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韩春晖:国家治理体系现代化的制度样本 ——评析《重大行政决策程序暂行条例》
2020年01月19日 11:36 来源: 作者:韩春晖 字号
关键词:家治理体系现代化;治理能力现代化;良法善治;制度样本

内容摘要:

关键词:家治理体系现代化;治理能力现代化;良法善治;制度样本

作者简介:

  [摘  要] 《重大行政决策程序暂行条例》是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的制度样本。它统筹协调处理行政决策所涉及的多种关系,以形成良法善治的制度合力。理论上,它对行政决策范围的界定、重大行政决策的判断标准、公众参与的模式、合法性审查的模式、行政决策的终身责任追究等方面进行了回应或取舍。制度上,它对适用主体、重大决策事项划定方式、创新和拓展公众参与渠道、专家库和专家信用体系建设等问题进行了回应与设计。

  [关键词] 《重大行政决策程序暂行条例》;国家治理体系现代化;制度样本

  引言

  党的十九届四中全会提出,要坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。也就是说,制度建设是新时代提升国家治理能力最为重要的“着力点”,是完善国家治理体系的“路线图”。国务院于2019年4月颁布、9月1日开始施行的《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《条例》),就是以制度建设促进行政决策规范化的典范之作,是推进国家治理体系和治理能力现代化的制度样本① 。它填补了行政决策制度体系的空白,是推动行政决策机制法治变革的“制度抓手”和“实践路径”,标志着我国行政决策权向法治化方向迈出了“重要一步”。

  《条例》分6章、共44条,对重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出了具体规定。在《条例》制定过程中,曾经产生许多分歧和争议,主要包括:《条例》的适用主体如何确定、“重大行政决策”的范围如何界定、公众参与行政决策的实效性如何提高、专家论证的更大作用如何发挥、合法性审查的实质作用如何保障、行政决策中“一把手”“一言堂”问题如何防止、行政决策中的“邻避”问题如何解决,等等。为了科学规定重大行政决策的程序制度,立法机关多次广泛征求相关部门、社会公众和专家学者的意见与建议,统筹兼顾公共利益与公民权益,逐步形成理论共识,协调处理多重关系,并遵循“决策—执行—监督”的权力运行逻辑进行制度建构,努力提高重大行政决策的合法性与可接受性。

  一、《条例》的法治意义

  《条例》的出台是推进我国法治政府建设的重要步骤,它虽然直接回应解决了法治实践中的具体问题,却并非简单应对法治实践的权宜之计。事实上,它着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化的总体大局,通过对行政决策这一源头性行政权的治理,对法治政府建设发挥“以点带面”的杠杆和牵引作用,具有非常重大的法治意义。

  具体来看,《条例》旨在解决如下五个方面的实践问题:

  第一,有些行政决策权力被滥用。法治实践中,行政决策权缺乏法律规范,存在大量“一把手”在决策中独断专行的“一言堂”问题。有些领导干部在决策中不注重发挥专家作用,不充分听取公众意见,不尊重客观规律,不坚守法治底线,以个人的“一支笔”替代集体讨论,从政绩出发而非从民生出发作决策,往往催生大量劳民伤财的“政绩工程”和脱离实际的“形象工程”。

  第二,许多行政决策程序不规范。目前,我国关于行政决策程序的法律非常缺乏,只有《环境影响评价法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国务院工作规则》等少数法律法规涉及具体的重大行政决策的程序问题。各级政府关于行使行政决策权的程序性制度也很不健全,而且不同政府之间的规定差异很大。这导致在行政决策实践中,各级地方政府作出行政决策的程序很不统一,非常容易导致决策相对方挑战决策程序合法性,进而质疑决策本身的合法性。

  第三,行政决策的民主性、科学性和合法性不足。实践中,有些涉及公众切身利益的行政决策没有充分听取相对方意见,没有准确把握百姓的诉求,公众参与决策的途径比较单一,公众参与决策的深度不够,公众参与的效果不好。少数领导干部“闭门决策”的做法,往往引发公众的反对,甚至酿成群体性事件。有些专业性很强的行政决策没有可靠的科学依据,没有经过充分的专家论证,或者有偏好地选择专家进行论证,或者左右专家论证意见,把个人偏好凌驾于科学论据之上,由少数领导自己“拍脑袋决策”,往往导致重大决策失误。还有些行政决策没有上位的法律依据,没有遵循决策的法定权限,没有坚守法治的底线,没有依照基本的决策程序,由少数领导主导进行“走过场式决策”,往往导致公民合法权益受到侵犯。

  第四,许多行政决策“决而难行”,甚至“未决先反”。在实践中,一些符合公共利益且合法作出的重大决策却往往因为群众的极力反对导致难以执行。更为严重的情形是“未决先反”,有些项目还只是有提案,决策还未真正启动,就遭到了民众的强烈反对导致“流产”,甚至酿成群体性事件① 。此类情形不仅造成一些有利于地方长远发展的项目被无限期的搁置,而且极大地损害了决策主体的工作积极性。

  第五,大量行政决策中“责任虚置”“有权无责”。实践中,有些重大失误的决策往往是少数领导“一言堂”所造成,但却以“集体责任”为名规避责任,导致参与决策的成员都不承担责任,形成“责任虚置”的状况。目前为止,仍然极少有领导干部因为决策失误被追究责任。此外,在很多行政决策中专家意见对决策结果产生了重大影响,有的专家发言较为随心所欲,没有专业知识为依据,没有科学论证为基础,往往对公众形成一定的误导,却没有相应的责任,基本上处于“有权无责”的状况。还有,在“少数人反对多数人买单”的决策事件中,少数人已经事实上成为了最大的决策主体,可是他们享有的权利和收益是没有任何责任可对应的,同样是另一种“有权无责”。

  整体来看,《条例》特别凸显了如下五个方面的法治意义:

  第一,有助于提高政府的公信力。政府公信力的缺失和不足是行政决策“决而难行”、甚至“未决先反”现象的根本原因。《条例》的出台向社会大众表达了一种“把行政决策权关进制度的笼子里”的决心和信念,实质上是建立一种官民之间“基于制度的信任”。而且,《条例》规定了“决策启动”“公众参与”“专家论证”“风险评估”“合法性审查”“集体讨论决定”和“决策执行和调整”等一系列程序环节,社会公众在每一程序环节都可参与其中表达意见,这一多元渐进的行政决策机制本身也有助于提升政府的公信力。

  第二,有助于提高决策的科学性。行政决策水平低不仅影响到政府的公信力,而且还造成政府资源的浪费。重大行政决策程序立法,可以纠正行政决策实践中专家意见不被尊重、专家论证不客观以及专家责任不明确等问题,切实提高专家论证的客观性、中立性和科学性。其实,行政决策程序立法可以建立制度化的途径和渠道,使得行政知识、生活知识、技术知识、法律知识和价值知识都能充分地输入决策过程,形成基于多种知识的综合理性,提高科学决策的水平。

  第三,有助于增强决策的可执行性。重大行政决策程序立法以“程序”为中心进行制度建设,在具体制度中贯彻“任何人不得做自己的法官”“任何处分之前听取意见”等程序正义的理念,通过输入程序合法性来补充行政决策实体合法性。这种程序使得相对方在内心更容易接受某一行政决策,增强了决策的可执行性。因为,“程序不是次要的事情,随着政府权力持续不断地增长,只有依靠程序公正,权力才可能变得让人能容忍”。[1]

  第四,有助于维护权力的廉洁性。在现代国家治理中,决策腐败危害非常巨大。它不仅腐蚀领导干部,玷污权力的廉洁性,还会给国家、社会和百姓造成重大损害。重大行政决策程序立法,可以通过对行政决策权的程序控制,有效防范行政决策主体和其他相关人产生不正当的利益关联。

  第五,有助于保护领导干部,防范不当决策的法律风险。责任是权力的本质属性,有权力就必有责任。一方面,重大行政决策程序立法使得领导干部在具体决策过程中有法可依,避免了无据决策、无端决策和无章决策,避免了行政决策权的恣意和妄为,避免了被追究相应法律责任的风险;另一方面,重大行政决策程序立法关于法律责任的规定,为确定行政决策中各方参与人的相应法律责任提供了直接依据,避免了“替代担责”“责任扩大化”和“责任模糊化”。 

作者简介

姓名:韩春晖 工作单位:

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