八届中央政治局第十三次集体学习时的讲话［EB/OL］.中国政府网，http://www.gov.cn/ldhd/2014-02/25/content_2621669.htm.

　　[8] 谭志云. 文化体制改革的南京实践及启示[J]. 群众，2019（24）.