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城镇老旧小区改造:抗“疫”复产期经济增长新动能
2020年06月05日 17:48 来源:《行政管理改革》2020年第5期 作者:王健 王立鹏 字号
关键词:城镇老旧小区改造;民生工程;经济增长新动能

内容摘要:

关键词:城镇老旧小区改造;民生工程;经济增长新动能

作者简介:

  [摘要] 加快推进城镇老旧小区改造,能够在抗击“疫情”复工复产时期切实地稳投资、促消费,扩大内需。本文首先分析城镇老旧小区改造符合国际建筑业发展规律,顺势而为,意义重大:既是重大的民生工程,又是以房地产存量促进经济增长的新动能。其次,剖析城镇老旧小区改造面临的新问题:建新房子是老问题,改造老旧小区是知易行难的新问题。最后,针对这些问题,提出加快推进城镇老旧小区改造的原则和对策建议。

  [关键词] 城镇老旧小区改造;民生工程;经济增长新动能

  [作者简介] 王健,中共中央党校(国家行政学院)经济学教研部原主任、博士生导师;王立鹏,中国电建国际中东北非区域总部综合处副处长。

  [基金项目] 中共中央党校(国家行政学院)创新工程科研项目“当前城镇老旧小区改造面临的问题和对策”。

  城镇老旧小区改造成为抗击“疫情”复工复产时期刺激经济增长的新动能,既是抗击“疫情”复工复产时期稳投资、促消费,扩大内需的重要抓手,也是民生工程,利国利民。2020年4月17日召开的中共中央政治局会议明确提出,要积极扩大国内需求;要积极扩大有效投资,实施老旧小区改造,加强传统基础设施和新型基础设施投资。 国务院总理李克强4月14日主持召开国务院常务会议,确定加大城镇老旧小区改造力度,推动惠民生扩内需;2020年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个,涉及居民近700万户,比2019年增加一倍,重点是2000年年底前建成的住宅区。 

  与普通基建投资不能在当年拉动消费不同,城镇老旧小区改造投资能够在当年拉动消费。自20世纪80年代到20世纪末,这20年形成的城镇老旧小区建筑面积至少有40亿平方米远超棚改房的面积,如此巨大面积的城镇老旧小区改造对经济的推动作用非常显著:连续三年每年仅老旧小区公共设施改造能够拉动GDP增长1 个百分点;如果所有的老旧小区都以加平层入户电梯为核心进行改造,增加停车位等配套公共设施,则可以在短期内迅速拉动房地产全产业链和关联的数十个产业增长,还能有效地刺激个人消费需求。如今居住在城镇老旧小区的居民大多有储蓄,这些钱用于购买新居不够,然而用于家庭装修业、装饰业等个人消费绰绰有余,这些消费可以轻而易举地再推动经济增长2-3个百分点。因而,老旧小区改造的政府投资、以及由此引致的个人消费合计可以推动经济增长3-4个百分点,即每年拉动经济增长3-4万亿元,切实地推动实体经济增长。

  一、城镇老旧小区改造面临的新问题

  城镇老旧小区改造,面临很多新问题,这些新问题影响了老旧小区改造的进程。

  (一)法律法规滞后导致改造进程缓慢

  法律法规滞后,特别是目前的规划阻滞了城镇老旧小区改造进程。尽管近年来各地分别实施了城镇老旧小区改造,但总体而言,缺乏专门的围绕城镇老旧小区改造的法律和法规,某些改造项目甚至同现行的法律法规之间存在冲突。

  目前,城镇老旧小区改造项目最直接的障碍,是法律法规对于老旧小区改造项目的面积调整没有明确规定和实施条件。城镇老旧小区改造的核心是增加平层入户的电梯,需要增加连廊,占用公共空间,都需要增加面积,然而,这些面积的改变基本都不符合目前规划的要求。随之而来的还有采光、楼间距等建筑标准难以满足目前规划和建筑标准的要求。因而,根据现行法律法规,规划部门和住建部门往往不批这类改造项目,城镇老旧小区改造进展缓慢。  

  目前,地方政府出台的老旧小区改造及加装电梯的政策,延滞了城镇老旧小区改造的进程。地方政府出台的政策,都直接要求或变相要求老旧小区业主100%同意改造及加装电梯方案后,政府部门才能受理这些小区的改造项目材料,然后审批立项。架空了《物权法》第76条规定的“改建、重建建筑物及其附属设施…应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”,① 即两个2/3原则。实际上,由于小区产权多元化和业主利益诉求差异化,高低层业主意见难取得一致,加之缺乏有效组织,意见往往难以统一,小区居民百分之百同意改造及加装电梯方案非常难以达成,老旧小区改造方案迟迟不能进入政府审批程序,明显地拖延了老旧小区改造进程。

  由于法律法规滞后,还出现了政府领导与执行部门之间相互等待和推诿扯皮的现象:领导希望先进行改造的试点,否则没有制定改造政策的依据;执行部门则希望先给政策,否则无法可依,将来会被终身追责,从而导致老旧小区改造进展缓慢且改造的市场化迟迟难以破题。

  (二)缺乏相应的技术标准与规范

  当前我国涉及住宅建筑的技术规范主要依据新建住宅建筑制定和实施,无论是从国家层面还是从地方政府层面均缺乏涉及城镇老旧小区改造的技术规范和技术标准。政府部门对于城镇老旧小区改造项目的规范标准不明确,建筑和电梯等的技术规范和技术标准缺失,导致改造项目实际操作难度大。

  (三)城镇老旧小区改造项目申报审批难

  由于城镇老旧小区改造涉及部门多,审批手续繁琐,目前,不少城市老旧小区改造,特别是加装电梯的规范性文件尚未出台,电梯加装涉及住建、规划、消防等多个部门,因而,改造项目推进缓慢。

  法律法规滞后和缺乏老旧小区改造的标准和规范,也导致基层行政管理部门审批依据不充分、审批标准不清晰、审批操作难度大。

  有的地方政府部门只接受本市、本区管理的公房和指定条件的商品房的老旧小区改造项目审批,不受理当地其他产权(如央产房、省产房、多元产权共存的小区等)的老旧小区改造项目审批。这些产权的老旧小区改造成为审批的空白,地方政府部门和产权单位推诿扯皮,不能依法进行改造,相当程度上影响了老旧小区改造的进度。    

  (四)多元化利益主体诉求差异大,现行规定拖延了改造进程

  多元化利益主体诉求差异大,拖延了老旧小区改造。老旧小区中不同群体对安装电梯认同不一,需求不同,居民认可度不一,容易引起老旧小区改造中居民的纠葛,甚至演变成小区的邻里纠纷,协调持续时间长且成本高,影响了老旧小区改造的推进。

  在老旧小区改造的居民利益协调中,出现了少数人垄断,严重影响老旧小区改造的进展。少数居民的垄断权源于各地方政府出台老旧小区改造及加梯政策时,为了维护社会稳定和政府公务员免于被追责,设置了业主百分百同意的前提条件,因而,在老旧小区改造中,作为协调群体利益惯例的少数服从多数机制失灵,演变成少数人拥有了垄断权,少数居民压制多数居民:老旧小区改造项目,特别是含加装电梯的项目,小区居民中只要有少数住户(甚至仅一户)罔顾多数居民利益,反对此项目,政府就不会对该项目进行审批,更不会发开工证,该项目就会中止。或许有人认为,这一户一定是一楼居民,其实不然,反对的这一户最可能是一楼,也可能是二楼居民,还可能是五楼或六楼居民,反对项目方案的这一户在“政府要求业主必须百分之百同意”的政策支持下,有恃无恐地说:“我不同意,小区改造项目就无法进行,你们必须同意我提出的条件。”这个反对者提出条件有的合理,居民们通过商量能够协调解决;更多的条件则令人匪夷所思,出尔反尔、漫天要价,或者要求全楼其他居民捐款补偿给这户业主一百万元,或者要求全楼其他居民众筹借钱给这户业主(借钱期是十年且无利息);等等。

  (五)加装平层入户电梯少,装半层电梯多

  现有老旧小区改造过程中,经常加装半层入户的电梯,当前看来是做好事,实际好事没有办好。俗话说,人老先老腿,对腿脚不便的老人而言,半层的几级楼梯,仍然是居住在高层的空悬老人们(或者弱、幼、残、有伤痛行动不便者)上下楼的巨大障碍。随着独生子女一代的父母们快速进入老龄化,独生子女们没有时间全天在家照顾老人,背着老人上下楼,那半层的几级楼梯将会成为这些老人们难以逾越的“山”。因而,加半层入户的电梯,短期受居民表扬,长期会遭受居民的抱怨甚至责骂,损害了政府的公信力。

  (六)资金筹集协调难,社会资金难以介入,影响经济增长

  目前全国老旧小区改造均以政府出资为主,很多缺钱的地方也积极上项目,以争取中央和上级专项资金支持,社会资金难以介入。改造城镇老旧小区以政府投资为主,能惠及民生,然而,缺乏社会资金进入,不易带动社会投资和个人消费,影响了新经济增长点的形成。

  政府扶持资金还出现了申请难和花钱难及居民分担经济压力大的新问题。一方面,政府扶持资金从中央政府的财政部、住建部和发改委等不同的部门下拨,每个部门的资金对应着不同的支持项目,有不同的申请条件和审计要求,地方政府执行部门对应的是小区综合改造,申请中央政府扶持资金很难同时满足不同部门的要求,因而,申请难;即使申请成功,扶持资金到位后,很难满足不同部门的审计要求,花钱也有时间限制,因而,花钱难。另一方面,虽然老旧小区加装电梯的费用仅15~25万元,但是,考虑到土建费用和管道更新,通常一部电梯的报价在40~80万元以上,考虑到政府扶持资金申请难和花钱难,每户分担的经济压力仍然较大。

  二、加快推进城镇老旧小区改造的对策

  (一)完善法律法规,明确政府职责

  一是制定新的促进城镇老旧小区改造的法律,或者根据城镇老旧小区改造的需要,修改《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国城乡规划法》等法律的部分条款。

  二是制定适合城镇老旧小区改造的新法规和规章制度。由于立法和修改法律需要较长的时间,为了切实推进城镇老旧小区改造,目前可以制定新法规和规章制度。如新法规可明确规定:按照准公共利益原则,城镇老旧小区改造项目只要达到《物权法》规定的居民两个2/3同意,政府部门必须受理该改造项目材料并审批立项,给予开工证,明确该项目审批人不适用于终身责任追究制的范围。反之,拒绝受理该改造项目材料或拖延审批立项、迟迟不予开工证的,要对审批部门及审批人员追究推诿扯皮之责。又如,为更妥善地协调老旧小区不同楼层居民的利益,新规章制度应规定:在加装电梯费用方面,小区的一层住户不出钱,加电梯的费用由二层以上住户依照楼层不同按系数分摊(二楼系数最低顶层系数最高),二层以上住户使用电梯卡刷卡乘梯;优化电梯设计,采用低噪音电梯和透明材料的电梯井,显著降低电梯运行噪声,减少对低层住户采光的影响。

  三是中央政府制定老旧小区改造专项规划。对老旧小区进行存量土地和区内空间资源梳理的基础上,制定优化老旧小区改造的土地和空间的专项规划:在保证安全的前提下,结合居民实际需求确定小区改造内容,并根据改造内容确定该小区所需增加的面积;新增加的面积视为不影响楼间距和采光标准。

  四是制定新的老旧小区的规章制度。新规章制度应明确:对于楼宇居民达到两个2/3同意、符合物权法项目通过政府部门审批后,仍有楼内居民不同意该项目,不支付增加的套内面积费用和部分安装电梯费用的,在此项目工程完工后,该住户不得使用新增面积房间和加装电梯,由愿意支付费用的其他楼层居民使用新增面积房间和电梯。

  (二)制订符合城镇老旧小区改造的原则和规范标准

  1.以人为本,电梯平层入户原则

  城镇老旧小区加装的电梯要坚持平层入户。一是电梯平层入户,实现居家养老,能很好地解决悬空老人的垂直交通问题,独生子女父母中如果有一个人行动不便,另一个也能推着轮椅下楼,减轻独生子女家庭负担。二是电梯平层入户能够促进户内装修及家具家饰更新,促进居民消费。三是有利于协调小区不同楼层居民的利益,就电梯平层入户而言,一楼住户增加了套内房间,该房间的面积与二楼以上住户进入防盗门后的连环廊面积相当,适当调节了一楼与其他楼层居民的利益,有利于改造的老旧小区居民共建共享,弱化了低层居民对房屋相对贬值的担忧。四是方便老弱残幼轻松出行,有效促进小区楼宇居民的消费,特别是有钱又有闲的老人消费,发展银发经济。

  2.创新思路,适当增加面积

  适当增加面积,实现李克强总理最近强调的“改造后的小区不光要‘好看’,关键要‘好住’”。[3]一是电梯平层入户,安装救护设备可以通过的电梯,需要增加面积,而且一楼增加防雨雪坡道,也需要增加面积。二是电梯连廊需要增加面积。三是考虑到老旧小区住宅原有的设计标准低,套内面积小,为了满足小区居民对美好生活的向往,需要增加面积。四是吸引社会资金进入,需要增加面积。增加面积,可以提升老旧小区改造工程投资回报率,吸引更多的社会投资进入城镇老旧小区改造。

  3.优化配置资源,综合改造原则

  老旧小区改造要综合推进,统筹老旧小区平层加装电梯、气电暖水路、环境优化、微电、停车位等改造,可以获得最大的经济效益和社会效益。摒弃分项改造,切忌一事一议一办(如去年改管道、今年改外墙、明年优化环境),既浪费资源,又干扰居民正常生活,政府花钱落居民埋怨。

  4.权责明确,一个实施主体原则 

  老旧小区改造实施单一改造主体的优势:一是明确项目实施的责任主体,充分保证新材料和新技术在施工过程中的应用,有利于降低成本和提高质量,也便于政府相关部门监督管理。二是能够落实统一规划、统一设计、统一施工的责任。三是单一的实施主体,可以减少扯皮等交易成本,节约老旧小区改造的经济成本和社会成本,如期或提前完成改造项目。四是有利于改造后建立健全小区物业管理,负责小区的运营和维护更新及综合治理。

  制订符合旧改的技术规范和行业标准,明确旧小区改造需要按照一类建筑标准执行,保障老旧小区改造工程的安全和质量。由住建部门牵头,在试点的基础上,制定城镇老旧小区改造的技术导则(指南);对城镇老旧小区改造相关的适用技术加快制定技术标准,让节能高效低成本的新材料、新技术进入市场。

  (三)深化行政体制改革,实行“一门审批”

  顺利地推进城镇老旧小区改造,需要深化行政体制改革,简化行政审批,实行“一门审批”。目前,可以实行区住建局负责的“一门审批”:由区住建局牵头,住建局负责协调城镇老旧小区改造项目实施中相关部门的审批文件和材料,住建局将需要审批的材料给各部门审定并给出审批时限,超出规定的时间内不答复,即视为同意,并报规划部门备案。同时,区住建局负责协调统筹推进城镇老旧小区改造项目的审批及后续开工、施工、监督、与居民代表共同验收等工作。

  实行“一门审批”后,住建部门要按照属地原则,受理所管辖区域内所有产权的老旧小区改造项目申请材料,负责审批监管事宜。

  (四)政府扶持基础上引入社会资金,实现市场化改造

  1.政府扶持资金导向和重点

  政府扶持资金导向,应该由事前事中补贴转向事后补贴,几个部门的资金最好由一个部门统筹用于支持小区综合改造,同时,放松政府扶持资金使用的限制,对于城镇老旧小区改造项目,成熟一个支持一个,不要赶时间。

  政府资金扶持重点有二:一是培育小区居民主体意识。在城镇老旧小区改造中,应该由居民个人出资的,必须在居民出资后,政府的补贴资金才到位,既培育居民主体意识,又切实减轻居民经济压力。二是建立小区改造后的后续管理、运营和柔性治理的长期机制。建立这样的长期机制,要建立健全和优化小区物业机构,优化后小区物业机构要兼具管理运营和服务治理功能。政府对老旧小区改造后新建或原有小区物业机构,提出优化要求,对于达到优化要求的物业机构,通过评估后,政府给予资金补贴。

  2.融资方式

  推进城镇老旧小区改造的筹资方式为:居民出一点、政府补一点和社会筹一点。

  第一,按照“谁使用谁享受谁付费”的原则,个人出一点,居民作为房屋产权人,对自己的房屋本体负主要改造责任,居民分摊的资金可以是居民自有资金或个人贷款,也可以来自公积金贷款。

  第二,按照政府提供公共产品和服务的原则,政府补一点,特别是中央财政投入资金,主要用于小区水、电、气、热、通信等管网和设备及小区节能环保等公共设施改造。

  第三,用市场化方式吸引社会力量参与,创新投融资机制,以可持续方式加大金融对老旧小区改造的支持。”[4]

  3.市场化改造

  以面积奖励引入社会资金,能够实现李克强总理提出的:“老旧小区改造光政府‘独唱’不行,还要创新体制机制,充分吸引社会力量参与,组成多声部‘合唱’。”[5]采取面积奖励,可以通过多种模式引入社会资金:

  一是电梯平层入户,居民自付增加的户内面积的费用和部分装电梯费用;政府补贴装电梯和小区公共设施改造费用;投入资金的企业承担小区加电梯等改造费用;政府和小区业主委员会给予企业相应的特许经营权,企业通过小区改造后的物业综合管理与服务,承担小区改造后的运营和维护费用并获得收益。

  二是引入社会资金对老旧小区加层加梯或片区改造,居民仅承担增加户内面积费用,其余费用由投入资金的企业承担。政府补贴装电梯和小区公共设施改造费用;投入资金的企业承担加装电梯和所有小区改造费用;政府和小区业主委员会给予企业相应的特许经营权,企业通过小区改造后的物业综合管理与服务,承担小区改造后的运营和维护费用并获得收益;企业出售一部分新增住房面积获得投资报酬,同时,企业还要将加层或片区改造所产生的另一部分新增住房面积交给政府,形成政府新资产,政府用于公共事业,如养老、医疗、育幼、文化、体育、电信、邮政等便民服务,或者用于人才公寓、政府租赁房等。

  老旧小区加层加梯或片区改造,不仅可以有效引入社会资金且居民负担的费用低,而且可以很好地协调高低层居民利益:对于加层加梯而言,加层能够协调高低层居民利益,低层居民可以选择从原来一楼的住宅搬到新增的7楼住宅居住,解决了一楼居民担忧的自家住房相对贬值的问题;对片区改造而言,更容易协调不同楼层居民的利益,一楼居民可以根据小区改造方案选择新建楼宇的理想楼层,自己家住房相对贬值问题也随之化解。

  (五)争取做到试点与典型项目引路

  “建设城镇老旧小区改造示范区,以点带面促进城镇老旧小区加固节能宜居改造。城镇老旧小区改造是一项新兴事业,也是一项民生工程,为了避免城镇老旧小区改造中可能出现的失误和损失”,[6]应该积极开展城镇老旧小区改造及加装平层入户电梯示范区,完善城镇老旧小区改造的运行和运作机制,建立起切实可行、可广泛复制和操作的城镇老旧小区改造模式。

  [参考文献]

  [1]新华社. 中共中央政治局2020年4月17日召开会议,中共中央总书记习近平主持会议[EB/OL].新华网,2020-4-18.

  [2]新华社.国务院总理李克强4月14日主持召开国务院常务会议[N].人民日报,2020-4-15.

  [3]李克强西安考察老旧小区:改造后不光要“好看”,关键要“好住”[EB/OL].中国政府网,2019-10-14.

  [4]王健.经济新增长点:老旧小区更新[J].行政管理改革,2015(11).

  [5]周潇枭.总理经济形势座谈会释放重要信号:稳增长放在更加突出位置[N].21世纪经济报道,2019-10-15.

  [6]王健,“新常态”下的经济新增长点在哪里[N].中国经济时报,2014-09-15.

  ① 2007年3月16日,第十届全国人民代表大会第五次会议通过、2007年3月16日中华人民共和国主席令第六十二号公布、自2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》,第76条。

作者简介

姓名:王健 王立鹏 工作单位:

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