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党的政治建设中问责机制嵌入的三维路径 ——基于问责要素的理论视角
2019年10月16日 11:42 来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第5期 作者:王立峰 潘博 字号
关键词:党的政治建设;政党治理;反腐败;问责机制

内容摘要:问责机制嵌入党的政治建设之中,对党的政治建设产生重大影响。

关键词:党的政治建设;政党治理;反腐败;问责机制

作者简介:

  [摘要]  问责机制嵌入党的政治建设之中,对党的政治建设产生重大影响。基于问责要素的理论视角展开审视,以制度奖惩功能调控行为动机、以主动公示打破信息不对称和以有效互动实现政党治理现代化构成了问责机制嵌入党的政治建设的三维路径,并在嵌入过程中发挥着提高党的执政能力、推进反腐败进程以及构建积极健康党内政治文化的实效功能。针对问责路径中存在的激励结构失调和考核理念失当、公示动力不足和信任水平偏低、问责结果的预期冲突和党员干部无序复出等现实问题,可以从优化绩效考核方式、打破信息隔离壁垒和强化问责结果运用等方面构建完善策略。

  [关键词]  问责机制;党的政治建设;嵌入路径;问责要素

  [基金项目]  教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目:“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进研究”(17JZD003);国家社会科学基金一般项目:“中国特色社会主义法治视域下党内法规与国家法律的衔接与协调研究”(17BFX017)。

  [作者简介]  王立峰(1976-),男,辽宁鞍山人,法学博士,吉林大学行政学院教授、博士研究生导师,吉林大学廉政研究与教育中心研究员;潘博(1990-),男,辽宁锦州人,吉林大学行政学院博士研究生。

  习近平总书记指出,“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。党的政治建设是党的根本性建设,决定党的建设方向和效果”[1]。党的政治建设包括坚持党的领导、坚持马列主义信仰、严格执行党的各项方针政策和严守党内法规及国家法律等内容,涵括了党员的政治责任。当前,党的政治建设中仍然存在着问责不力、失责不纠的现象,如何进一步强化问责机制在党的政治建设中的重要作用,亟待学术界予以理论回应。既有相关研究较为薄弱,难以满足实践需求。鉴于此,本文以问责要素为理论视角,剖析党的政治建设中问责机制嵌入路径的具体内涵与实效功能,并以现实问题为导向,构建党的政治建设中问责机制嵌入路径的完善策略,以期为推进党的政治建设提供理论借鉴。

  一、党的政治建设中问责机制嵌入路径的内涵表征

  关于党的政治建设中部分党员的失责问题,可以通过问责机制予以破解。具体而言,人民将执政权委托给某一政党或某些政治家,交由他们代为行使政治权力、掌管政治组织、使用政治资源、进行政治治理,以实现政治目的[2]。鉴于此,问责的对象应当是掌握执政权的个人和组织,谁掌握执政机关、行使统治职能,谁就负有政治责任。在中国特色新型政党制度框架下,问责机制契合了党承担人民委托所形成的权力授受关系,使部分党员的失责具备了接受政治问责的基本因由与依循路径。通过惩罚失责的党内代理人,问责机制可以有效推动代理人积极履责[3]。基于上述分析,对于党的政治建设中存在的失责问题,可以通过问责机制的嵌入进行治理。

  当前,理论界已经围绕问责机制,形成了较为成熟的理论体系。其中,墨西哥学者安德烈亚斯·谢德勒作为问责理论的代表人物,其理论观点具有重要地位。谢德勒认为,在权力运行过程中,问责可以通过三条路径对权力进行规制,即委托者可以对代理人的失责行为进行惩罚、权力的使用应当具备透明,以及代理人有告知和解释其行动的义务[4]。谢德勒的问责理论系统分析了问责机制的基本理念、构成要件和规制功能,为审视党的政治建设中问责机制的嵌入路径提供了可行的理论视角。根据对国内学者关于谢德勒问责理论观点的整合,本文将控制、透明和回应归纳为问责的核心要素①。其中,控制要素是指根据履责行为情况,赋予行动者相应后果,使其行为被控制在履责的轨道内;透明要素是指将权力决策和行动的相关信息进行主动公开,使委托者可以更为便利地对代理人行为展开监督和问责;回应要素是指通过对决策的解释与回应,实现决策者与问责者之间的有效互动,确保问责决策与结果的科学性、合理性。这三大要素涵括了谢德勒问责理论的核心内容,形成了“控制—透明—回应”的三维分析框架。基于该分析框架,可以从三大维度表征党的政治建设中问责机制的嵌入路径:

  ① 参见国内学者马骏、张贤明和王逸帅等人的观点:马骏.政治问责研究:新的进展[J].公共行政评论,2009,(4);张贤明,杨楠.近三十年政治问责研究的新进展——基于国外文献的分析[J].上海行政学院学报,2018,(1);王逸帅.政治问责的内涵及其实现——项基于最新研究进展的述评[J].天府新论,2013,(1).

  (一)控制要素嵌入:以制度奖惩调控行为动机

  激励理论认为,激励可以分为增强特定行为动机的正向激励和削弱特定动机的负向激励[5]。问责机制通过层级结构、规范程序和命令发挥自身激励功能,强化了层级间控制,以此对党员的行为动机进行调控。

  首先,通过制度绩效评价,提升了正向激励水平。绩效评价可以通过奖励等形式满足个体在物质和精神方面的合理需求,使个人或组织对其行为负责[6]。党员与所有公民一样,具备物质、安全、尊重和自我实现等需求。在安全需求方面,党员唯有严格遵守党的各项要求,才能真正获得安全感;在尊重需求方面,党员如果想维持他人的尊重,需要恪守自身角色规范。此外,鉴于党员投身于共产主义事业的政治信仰,其判断自我实现的重要标准之一,即能否在党务工作和国家建设中取得显著成绩,能否在党政工作中获得足够的政治效能感体验等。通过科学、合理的绩效评价过程,可以精准研判党员行为性质,并给予相应激励,从而满足党员不同层次的需求,有效激发党员个体履责意愿。

  其次,通过增加失责成本,强化了负向激励作用。失责成本是党员因未能履行政治责任而需要承担的政治、经济、法律和心理等方面的不利后果。党员均为理性人,其往往会选择自身收益最大化的行动方案,这一过程可以用X×Y=Z(“某个特定结果的价值X”ד采取某个立场可能会带来这个结果的期望Y”=主观效用Z)的公式表达[7],个体认为主观效用越大,越容易作出相应行为。基于上述公式可知,失责成本主观效用=失责被查处的概率×不利后果,失责收益主观效用=失责收益可能性×失责收益,失责成本和失责收益主观效用孰大孰小,将对党员行为动机产生重要影响。问责机制可以有效提升失责成本,以此影响党员个体的行为动机。问责理论认为,问责包括信息、辩论和处置三个环节[8],其中,收集问责信息可以在降低获取失责收益可能性的同时,提升失责行为被发现与被查处的概率;强化问责力度,则将提升失责所承担的不利后果,变相降低失责所获收益。基于此,通过问责机制运行,可以达成失责成本主观效用>失责收益主观效用的目标,从而使党员的履责动机得到强化。

  (二)透明要素嵌入:以主动公示打破信息不对称

  案件线索是“可问责”的必要条件,如果因信息不对称而难以有效获取,很容易导致问责程序启动出现困难。打破信息不对称状态,将提升失责行为被发现的概率,为后续问责环节的展开奠定坚实基础。

  首先,通过党务公开机制,提高了主动信息供给水平。通过制度的博弈性设计,可以在某一轮博弈活动中增加委托者的优势,惩罚制度违背者,使行动者更倾向于遵守制度[9]。在制度框架下委托者与代理人的博弈中,信息主动公开增加下一轮委托者方面的博弈优势,达成问责的最优解。具体到党务公开方面,《中国共产党党务公开条例》及相关细则中规定了党的政治建设中信息公开的主体、范畴、程序和责任,从信息源头处强化信息公开动力,有利于打破信息壁垒,提升问责主体在制度博弈中的优势。

  其次,通过同体与异体监督联动,提高了被动信息获取水平。权力协同监督是指通过各监督主体间有机联系、协作、配合及加强与外部环境的联系、适应、协调的监督模式[10],其意义在于提高问责线索信息的被动可获取性。各级党委与纪委监委通过巡视巡察制度和网络监督平台等形式,实现了党内外各监督主体的联动。具体而言,对党员的监督中,异体监督是来自党外主体的监督,监督者与被监督者没有利益联结,可以有效规避人情关系破坏监督等问题,提供初步信息线索和外部压力;同体监督是来自党内主体的监督,能够更为专业地获取、处理问责线索。巡视巡察制度和监督平台提供了同体与异体监督相结合的有效路径,形成分工明确、层次有序的监督网络。巡视(巡察)过程中,监督者由上级纪检监察机关派出的巡视(巡察)组担任,其主要线索来源于受巡地民众;而监督平台则是依托电子信息收集平台,实现纪检监察机关和社会民众的直接沟通。通过巡视巡察制度和监督平台等路径,党外监督主体可以充分弥补党内监督者精力有限的不足,而后者可以发挥强力机关的职能,对初步信息进行深入挖掘。二者相辅相成、明确分工,共同提高了问责线索信息的被动获取水平。

  (三)回应要素嵌入:以有效互动实现政党治理现代化

  政党治理现代化是指具备治理主体多元性、治理形式互动性、治理理念民主性和治理方式协同性等特征的政党治理模式[11]。其中,回应作为治理中多元主体互动、发扬民主精神与贯彻协同治理模式的重要路径,对政党治理现代化具有极大的推动作用[12]。问责机制的回应要素赋予了各级党委证明自身决策正当性、合理性和科学性的义务,有力推进了党的政党治理现代化进程。

  首先,提升问责结果公信力,提升主体间互动水平。合法性是对统治权力的承认[13],主要体现为基于公民高度认同而获取的公信力。一般而言,公信力的基础在于民主的结果,广大党员通过问责过程中的民主参与,将对问责结果更为信任与认可,提升问责结果的公信力①。鉴于此,在问责结果形成后,各级党委、纪委监委在公示中一般会标明问责缘由,以回应党内外预期;同时,关于问责结果形成中是否严格遵守规定、是否存在“为官不为”等问题的质询,相关部门亦设置了回应渠道,以期打消党内外的疑问或顾虑。

  ① 学者彼得·什托姆普卡指出,民主政治常常被看成最有利于信任出现的政权制度。通过民主参与,可以提升政治决策的公信力。参见:[波兰]彼得·什托姆普卡.信任:一种社会学理论[M].程胜利,译.北京:中华书局,2005:185-186.

  其次,保障党内政治生态清正,强化关于问责结果的回应。问责机制主要调整的是党员在党内、行政或职业上的职务任用,具备裁汰不合格党员、净化党员群体的功能。在党内重要领域的调任、晋升和复出中充分考量问责结果,能够彰显公平正义价值,进而维护党内政治生态环境清正。通过回应机制,各级党委能够获取关于问责结果的外部评价,如果党内外对关于问责结果的回应提出质疑乃至反对,相关部门一方面需要对问责结果进行复核,若有不合理之处进行及时调整;另一方面则需要在处理稳妥后,对总体情况进行说明,从而有效维护党内政治生态清正。

作者简介

姓名:王立峰 潘博 工作单位:

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